新型城镇化进程中失地农民权益保护问题研究

祖彤 喻琪琪

摘 要：随着我国新型城镇化进程的不断发展，以人为核心的城镇化发展目标使失地农民权益保护问题更加突出。新型城镇化建设推动了我国农村、农业改革步伐，但由于未构建完善的法律制度，对公共利益及土地征收范围界定模糊，加之土地征收补偿较低，社会保障体系不健全，导致失地农民社会、经济等利益受损现象日益严重，现有的法律救济手段无法满足农民的诉求。为保护失地农民的合法权益，必须在现有法律法规基础上进一步合理界定公共利益的涵义、明确农村土地产权归属、提高征收地补偿标准、健全社会保障体系，为失地农民提供更多的救济途径。

关键词：新型城镇化;失地农民;权益保护

中图分类号：D93/97;D80 文献标识码：A 文章编号：1009 — 2234（2021）04 — 0091 — 03

城镇化是我国农村改革发展的必然之路，党的十八大提出了新型城镇化建设是城镇化发展的新阶段，着力于推动城乡一体化发展、突出产业互动、集约高效、生态宜居、和谐发展的特征。新型城镇化建设是为实现城镇化的可持续发展，全面提升城镇化建设质量和水平。根据我国2020年国民经济和社会发展统计公报的数据显示，2020年末我国常住人口城镇化率已经超过60%。为满足新型城镇化建设需要，政府以公共利益为由将农业用地征收从而转变为工业等建设用地，由此农民赖以生存的土地流失速度不断加快。加之我国现有的法律法规对农村土地集体所有的主体及公共利益的界限规定不明确，且未构建成体系的土地征收制度，从而导致被征地农民的权益得不到相应的法律保护、权益受损。正是如此，本文在分析失地农民现状及权益受损原因的基础上针对如何切实保障失地农民的权益提出相应的保护对策。

一、新型城镇化进程中失地农民权益保护现状

新型城镇化以产业调整为发展动力必然走向现代化和工业化，农业现代化和城市工业化都需以土地为载体。但是由于法律并未明确界定公共利益、明确产权归属，且征地的补偿对农民不到位，由此产生了失地农民这类社会群体，并对农民的土地权益、经济权益、救济权益以及社会权益造成损害。

（一）农民土地权益受损

我国《宪法》明确强调，国家对土地实行征收或者征用只能为社会公共利益的需要而不是为某个经济组织、部门或个人。但由于下位法对公共利益界限的模糊，政府在土地征收方面依旧具有很大的自由裁量权，在现实生活中，政府为进行城市规划分批征用土地拨给建设项目便具有很大的随意性，进而有损于广大农民的土地信赖利益。2020年1月1日新《土地管理法》中虽然首次采取列举方式对土地征收的公共利益进行界定，对政府部门滥用征地权予以了限制，但是由于在农村土地和城市土地方面的管理制度不一样，使农民的土地物权形同虚设，农民土地权利弱化，严重制约了农民分享城镇化和工业化成果。

（二）农民经济权益受损

以及土地征收能否得到国家政府的合理重组补偿，是失地农民权益保护的最核心的问题。根据原《土地管理法》中的相关规定，虽然国家对土地的征收补偿兼顾权益性和保障性，但是这种补偿未体现出土地随社会发展而带来的价值变化，也并未考虑土地被征收后的间接损失，更未涉及到其它非经济损失。此外，归集体经济组织所有的费用并不能全部发放至农民手中，农民无法获得与征收土地相匹配的经济补偿。再者，新的《土地管理法》对土地征收补偿标准做了调整，规定“土地补偿费归农村集体经济组织所有;地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有”，但并未对《宪法》所规定的土地征收补偿细化。新《土地管理法》虽然增设了农村村民住宅补偿费用和被征地农民社会保障费用的规定，但对于失地农民的间接补偿、安置办法、社会保障等方面还未做出详细规定，导致农民无法得到足够的经济补偿，安置不到位，经济利益受损。

（三）农民救济权益受损

我国土地征收救济路劲主要包含调解、行政裁决以及司法诉讼，但这些救济路劲大多都形如虚设。依据我国《土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，虽然协调成本低，但实际上协调一般不受基层政府重视。而法律法规对行政裁决的形式、程序等没规定明确，因而可操作性不强。司法途径作为对农民权益进行保护的最后方式，由于农民本身法律意识淡薄，法律素养程度较低，又抱着“大事化小，小时化了”及不敢和政府对抗的心理而惧于主张权利。况且土地征收方面的法律法规又未更新，因此很难找到保护自身权益的法律依据，因而大多数情况下，农民土地被征收后，司法救济不积极、不充分，致使农民的权益得不到充分保护，处于不受保护的状态。

