团体标准《公园城市评价标准》的编制思考

蔡文婷

王 钰

陈 艳

姜 娜

王香春*

高质量可持续发展目标指引下的公园城市建设是落实新时代生态文明建设和五大发展理念的必然要求，但作为新生事物和行业热点，公园城市建设尚处于起步探索阶段，如何准确把握习总书记所提“公园城市”的内涵和边界范围，细化和分解公园城市建设的重点内容，因地制宜地有序推进公园城市建设，亟须有相关政策与标准规范予以指引。目前，不少省区市已在积极开展公园城市建设探索，湖北省于2019年出台了中国首部公园城市相关标准《公园城市建设指南》(DB42/T 1520─2019)，提出了从城市规划、建设到治理的公园城市建设指标和有关要求，并指导咸宁市开展自然生态公园城市规划建设工作。成都市基于天府新区的实践探索于2020年10月发布了“1-5-15”(一个目标、五大领域、十五个指数)的《公园城市指数(框架体系)》，为公园城市建设提供了方向性指引[1]。中国社会科学研究院在《公园城市发展报告(2020)》中提出“公园城市建设评价指标体系”，并以此为依据对成都市县域公园城市建设进行探索性评价[2]。但迄今尚缺乏面向全国各地公园城市建设的普适性指引性政策规范，在行业层面出台相关的标准规范非常必要。

1 《标准》的背景与编制

在顶层设计指引暂缺的情况下，中国风景园林学会作为风景园林行业的专业学会，为深入贯彻落实生态文明新时代的高质量发展理念，积极响应习近平总书记关于建设公园城市的重要指示，率先提出制定团体标准《公园城市评价标准》，将其列为《2019年第一批团体标准制修订计划》(景园学字〔2019〕27号)[3]，《标准》由中国城市建设研究院有限公司牵头，联合北京林业大学、中国城市规划设计研究院、四川省城市建设研究院以及成都、咸宁、厦门等先行先试城市的相关科研单位共同编制起草。自2019年10月启动以来，编制组围绕《标准》编制目标，同步开展了习近平生态文明思想及其发展演变、公园城市指标体系的国际经验与趋势、国内城市公园城市建设探索实践、公园城市建设实施路径等专题研究，经过广泛调研、系统梳理、比对分析，明确公园城市建设的核心宗旨构建人、城、园(大自然)三元互动、平衡、和谐的生命共同体，并提出公园城市基本含义、主要建设内容及3个层级目标指引下的具体要求，构建形成完整的评价指标体系。

2 《标准》的目的和意义

2.1 贯彻落实国家大政方针

《标准》是践行习总书记公园城市理念的理论支撑和技术指引，立足新发展阶段的新要求，以人民为本，探索绿色低碳、循环高效、高质量可持续发展新模式，实现从简单粗放的规模扩张、单一性经济增长为主，转向以人为本、基于自然、生态经济社会统筹协调发展的模式，切实解决城乡发展过程中面临的生态环境退化、生态产品供应不足、传统风貌特色趋弱、同质化低效发展等突出问题，满足人民对美好生活和优美生态环境日益增长的需求[4-5]。

2.2 引领行业创新可持续发展

新时代城市建设面临的突出问题就是统筹协调“三生”关系，以生态为基础，以生产为保障，以生活富裕美好为目的。《标准》编制首先强调绿色生态空间在国土空间规划中的基础性前置性要素地位，要实现思想理念的根本性转变，以绿色生态基础设施的保护、修复和建设为第一要务，并基于其承载力和活力激发来协同规划城市建筑、道路、桥梁等其他市政基础设施，凸显风景园林专业在人居环境建设中的优势地位，提升风景园林行业话语权，切实解决城乡发展过程中面临的困境；同时，公园城市建设涉及城市生态、生产、生活的方方面面，需要风景园林与规划、环境卫生、市政交通等各行业、各领域、各部门之间打破壁垒、协同推进。

