政府数据开放平台建设途径研究

荣幸 高秦伟

〔摘要〕大数据时代，数据是最重要的公共资源与生产要素，政府将依法采集获取的数据向社会公众进行开放势必会激发巨大的社会效益与经济红利，而政府数据开放的平台建设关系到这一工作的成效大小。加强政府数据开放的平台建设，要以组织管理为抓手，优化政府数据开放平台的发展模式和定位;以完善平台功能为基础，创新政府数据开放平台的服務形式;以加强数据治理为手段，夯实政府数据开放平台建设的数据基础;以平台数据安全为保障，有效防范政府数据开放平台的安全风险。

〔关键词〕政府数据开放平台，数据治理，数据安全

〔中图分类号〕D630 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2021）04-0063-08

数据作为新能源不断推动科学技术创新、人工智能发展、政府管理优化。数据无处不在，无坚不摧，其在制度改革、经济发展、文化繁荣、生态改善等方方面面影响程度之深，波及范围之广，都是前所未有的 〔1〕。大数据时代背景下，政府部门在治理社会和服务公众过程中依法收集、使用并保留了海量原始数据，作为最大的数据保有者，政府在保护国家安全、商业秘密以及个人信息安全的前提下，将政府数据通过平台免费向公众开放，一方面为企业和个人挖掘利用数据进行增值和协作创新提供便利，推动数字经济与实体经济的深度融合，进一步释放数据红利;另一方面有利于满足社会公众参与和协作的需求，提升政府数据开放的质量，拓展政府数据开放的应用前景，促使服务型政府转型，改善政府透明度与问责制，提升政府数据治理效能。近年来，无论是中央政府层面还是地方各级政府层面都在加速推进政府数据开放平台的建设工作，在政府数据开放的广度和深度上取得了一定成效。截至2020年下半年，我国142个省级、副省级、地（市）级政府数据开放平台上线并运行，与2019年同期相比，增加了40个地方政府数据开放平台 〔2〕。从政府数据开放平台运行实践来看，政府数据开放平台的建设工作需要常态化。因此，要逐步扩大数据开放的数量，保证数据开放的质量，及时更新数据以保障开放数据的时效性，这样才能满足数据使用者的需求，实现数据开放的政治、经济和社会价值。政府数据开放及其平台建设是我国打造数字政府和智慧城市的核心内容，目前各地方政府数据开放平台有效运行积极推动了政府数据开放的稳步发展，本文旨在结合地方政府数据开放平台建设的实际情况，为完善我国政府数据开放平台建言献策。

一、以组织管理为抓手，优化政府数据开放平台的发展模式和定位

近年来，我国地方政府数据开放平台的建设速度之快、数量之多，有蔚然成林之势。其中，广东省、福建省、浙江省、贵州省、湖北省以及上海市在政府数据开放及平台建设实践中，结合当地特色建立一体化统一的政府数据开放平台模式。例如，广东省推出“1+N+M”数字政府云平台，包括1个省级政府数据开放平台，N个特色行业云平台以及M个地级市电子政务服务平台，形成“全省一片云”的总体布局。福建省以“大平台、大整合、高共享”建设思路为指导，将省直部门数据按照对应的数据目录标准汇聚到省级政府数据开放平台，在全国首次实现了国家与省级政府之间的数据互联互通和开放共享。浙江省则借助自身国家信息经济示范区的优势，逐步推动政务信息与政府数据资源整合和统筹建设，依托政府数据开放平台，应用云计算、区块链等新兴智能技术，提升平台服务功能，推进地方政府管理的数字化转型，打造智慧城市 〔3〕。上海市在落实“一网通办”的改革措施过程中，成立上海市大数据中心，形成数据全覆盖，利用全统筹、上下级联动、跨部门协同的政府数据开放平台，为社会公众提供数据分析、公共信用信息、城市综合治理等常用应用场景的数据支撑和服务。贵州省“一云一网一平台”的运行实现了数据与应用的大统一、大集中，协同区域间、层级间、部门间政府数据开放共享与智能应用，激发数据的经济价值和公用潜质 〔4〕65。

（一）政府数据开放平台应定位于以服务民生为出发点和落脚点

政府数据开放的价值与平台定位应当从满足政府管理需要向回应公众实际需求转变，将满足和服务数据使用者的需求作为政府数据开放平台建设工作的重点。可通过构建跨部门跨领域的政府数据开放共享平台，为社会、企业和个人提供精准化、多样化的数字化服务，打造以数据为核心的服务型政府、透明政府。