（四）农民社会权益受损

农民土地被征收，于农民自身而言便丧失了从事农业生产的可能性，丧失赖以生存土地在一定意义上相当于失业，无处获得经济来源、生活来源，为养家糊口而需在城镇找到工作再就业，加之多数农民本身文化程度不高，劳动技能低，有的农民年老体弱且没有接受过专业训练，无法适应知识密集型社会的需要而只能从事些技术含量较低的体力活，如环卫工、搬运工等。由于这些工作具有极强的替代性，而导致他们的工作具有不稳定性，随时可能失业，生活质量得不到保障，生活压力日益增强。此外，传统的户籍制度和二元制结构所带来的社会不公平因素依旧存在，农民在城市中不享受隐形福利保护，包括就业、子女上学在内的各种利益不能享受与城镇市民相同的待遇。政府并未为农民再就业提供相应的职业技能培訓以及公共服务，整体社会保障单一且失地农民就业相关配套政策不完善。

二、城镇化进程中失地农民权益受损的原因分析

（一）公共利益界限模糊

我国《宪法》明确规定，国家为了公共利益的需要，对土地实行征收或者征用并给予补偿。于公共利益的概念定义及界限，即什么样的项目才算是为公共利益，商业开发是否属于其范畴，一直以来存在争议。公共利益界限不明确，导致众人对公共利益看法、标准不一，也使政府在征收农民土地中拥有过多的自由裁量权，甚至出现借为公共利益的名义而私自征收土地，然后凭借高价将土地让与给用地企业的情况，由此农民土地流失速度不断加快，当然也给农民的合法土地权益和经济利益造成损失，往往会导致源源不断的农民和政府之间的土地纠纷问题。新《土地管理法》中虽然首次对公共利益进行界定，列举了六种情形，但“其他情形”还有待于细化明确。此外，新《土地管理法》只规定了土地征收必须经过国务院或省级人民政府批准，但审批的内容也没有涉及征收目的合法性审查。因此，探索建立公共利益认定机制，在允许集体土地合法入市后，对介于入市和征收两者之间的项目有指导意义。

（二）征地补偿标准不合理

关于征地补偿标准不合理的问题，新的《土地管理法》明确了农村土地征收补偿的基本原则，就是不能降低失地农民的相比于之前的生活水平，要使得农民看得见未来的谋生之路。虽然确立了征地补偿标准，但是我国征地补偿实质上是按照不完全补偿原则进行的。征地补偿乱，失地农民获得低于合理补偿标准的补偿款，征地补偿安置费用安排不合理，从而导致失地农民无法获得理应取得的征地补偿款的现象，致使其经济利益受损。

（三）权利救济途径缺失

目前农民只能通过调解、裁决、诉讼方式解决土地征收补偿问题，但从实质上来看，政府不重视调解，且农民无法通过调解的方式来满足自己的诉求。当然，另一种救济途径是申请行政复议，但征地是一项行政行为，是政府的决定，而复议决定又由行政机关做出，因此在复议程序中政府一般会同意政府的决定，从而使得农民的诉求请求不到回应。司法救济作为最后一项救济途径，具有强制力，但在现实生活中农民因土地纠纷而起诉到法院，法院往往不予立案。正是由于农民在这些纠纷当中往往处于弱势地位，因此他们的合法权益得不到及时有效地保护。

（四）社会保障体系滞后

对于绝大多数农民来说，土地是维持生计的手段，失去土地莫过于失业，因而他们不得不重新选择工作以维持生计，获得生活来源。政府没有提供针对农民再就业的公共服务和相应的就业保障，失地农民由于常年在乡间生活，加上所接受的教育程度低，自身学历较低，有的农民因年老体弱，劳动技巧较弱，接受新知识的能力弱，就业素质较低，在就业中竞争压力大，短时间内无法寻找到满意的工作，丧失土地就更使得其生活得不到保障。现如今，社会没有提供健全的基本生活保障，因此，失地农民的医疗、养老保险等都处于停滞状态，无法获得正常的社会保障，生活压力日益加大，生活质量急剧下降。