2.3 指导城市合理有序推进公园城市建设

成都、扬州等城市先行先试开展公园城市建设实践探索，湖北、广西、上海等省(区、市)也将公园城市建设纳入“十四五”规划统筹考虑，开展专项规划等顶层设计和试点建设部署[6-10]，公园城市建设已逐渐成为各地推进城市高质量发展的重要抓手。《标准》围绕公园城市建设主要内容和重要目标构建完整的分级分类指标体系，旨在给各地城市一把“尺子”，通过对标评价，一方面因地制宜制定公园城市建设宏观策略、实施方案、保障措施等，量力而行、有序推进，同时基于评价结果进行纵向与横向的动态比对，促进城市螺旋式提升，最终实现人、城、园(大自然)和谐共生、永续发展的终极目标。

3 《标准》制定的基本考虑和创新性

作为公园城市新理念、新模式指引下的首部评价类标准，与地方标准或某个城市的指标体系不同，《标准》编制首先要具有普适性；第二要考虑差异性，兼顾发展不平衡和城市个性特色；第三，要有基于高质量可持续发展宗旨目标的前瞻性；第四要有实用性，要考虑相关数据资料容易获取、评价实施的简便易行。当然，通过《标准》突出体现公园城市的创新性是非常必要的。

3.1 理念创新，引导城市绿色高质量发展

公园城市要突出考虑生态价值，将大自然、绿色生态空间作为基底，以资源环境承载力为底线，尊重自然、敬畏自然，在“园(大自然)”的背景与制约下合理规划城市规模、最大限度满足人的需求，实现经济社会发展与人口、资源、环境相协调，使绿水青山产生巨大生态效益、经济效益、社会效益[11]，以绿色低碳循环的现代化产业发展带动城市高质量、可持续发展。

3.2 机制创新，建立“人、城、园”和谐共荣的发展机制

公园城市建设由过去的“园在城中”转变为“城在园中”，要以国土空间规划为引领，在国土空间开发保护“一张图”背景下，建立人、城、园(大自然)三位一体和谐共荣的发展机制，主要包括：生态、生产、生活“三生”的融合机制；蓝、绿、灰不同基础设施的统筹机制；多学科、多行业、多部门的协同机制，最终实现生态美好、生产高效、生活幸福的目标愿景(图1)。

图1 “人城园”和谐共荣的发展机制

3.3 模式创新，不同区域因地制宜精准施策

公园城市应根据不同区域环境资源现状、禀赋特性、经济实力等，因地制宜、分级分类、精准施策。如老城区实施“＋公园”模式，依托城市有机更新等留白增绿、见缝插绿、立体增绿，在补齐短板的基础上，实现景观重塑、质量提升和功能完善，切实改善人居环境、提升生活舒适便利度，满足百姓需求；新城区则实施“公园＋”模式，充分发挥以绿色空间为基础性前置性规划要素的绿色带动机制，打造美丽宜居环境，驱动绿色发展。

3.4 治理创新，构建“规划、建设、治理”全过程评价体系

要把城市打造成大花园，应做好公园城市从顶层规划设计到建设、治理的全过程评价。对照《标准》要求，结合城市特点提出独具特色的规划愿景，明确发展战略(图2)。根据公园城市发展战略，尊重城市的历史发展演变规律，分区域分层次有针对性地细化实施，打造美丽宜居环境、形成绿色发展模式。以老百姓身心健康与发展需求满足为目标，构建“政府-社会-民众”三位一体的新型治理体系，实现共谋、共建、共治、共享。

图2 咸宁市公园城市规划基本策略

4 《标准》的主要内容

4.1 明确公园城市内涵和建设目标

《标准》明确公园城市是将城市生态、生活和生产空间与公园形态有机融合，充分体现生态价值、生活价值、美学价值、文化价值、发展价值和社会价值，建成宜居、宜学、宜养、宜业、宜游的新型城市，其科学内涵是以生态保护和修复为基本前提，以老百姓获得感、幸福感和安全感得以满足与不断提升为宗旨目标，以城市高品质有韧性、健康可持续发展和社会经济绿色高效发展为保障，最终实现人、城、园(大自然)三元互动平衡、和谐共生共荣。围绕人、城、园(大自然)三元素，按照“规划─建设─治理”的过程逻辑，提出生态环境优美、人居环境美好、生活舒适便利、城市安全韧性、城市特色鲜明、城市发展绿色、社会和谐善治7个重点建设目标。