首先，构建以数字化服务为导向的政府数据开放平台。为保障数据使用者高效便捷地获取数据，打破层级之间、部门之间的数据孤岛和数据壁垒，应建立数据全覆盖、上下级联动、跨部门跨领域数据资源整合和共享、一体化、集中化的数据开放平台。基于此，可充分发挥用户画像①技术在精准化社会治理过程中的应用 〔5〕。具体来说就是，政府部门为顺应时代发展提高社会治理效能，利用用户画像技术将用户形象具体化，发现用户的切实需求并为其提供个性化、精准化的公共产品和服务，降低政府决策的偏差与不公平情况，突出政府决策的便民性与人性化，从而实现精准到户的社会治理与服务职能。大数据时代，海量数据为政府进行精准化社会治理提供了广泛充足的数据资源基础。同时，大数据技术和人工智能技术的飞速发展，有助于激发平台对数据的精准挖掘能力和高效分析能力，自动搜索关联数据并进行相关性分析，挖掘潜在数据价值，甚至可以高效分析貌似毫无关联性的数据间的特殊规律，进而把握事物的发展趋势和未来走向，最终实现数据从量的积累到质变的目标，引导政府作出科学决策。

其次，搭建政府数据互联共通的平台体系。组建纵向连接、横向推介，关联融合具有共通性的数据集，形成数据多层多元、互联共通的政府数据开放平台体系，既便于多种业务协同联动、利企便民，又能增强政府决策的科学性、准确性、民主性以及前瞻性。利用这一平台体系，政府通过数据分析实时掌握民生所需，使其政策的制定更加贴合公众的意愿和希望，扩大社会公众参与政府决策的渠道与桥梁。如在社会救助中，可通过把人社、住建、民政、残联、教育等多部门数据资源整合开放共享，利用区块链等智能技术，精准分析辨别救助对象的数据情况，自动办理资助事宜。又如互联网法院，利用大数据及人工智能技术，降低司法成本，避免司法资源浪费，提高办案效率，精准推送经典案例和裁判结果。

最后，以服务到户为宗旨，通过对海量数据分析洞悉民生所求所需。具体来说，要鼓励和引导条件具备的地方政府结合当地实际需求与本地特色依法有序地推进政府数据开放的平台建设，孵化本土应用，避免量贩式的平台建设与设计，鼓励多元化的技术创新;不断丰富服务内容，扩展服务范围，提高服务质量，营造优越的营商环境，减小城乡区域之间的差距，形成高效便民的政务服务体系，尽可能满足社会公众多样化、个性化的需要，提升社会公众对政府数据获取和应用的幸福感和满足感，在医疗保健、交通出行、教育就业、信息安全等行业形成用数据决策、用数据管理、用数据监督、用数据服务、用数据便民的良好氛围。

（二）政府数据开放平台应不断创新政企合作模式

通过政府数据开放平台建设过程，不断创新政企合作模式，可以协同推进政府、企业和社会公众各方的数据融合。通过开放数据吸引合作伙伴共建政府数据开放平台，鼓励熟悉公共事业的企业参与政府数据开放共享，推进政府数字化转型，在打造服务型政府、透明政府方面可以发挥重要作用。

首先，依法明确数据管理主体是创新政企合作模式的前提。作为数据管理主体，政府要在法律层面制定数据开放的标准与原则。主要涉及依法设立专门的政府数据开放管理机构，明确主管部门的职责和权限，规划政府数据开放制度的顶层设计，推進平台等基础设施建设，公共数据资源常态化的汇聚整合、开放、共享，完善政府数据开放的政策法规，加强政府数据开放的安全保障、监督与评估。例如，广东省由政务服务管理局负责本省的政府数据开放以及平台的建设工作，上海成立了“推进‘一网通改革和政务公开领导小组”以及大数据中心，湖北省成立了数字政府建设领导小组、省政务管理办、省大数据中心、省政务云平台以及专家咨询委员会 〔6〕。