三、新型城镇化进程中失地农民权益保护的对策及建议

（一）界定公共利益的含义，明确土地征收范围

随着我国农村土地改革步伐的加快和新型城镇化发展目标的确立，因土地征收而引发的农村社会问题和矛盾越来越多，而相关法律法规的滞后和缺失是导致失地农民权益受损的重要原因。近年来我国先后编撰修改了“民法典”“农村土地承包法”“土地管理法”等相关法律对新时期土地制度进行了立法完善，为农民土地权益保护提供了有力支撑。但是现实中对于“其他情形”很难界定，为此有必要进一步明晰公共利益的定义范围。公共利益是否必然高于个人利益，为公共利益征收土地是否必须要牺牲个人利益，如何明确个人利益和公共利益的衡量标准？回答这些问题这就需要我们认识到个人利益与公共利益并不是相互矛盾的对立的，与此相反，个人利益与公共利益在不违反各自追求的目标的前提下会相互促进，并且当个人利益和公共利益达到平衡，就不会出现过分强调公共利益造成个人利益的漠视和资源的浪费。因此，国家和政府应当明确个人利益和公共利益的平衡点，维护社会公共利益的同时也要保护农民个人利益不受侵害，以此指导立法实践。

（二）提高征收地补偿标准，征地补偿方式多元化

随着我国城镇化的快速推进，给予合理的征地补偿是保障失地农民经济权益的首要内容。首先，应当提高征收地补偿标准，合理扩大征收地补偿范围。新《土地管理法》除了给予土地补偿费、安置补偿费、地上附着物和青苗补偿费外，增设农村村民住宅补偿费用和被征地農民社会保障费用的规定，以“保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障”。此外，我们还应认识到土地随着社会发展所带来的价值变化，从而按照合理标准将土地可预期的、可预见的未来价值纳入补偿范围，而不至于使失地农民的利益受损。在党的十八大中，党中央明确指出，要对征地制度进行改革，着重改革重点在于努力提高农民对于土地价值中的经济分配比例。其次，征地补偿方式应当多样化。应当综合考虑当地经济状况，被征地农民家庭生活水平、家庭人均收入、有无住房等因素，合理确定补偿方式，如可采用提供安置房或新安排宅基地或一次性发放补偿款等方式。

（三）健全法律保护体系，完善司法救济途径

当前，失地农民权益救济方式主要有调解、行政裁决和司法诉讼，其中，调解相较于行政诉讼和行政裁决对于人力物力财力要求较低，成本较低，因此政府应注重和失地农民的相互协调，最大程度地发挥协调的作用，尽可能的使失地农民各方面的需求得到保障。另外，完善相关的法律法规，加强司法力度，严格司法过程，扩大司法审查范围，加强司法机关在救济程序中的决定性作用，秉持公平公正原则合理处理政府与失地农民之间的纠纷，维护双方的合法权益。

在健全法律保护体系的同时，要加强法律宣传工作，要鼓励失地农民积极地维护自己的合法权益，增强他们的维权意识，提高他们用法律维护自己权益的实际运用能力。同时还要健全法律法规去约束政府有关部门及其国家机关工作人员，要加强对他们在征地过程中，行政行为的监督。只有对征地行为双方进行法律教育，才能尽可能地减少此类土地纠纷。

（四）构建社会保障机制，合理安置失地农民

首先，建立健全最低生活保障制度，保障失地农民基本需求。由于农民本身技能的限制性，在这段时间，失地农民的基本生活需求很难得到保障，为此，政府应以人为本为失地农民提供最基本的生活保障，以解决失地农民还未找到工作的后顾之忧。其次，健全公共服务，组织失地农民再就业培训。政府应当组织失地农民进行就业培训，提供公共培训服务，给予就业指导以提高其就业技能，增强竞争力，帮助其找到满意的工作。再次，政府要鼓励失地农民自主创业，建立关于失地农民再就业的职业培训平台，充分保障农民能够失去土地以后能够再次获得经济来源，尤其是政府的相关部门要通过新生活宣传，改变农民以地为生的旧观念，从而推动我国城镇化进程当中最难的观念转化问题。

我国的新型城镇化、工业化的加速，势必会产生数千万甚至上亿的失地农民。虽然这是城镇化、工业化进程中正常的必不可少的现象，但是我们不应该让某些人因此而非法获得利益，更加不能让为国家经济建设做出牺牲的农民因失地流，生活没有足够的保障，而解决这些问题的最重要的途径就是用明晰的法律、完善的制度加以维护失地农民的权益，要着重改革农民土地征收制度，主要措施在于增加补偿、解决之后住房问题、为失地农民提供更好更完善的社会保障、先协议后征地、进行社会风险评估等方式逐步改革征地制度。而想要在利益错综复杂的中国农村土地领域上建立长期有效的权益维护机制是一项长期而艰巨的任务，有待于更深入的理论探索和改革实践。

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〔责任编辑：张 港〕