4.2构建公园城市评价指标体系

《标准》围绕七大目标分类设置指标，对公园城市建设现状实施评价、目标实施指引。在具体指标的选择上，一是对接国家大政方针与未来发展目标，在与现行相关标准规范、政策文件充分衔接的基础上，体现先进性；二是注重与国际经验的同步接轨，确保前瞻性；三是依托地方实践探索的创新性，体现独特性，初步确定包括7个大类25个中类的公园城市评价指标体系(图3)。指标体系设置的基本考虑如下。

图3 公园城市评价指标体系

4.2.1 “筑园”：生态筑基，推动生态价值转化

公园城市建设必须首先考虑生态价值。美丽的公园形态与空间格局需要以绿为底色，因此将“生态环境”作为第一版块，从生态资源、生态保育与修复、生态价值3个维度构建指标体系。在具体指标设置上主要考虑如下。一是严守底线、保护优先。借鉴雄安新区规划建设经验，设置“蓝绿空间占比”等，引导各地城市强化对各类绿地、农林用地、水域等生态空间、生态要素和生态资源的统一保护。二是分类施策、精准提升。围绕“天蓝、地绿、水清”目标设置“全年空气质量优良天数”“水体岸线自然化率”“废弃地生态修复率”等指标，引导各地城市通过综合治理提升全域生态环境质量和稳定性[12]。基于海绵城市、城市体检方面的国家政策和地方实践经验，设置“径流控制”“雨水资源利用率”“湿地保护率”等指标[13-14]。针对全国各地普遍存在乡土植物推广应用不足的现状，首次提出“园林绿化工程项目中乡土植物和本地适生植物苗木使用率”指标，旨在引导各地城市政府和园林绿化等主管部门将生物多样性保护规划落到实处，确保乡土植物苗木本地生产、就近保障供应。三是系统构建、融合发展。借鉴联合国可持续发展指标、新加坡“花园城市”重点策略等，吸纳景观生态学相关理论，设置“生态网络连接度”“生物多样性保护”等指标，构建联通城市内外的生态网络体系，保护生物多样性、提升生态系统完整性和功能，同时满足老百姓的健康出行、休闲游憩等多维需求，促进人与自然和谐共生，为“公园+”融合发展夯实生态基底[15]。

4.2.2 “宜人”：问计于民，满足人民美好生活向往

“以人为本”是公园城市建设的出发点和落脚点，要以满足市民百姓的需求为第一要务，兼顾外来投资者和游人的需求。因此，《标准》设置“人居环境”和“生活服务”两大板块，分别从人居环境和服务功能维度设置评价指标；同时，设置“社会治理”板块，突出强化老百姓的参与、获得与满足，引导各地城市政府汇聚全民智慧，提升治理、服务的精准性与高效性，提升老百姓的获得感和自我价值实现。

人居环境版块聚焦于为百姓营造美丽宜居生活与工作环境，主要从公园体系、绿道网络、绿化环境、职住环境和示范片区建设5个方面构建指标体系。基本考虑如下。1)构建并全面提升绿色共享空间网络品质与功能。契合当下老百姓对绿色共享空间就近进入、均等享受等需求以及全面改善人居生态环境的现实需要，贯彻落实住房和城乡建设部《关于进一步加强公园建设管理的意见》(建城〔2013〕73号)明确的编制实施公园体系规划建设等要求[16]，借鉴英国、新加坡等先进经验，将公园体系构建作为公园城市首要推进的工作[17]。在沿用国家园林城市系列标准中“人均公园绿地面积”等指标基础上，针对日益突出的人地矛盾，将“公园服务半径覆盖率”指标核算下限由2 000m2调整为1 000m2，引导各地城市利用闲置用地、边角地、废弃地等建设小游园、微绿地等，营建老百姓身边的绿色美好共享空间，突出强调环境改善的同时切实提升为民服务的公平性、可达性和参与性[18]。同时，引入专家打分和第三方评价模式，从服务设施完善率、综合功能、文化建设等方面对公园绿地的功能、品质、服务效能等进行全方位评价，将市民满意度作为衡量公园绿地建设成效的重要依据。2)注重职住环境优化提升并共享。除评价园林式居住区和园林式单位的比例，《标准》首次提出“单位和住宅附属绿地中面向本单位和本住宅区所有人开放、共享的绿地建设情况”，引导各地主动推进居住区和单位附属绿地开放共享，并逐步与城市绿地有机融合成网，真正实现“园在城中”向“城在园中”的转变，让居民感到安全、舒适、健康、美好。3)以示范片区建设突出引领性。编制组基于对上海、深圳、成都、杭州等地实践探索的总结分析，提出“公园化生活街区示范区个数”“公园化功能区示范区个数”“公园化生态地区示范区面积比例”等评价指标，并根据不同城市规模分别设置不同的指标阈值，以点带面，有序推进。