其次，鼓励企业参与政府数据开放平台建设，充分发挥企业的技术资源优势，为政府提供优质政务服务持续供能。政府数据开放平台主体主要负责利用云计算等智能技术对汇聚的公共数据资源进行清洗脱敏脱密处理，形成可机读、可下载、可利用的数据集。还要负责日常建设和运营平台的工作，收集并评估用户的数据应用需要。由于数据从采集到开放整个过程不仅要依靠政府发挥管理职能，同时面对专业复杂、技术含量高的数据处理过程，还需要依托外部专业技术支撑。基于此，政府数据开放平台的运营仍需继续完善政企合作模式，创新合作机制，转变固有的家长式行政工作思维与作风，制定从数据采集到应用各个环节和流程的权利义务责任的划分规则，而企业则要致力于基于隐私、安全技术要求探索创新研发数据分析工具以及应用场景、平台安全风险防控等平台运营、系统维护工作 〔7〕。例如，可以充分发挥国有三大网络运营商自身行业经验和民营企业高度灵活性等多种优势，政府数据开放的主管部门注重鼓励吸引更多社会公众共建数据开放平台，保持平台最大限度的兼容性，使平台建设具备与时俱进的持续的优化拓展能力。

最后，发挥各自专长，共建政企合作生态圈。从政府数据开放平台的长期发展角度来看，要积极整合各方优势资源，形成相互依赖的合作伙伴关系，构建利益共同体 〔8〕。现阶段政府数据开放平台基本具备一定的信息化水平，平台建设前期都有多个网络服务商和数据服务商为其提供平台运营服务，掌握数据使用者的数据需求，完善初级的数据化标准。在此基础之上，平台在充分利用区块链供应技术完成对基础数据的研发与整合的同时，还可以结合产业链上第三方提供的生态服务，发挥第三方合作伙伴在数据安全、融合应用、人工智能等方面的专业特长和特色优势，既可以有效保证平台建设的技术水平，还可以提高数据使用者的参与度和获得感。

（三）政府数据开放平台的建设需要培育大量专业工作人员

政府数据开放平台的建设离不开专业工作人员的管理与经验，因此，需要加强技术培训，提升工作人员的技术能力。培育专业工作人员可从以下几方面着手：

首先，提高思想认识水平。可通过国家大数据战略等专题培训学习，不断提高主管领导干部和工作人员对政府数据开放的概念、目的、原则、意义、风险等方面的认知与理解，增强数据开放的意识和大局观，提升有利于政府现代化治理能力的数字素养，积极营造有益于政府数据开放的文化氛围 〔9〕。只有各级政府部门领导层在意识上不断提高对政府数据开放工作的重视、支持与大力推动，才能提高政府数据开放平台建设工作的专注程度与统筹协同的力度。

其次，设立平台数据管理专员并对其加强业务培训。随着实践的发展，平台开展的业务会越来越多，因而对操作人员的要求也会越来越高。因此，设立管理专员势在必行。同时，主管部门应定期组织管理专员及其他从事平台数据管理的工作人员进行公共数据资源管理业务的培训学习，例如组织相关工作人员开展系统升级维护、数据治理法律法规、操作流程以及规则使用等专项培训，不断提升他们的数据安全、数据管理专业技术能力。与此同时，还要定期进行考核，检验管理专员等工作人员的业务能力，监督其工作行为。

最后，建立人员互派机制，取长补短，因地制宜，精准施策。为破解政府数据开放主体在平台管理方面的技术难题，提高开放数据的质量，还可以尝试建立人员互派机制。一方面，政府部门与企业进行人才互换交流，引进云计算、区块链、人工智能等领域的精英技术人才，提供平台运营技术维护、数据需求整理汇总等服务。由政府管理、公共信息等领域的专家学者、行业带头人成立政府数据开放平台专家委员会，并在规划、决策方面出具意见以提供智力支持 〔10〕。另一方面，鉴于目前我国东西部地区在政府数据开放及平台建设工作中的差距，可以发挥东西部干部交流机制的优势，将先进性、创新性的数字化治理理念引入中西部地区。通过开展交流、分享工作经验，学习先进的平台建设管理模式，让中西部地区政府部门工作人员有机会深入政府数据开放工作的技术前沿，不断拓展工作思路、积累专业知识，为当地的政府数据开放工作作出贡献。

二、以完善平台功能为基础，创新政府数据开放平台的服务形式

政府通过数据开放平台向社会公众开放数据的行为说明，平台既是政府部门开放数据和公众获取数据的载体，也是政府部门和社会公众相互沟通交流的渠道。因此，应以完善平台功能为基础，以服务民生需求为导向，创新政府数据开放平台的服务形式。