生活服务版块聚焦于百姓上学难、看病难、出行难、停车难、买菜难、运动难等民生问题，从公共服务设施和市政基础设施两方面构建指标体系。公共服务设施主要参考《城市居住区规划设计标准》(GB 50180─2018)、《城市公共设施规划标准》(GB 50442─2008)，并借鉴城市体检和社区生活圈等相关指标，旨在实现公共服务设施的用地空间保障和服务全龄友好全域覆盖等，让老百姓真正有获得感和幸福感[14-15]。市政基础设施在延续国家园林城市标准相关指标基础上，重点关注构建以人为本、方便安全的城市绿色交通系统，低碳环保的垃圾收运处理系统，并首次提出“园林绿化垃圾资源化利用率”，引导各地响应国家大政方针，全面提升有机垃圾资源化处理利用效率，助力碳中和[19]。

社会治理版块以构建和谐善治社会为终极目标，落实国家治理能力现代化的战略要求，从共建、共治、共享3个维度设置指标体系，引导各地城市以终为始，从老百姓的需求与满足出发，改变传统的城市政府单向发力、“一头热”的管理模式为百姓全过程参与的治理模式。依据国家对于城市总体规划编制、老旧小区改造、城市体检、生活垃圾分类等工作要求，参考国内外先进城市的成功经验提出评价指标，并以市民满意度调查为主要评价手段，让老百姓参与评价、让评价落地实处[20-22]。

4.2.3 “营城”：韧性特色，激发城市内生活力

公园城市的作用靶点是“城”，如何让百姓安居乐业，必须以城市安全韧性、经济发展绿色高效、城市可持续发展为保障，并以美为特色，激活城市内生活力，从经济GDP转向绿色GDP。

安全韧性版块从交通安全、防灾避险、卫生安全、生态安全等维度评价城市对突发事件的抵御能力与灾后自我恢复能力。尤其是“新冠”后疫情时代，安全韧性引起了全世界范围和全社会的关注。《标准》创新性地设置了“生态安全”方面的评价指标，选取“珍稀濒危物种调查与保护”“外来入侵物种调查与控制”“生态安全宣传教育普及”等指标，一是从城市安全角度强化生态的基础性地位，二是全方位衡量城市应对灾害和风险隐患的能力[23]。

特色风貌版块着重强化城市个性与地域特色、突出历史人文内涵和时代特色风貌，围绕自然风貌格局、城市整体形象、城市风貌特色、历史文化保护四方面构建指标体系，引导各地城市通过城市设计、城市修补等彰显个性特色，保护传承历史文化、传统建筑、民俗工艺等特征基因，保护利用古树名木等，由内而外增强城市吸引力和竞争力，避免出现“千篇一律、千城一面”。通过“自然风貌格局保护修复”“历史文化遗产保存利用”“古树名木及古树后续资源保护率”等评价指标，引导城市注重对自然、生态、历史、文化等要素的保护和合理利用，在保护和修复的基础上，进一步活化利用自然文化资源[24]。