（一）优化、升级平台的服务功能

政府数据开放平台除应具备便捷的引导检索功能外，还应根据不同数据使用者的具体需求，开设个性化的特色功能，全面优化、升级政府数据平台的服务功能。首先，政府数据开放平台应当提供智能化的高级搜索功能。在技术上全面升级平台的搜素引擎，丰富搜索主题，可以按行业、领域、数据格式、应用场景等进行分类，并将搜索结果主动推送给数据使用者。同时，平台提供24小时的在线人工智能服务，数据使用者可以使用语音搜索或提出问题的功能获取通过算法规则精准分析后匹配的结果。此外，可以增设关键词自动推荐功能，按访问量、下载次数、数据更新频率、评价等级等多种升序或降序的排序功能，为用户提供具体详细的平台操作指南和功能说明;还可以通过动画形式向用户说明平台数据获取的流程 〔11〕。其次，将可视化的平台展示功能升级为更具人性化的场景式平台引导功能，使政府数据开放更为具体清晰。政府数据开放平台在升级原有平台操作指南的基础上，尤其是针对那些访问频度较高、较复杂的数据集，要提供更为直观、动态灵活的多媒体平台操作指南，还可对于免登录注册事项主动发送申请;在平台主页公开数据提供者联系方式，便于数据使用者在遇到实在无法解决的技术难题时与数据提供方直接联系，获得精准的服务和指导;政府数据开放平台可以在首页醒目位置呈现其他相关平台的链接，在最大程度上节省用户寻找相关平台的时间成本。

（二）增强平台数据分析工具的可用性

政府数据开放平台除了要提供原始数据外，还要通过提供基本工具帮助用户对数据进行分析、挖掘和利用。首先，精细化的梳理可帮助数据使用者对数据展开深入挖掘利用。从便利社会公众与企业的角度出发，尤其是对非专业的初级数据使用者来说，可以根据自身需要在平台页面设置不同条件，获得个性化、定制化的数据分析工具，对所需数据进行进一步精细化的统计分析，并将分析结果以柱状图、曲线图等可视化形式呈现出来，让数据使用者更加清晰地明白数据的发展变化情况 〔12〕。其次，政府数据开放平台通过技术升级将数据分析工具与数据集相互联结或嵌入，更高效地帮助非专业的初级数据使用者，使其在下载数据之前对数据集有宏观的了解，甚至可以直接、便捷地获取数据分析结果，无需下载原始数据。这里以地理空间工具为例进行分析。实践中，政府数据开放平台将政府数据与公共部门地理信息进行融合利用并应用开发，如与高德地图、百度等企业合作开发，使相关目的地位置在地图上叠加出现，提供智能地图导航功能 〔13〕。最后，针对专业数据使用者，为更好地满足他们的数据获取感，可在政府数据开放平台设置开发者中心或者开发向导等栏目，提供整个流程多维度的数据开发工具和服务。

（三）提升平台与用户间的互动交流功能

赋予政府数据开放平台互动交流功能，旨在搭建一个便于数据使用者与数据提供者进行双向沟通交流的渠道。除了数据使用者向平台提交相关数据集的单一评价（评价主要以星级评价和文字评价两种形式为主）和平台的建议反馈外，还可以升级量化为对数据的完整性、实时性、准确性、安全性、需求度等多维度进行打分评价 〔14〕。为了扩大数据使用者在平台的参与度和积极性，平台可以为用户提供有关专业术语和平台使用基本问题的解答，为用户扫除使用障碍，增强用户的体验感和满意度。平台可以通过开设数据请求功能，了解数据使用者希望开放的数据，掌握社会公众对数据的需求情况。

政府数据开放平台应坚持以社会公众需求为宗旨设立沟通机制，积极主动收集和及时回应数据使用主体的需求。政府数据开放平台除通过常见的调查问卷方式向数据使用者征集建议外，还可以在政府数据开放平台开设“数据知识学习专栏”，利用Flash 动画、思维导图等多媒体形式为社会公众普及知识，加大官方宣传力度，培养公众知数据、识数据、用数据的数据意识。为了有效保障开放数据的准确性，如果数据使用者发现数据集存在错误便可以向平台反馈，平台收到反馈意见后应当尽快审查校对数据并清晰地向其他数据使用者提示数据纠错的内容以及相关的处理情况 〔15〕。为了扩大其社会影响性，吸引更多社会公众的参与，政府数据开放平台在平台综合页面以及数据集页面、数据工具页面等设置分享二维码传播功能，数据使用者可将相关页面以及二维码信息分享到微信、微博和QQ等网络社交媒体平台。此外，顺应互联网时代发展需要，政府数据开放主体可开通微信、微博等官方的社交媒体账号，主要负责向社会宣传并推广当地的政府数据开放工作任务安排以及完成情况，推送、宣传政府数据开放相关的新闻、最新政策、数据更新情况等，并通过社交媒体与社会公众进行直接互动。