绿色发展版块围绕产业结构优化调整、产业协同发展、绿色经济发展、节能减排等方面构建指标体系，引导城市走绿色、低碳、循环、可持续发展道路。部分指标是基于《公园城市建设指南》(DB42/T 1520─2019)并结合成都市3年来的公园城市建设理论研究和实践探索经验提出的，旨在引导产业生态化和生态产业化。通过设置“单位GDP碳排放强度”响应国家碳达峰、碳中和战略；“‘公园+’实施率”“‘公园+’‘三新’经济增加值占比”等鼓励依托生态空间科学合理植入新业态，提高土地等资源利用率，实现一、二、三产业协同平衡和高效运转；“生态系统生产总值(GEP)”等用以引导生态与产业协同发展，促进生态基础设施的价值转化[25]。

4.3 细化公园城市评价指标要求

《标准》的评价指标类型、评价范围、评价阈值、评价方法等本着好用、实用的原则做进一步细化。

为使本《标准》对各地公园城市建设具有普遍指导意义，编制组充分考虑不同地区、不同城市的气候条件、自然资源、社会经济水平等的差异性，将公园城市评价指标分为基础项和引导项2类。其中，基础项为必须评价的内容，是公园城市应满足的底线要求；引导项为指引未来发展和提升方向的，引导各地实现更高的目标、并且突出地域特色和城市个性。

关于评价范围，在充分考虑数据资料可获取的前提下，与“园(大自然)”密切相关的生态类指标，以市域范围为主，聚焦构建城乡一体化的大生态格局，保护山水林田湖草生命共同体；与“人”“城”密切相关的指标，则突出人本性和城市建设治理需求，以城市建成区或城镇开发边界为主。

关于评价阈值，多方参考借鉴国内现行政策和相关行业技术规范标准中被普遍认可的评价标准值，本着3个基本原则确定：一是评价数值有依据，增强权威性；二是体现公园城市的高质量高要求，并与国家及相关部委的“十四五”“2035”等规划发展目标相衔接；三是源于实践探索研究，保障可实施性。

关于评价方法，采用定量和定性评价相结合的方式。资料核查内容包括卫星或航空遥感影像、统计资料；涉及专家评分的指标，明确要求专家组成员均不少于5人，且包含所有相关专业；与老百姓满意度密切相关的指标，《标准》提供了调查问卷样例，供各地参照执行。

4.4 科学实施公园城市等级评价

公园城市是一个美好愿景，是城市发展的终极目标，不能一蹴而就，需要久久为功。考虑到与《国家“十四五”规划和2035年远景目标》以及国土空间总体规划的有效衔接，结合成都等地的先行先试探索经验，《标准》将公园城市建设目标设置3个等级，分别为初现级、基本建成级、全面建成级。各地城市可通过对标自评，摸清家底，清楚地了解自身处于什么样的层级水平，再根据其自然资源与社会经济实力，合理设定公园城市建设的阶段性目标，量力而行、尽力而为。不同等级公园城市的评价内容相同，但针对不同层级的同一评价指标其类型定位和目标值则不尽相同。总体而言，随着等级升高，建设内容与要求也越来越高，基础项的数量递增，引导项则递减；对于各等级评价中基本定位不变的指标，随着等级升高其阈值有所提高。

5 结语

公园城市以保护和修复城市生态环境、提升宜居品质、缓解城市病、提高城市安全韧性、突出城市个性特色、提升人民群众的获得感、幸福感、安全感为目标，将中央的五大发展新理念变为城市建设发展的实践指引，是贯彻落实美丽中国和生态文明建设的集中体现，也是推动城市实现高质量、可持续发展的新型范式。《标准》的制定，既是适应各地越来越强烈的公园城市规划建设实践需要，也是贯彻落实习总书记公园城市新理念的实践探索，为各地因地制宜、规范有序推进公园城市建设提供标准依据。

实践是检验真理的唯一标准，我们将结合《标准》在各地公园城市建设中的贯彻实施不断修订完善，使其成为公园城市建设规划和实施方案制定、实施成效评估与实施路径调整完善等的理论与技术支撑，为各地建设高质量可持续发展的现代化城市、打造美丽宜居魅力家园提供决策依据与方法指引。

注：文中图片均由作者绘制。