三、以加强数据治理为手段，夯实政府数据开放平台建设的数据基础

对数据依法治理既是政府数据开放的基点，又是政府数据开放的强有力保障。政府作为数据的最大保有者，应将数据视为政府所有的重要资产，对数据相关管理事务进行决策和行使权力。

（一）明确政府数据开放的数据范围

政府开放的数据应尽可能覆盖社会公众和企业需求度、利用度以及关注度高的基础数据，应当优先开放行业潜力巨大，以及涉及教育、医疗、就业、社保、交通、金融、信用等与民生服务密切相关领域和产业战略意义重大的关键性政府数据。同時，还应不断加大政府数据开放的广度和深度，增加开放数据集的丰富性、多样性以及针对性，扩充数据使用者的数据来源，充分挖掘、整合、应用、开发。政府部门在确定数据开放范围时，应当召开听证会，听取行业管理部门和社会公众的意见、建议，社会公众和企业也可以通过平台对政府数据开放的范围提出建议 〔16〕。同时，我国的法律规范应当对现阶段不适合开放的数据范围作出统一规定，避免因地方性法规在数据开放范围规定上的差异化而阻碍政府数据的开放共享。政府数据开放的主体及平台还应当遵守《网络安全法》《政府信息公开条例》等法律规范的要求，坚持以政府数据开放为原则、以政府数据不开放为例外的标准，秉承行政法上的适当与比例原则，对有关涉及国家安全、商业秘密、个人隐私的政府数据不得向社会公众开放，减少因数据泄露而带来的风险 〔17〕。

（二）制定政府数据开放的目录清单

政府数据开放主体及平台应当根据优先开放重点领域数据和对开放数据进行分级分类的原则，制定政府数据开放的目录清单，按照数据名称主题、数据属性、数据来源以及数据格式等类别对政府数据进行编目，进而对数据资源进行整合汇聚，确定数据开放的条件、程序以及数据更新的频次 〔18〕。政府数据开放的目录清单既可以是正面清单也可以是负面清单，但不管是哪种清单都必须经过大数据业务主管部门和政府数据开放主体审核后通过平台发布，以保证其权威性。此外，在数据编目过程中，还应兼顾社会需求，广泛听取有关专家和社会公众的意见 〔19〕。政府数据开放的目录清单也要随着制度政策和产业结构的变化进行动态调整与修改，对政府数据开放工作进行评估，及时更新政府数据开放的目录清单，逐渐扩大政府数据开放的范围，实现数据集的全覆盖。

（三）确定政府数据开放程序

在政府数据开放的程序上，基本可以分为这样四个环节：第一个环节，政府数据开放主体在数据开放前通过平台对开放数据进行安全风险审核，如果存在风险，即告知数据上传提供部门，该部门应当及时处理并反馈结果。第二个环节，政府数据开放与获取时，平台可以按要求将无条件开放的数据直接开放，而对于有条件开放的数据就需要数据使用者向平台主管机关提出申请，申请内容包括开放数据的内容、用途、数据利用的场景、安全保障手段等。大数据业务主管机构就数据使用者提出的申请进行规范性审查，政府数据开放的主体就数据的用途、数据使用者的具体要求等进行审核。第三个环节，审核通过后，政府数据开放主体通过平台与数据使用者签订数据授权使用协议，明确双方的权利义务尤其是数据的具体使用要求，按照协议约定的方式以数据下载、平台接口访问等方式开放数据 〔20〕。这里需要考虑收费问题。虽然政府保有的数据是公共资源，具有公共产品的属性，原则上应当免费开放，但是如果对原始数据加工额外付出增值服务，可以收取最低成本的费用。也就是说，以免费开放获取数据为原则，辅以最低成本收费。第四个环节，反馈与沟通阶段。数据使用者发现通过平台获取的数据存在瑕疵或错误等问题，可以借助政府数据开放平台提出异议，政府数据开放主体与数据平台运营主体应在各自权利责任范围内查明并在7个工作日内予以答复。

（四）提高政府数据开放的质量

政府部门应当充分借助数据开放平台定期征集社会公众的意愿、需求和建议，及时有效地向社会开放关注范围广、需求量大、价值密度高的优质数据集，同时保证数据具备原始性、准确性以及完整性等基本特点，进而满足数据使用者的体验感和获得感。

首先，破除数据壁垒，打造集约化的政府数据开放平台。在数据质量方面为保证开放数据的完整性、准确性、有效性、时效性和可用性，应为数据目录清单、数据开放共享、数据交换汇聚、数据利用挖掘提供统一的平台架构和方案。政府数据开放平台应在现有基础上继续扩大开放数据集的数量以及数据集的覆盖面，汇聚整合教育、医疗、就业、社保、交通、金融、信用等民生领域数据，协同应用于个人与企业征信系统、社会救助、跨区域市场协同监管等场景。因此，应从数据使用者的真正需求出发，有针对性地向社会开放实际效能高、能解决民生问题、能创造价值的优质数据集。例如，普及大容量数据接口，及时更新数据集，定期清理失效与重复数据集，避免数据低效化 〔21〕。进行政府数据开放平台的集约化建设，有利于消除数据开放壁垒、数据孤岛。从数据的覆盖面来看，纵向可上到国家级政务信息开放平台，下到市级政府数据开放平台及相关企业，横向可覆盖到互联网、物联网数据和相关业务部门数据，形成完整的數据覆盖体系，提高政府部门办事效率，实现管理模式转型升级，推进国家治理能力和治理体系现代化。

其次，依托政府数据开放平台，加强数据管理。要在国家层面设立覆盖全国、涵盖整个数据生命周期、各部门协同合作、数据共享交换、统一上传的国家政府数据开放平台，构建上下联动、纵横协同的大平台，充分利用人工智能、区块链等技术，完成数据跨部门、跨区域的深度融合应用、交流共享，实现全国政府数据集中统一管理。同时，完善配套主题数据库的建设，为完善市场经济制度、社会征信系统、城市综合管理、重大突发事件应急措施、疫情防控等应用场景提供数据分析支持和数字服务;有序推进政府数据的互联互通和挖掘利用，加快数字政府、智慧城市的建设进程 〔22〕。如疫情期间的健康码，国家卫健委与各省级卫健委合作，利用信息化手段和大数据技术，推进健康码与个人出行信息轨迹融合应用、挖掘，应用疫情防控场景，为国家疫情防控工作的整体部署起到了至关重要的作用。

最后，建立激励机制。政府数据开放平台的建设工作应当具有持续性和常态化。政府数据在平台开放后还应及时且持续地更新和增加，在源头上保证数据供给充足，这样才能开拓数据应用挖掘的功能，社会公众对政府数据的需求才能得到满足。因此，为了更好地监督平台数据的更新与维护工作，确保开放的政府数据持续更新和增量不断，可以建立奖惩机制，对及时更新数据的数据提供者给予一定奖励，对妨碍数据更新和隐瞒真实数据的数据提供者实施适当的处罚 〔23〕。

四、以平台数据安全为保障，有效防范政府数据开放平台的安全风险

大数据时代，数据是最重要的公共资源与生产要素，政府将依法采集获取的数据向社会公众进行开放，势必会激发巨大的经济红利，提高经济效益。但从数据安全角度来看，毫无限制地开放政府数据会给个人信息保护与网络安全带来难以估量的风险，因此就需要在数据获取源头增设相应的限制条件，尤其要对关系到国家秘密、商业机密和个人隐私的数据进行严格保护。

（一）从数据安全角度来看，要对数据进行分级分类的精细化管理

政府数据开放主体应当对平台上开放的数据进行分级分类的精细化管理和数据开放的全过程动态监管。根据数据敏感程度不同设定不同的等级，依法对政府数据进行分级分类管理，结合区域与行业自身特点，在数据分级分类原则指导下明确实施细则，确定数据开放的类型、条件与监管方式 〔24〕。其中，第一类是最大限度地普遍开放。这类主要是涉及民生服务领域的公共数据，数据使用者无需注册或者只是用手机号经过简单注册，用户登录后便可获取数据，但是对于某些特定公开的数据集则需要提供身份信息进行实名认证。第二类是有条件依申请开放。这类主要是具备较高数据安全级别、较强的数据分析处理能力、明确时效性要求的公共数据，数据使用者在获取数据前在程序上需要先向平台提出申请并写明相关信息和获取数据的理由，还要经过平台审核通过后方能获取数据。第三类是有限开放即半开放式。这类主要是涉及个人隐私和商业秘密的公共数据，这些原则上不能开放的数据在经过数据清洗、脱敏、脱密技术处理后，或者经过权利人授权同意后可以有条件地开放，即只能获取分析后的数据结果而不能获取原始数据。不论是哪一类数据，政府都应承担对数据开放以及应用的整个生命周期进行事前、事中、事后的动态安全管理。数据开放前，政府要对数据进行脱敏处理和安全审查，还要防范不同数据关联后产生的风险，建立预警机制;数据开放后，政府要对数据的挖掘、开放应用进行安全监测。

（二）从技术角度来看，要完善和统一数据安全技术标准与规范

为避免申请接口时操作错误，导致数据安全存在风险，平台应为用户提供有关技术术语和接口使用申请等事项详细具体的解释、使用指南和操作流程。同时，还应在技术上保证数据接口的响应速度与准确性的匹配度，减少数据泄露的风险。政府数据开放平台应当尽可能扩大可机读的数据集格式，相应地减少或不提供不可机读的数据集格式 〔25〕。大数据管理部门、政府数据开放主体应该在保障平台数据安全方面加强与技术企业的合作，普及数据安全技术应用，明确数据脱敏标准（过高或者过低的脱敏标准都不利于释放数据价值和隐私保护），强强联手，共筑保障数据安全的技术屏障。为保障账户安全考虑，应当在现有的注册登录方式基础上，加强账户和密码的安保等级，重视图片选择、滑动图像等动态验证码和人脸识别技术的使用，强调数据使用者的实名信息登录认证，例如网易云盾等技术，确保数据使用者安全登录。

（三）从平台安全管理角度来看，要尽快制定专门的法律规范

平台是政府数据开放的载体，政府部门应当加强平台安全的管理，国家应当尽快制定有关政府数据开放方面的法律，明确政府数据开放主体、权利义务、数据范围、数据安全、数据开放程序，厘清政府数据与政府信息的概念等问题。目前，可依据《网络安全法》《数据安全法》以及正在讨论中的《个人信息保护法（草案）》的规定，完善平台授权协议内容，包括用户与平台的权利义务、用户个人数据收集、使用原则、隐私条款更新等，定期升级检查平台安全防护系统，确保政府数据开放平台运行的安全稳定性 〔26〕。平台还要在数据开放利用的后期进行风险管控，定期或在特殊时期（比如党和国家重要会议、重要纪念日等）对政府数据开放利用、数据融合应用进行风险评估和动态监管，降低数据泄露风险。应建立政府数据开放安全应急预案，对国家安全、商业秘密以及个人隐私等数据泄露的异常情况设置预警机制，实时监管，保障政府数据开放工作安全有序地顺利进行。同时，要加强安全法制法规教育，定期开展安全教育宣传活动。数据使用者要增强安全防范和自我保护意识，遇到问题时要善于使用24小时在线的智能客服以及开发者的联系方式，便于平台及时纠错及反馈问题，督促平台及时改进。

数据是人工智能技术不断迭变时代的一种原始且基础的要素。从政府信息公开至今，越来越庞大繁杂的虚拟、实物资源的万物互联已经成为未来时代发展的趋势。当前，在大数据、智能技术的推动下，服务型政府发展不断加速，从而加快了政府数据开放的进程。国内外在数据开发、使用、开放等方面的实践经验告诉我们，政府数据开放任重道远，尤其是政府数据开放平台的建设工作具有长期性、系统性、复杂性等特点。在此情况下，即使不考虑我国在政策制度和技术发展等方面存在的障碍，单就政府数据开放中有关数据权利归属、主体责任以及权利义务如何平衡、数据流动与安全以及个人信息的保护等问题来说，都会在很大程度及范围内影响政府数据开放平台的建设程度与评价效果。因此，必须充分利用政府巨大的数据资源，有效激发政府数据资源的无限潜力，这就要求重视优化顶层制度设计，加强政府数据开放平台的建设，提高服务质量，增强政府数据开放平台与用户之间的有效沟通，建立规范化、科学化、制度化且具备统一标准的数据开放平台，这样才能助力国家现代化治理能力与治理体系的全面升级，推进数字政府的实现速度。

注 释：

①用户画像又称用户角色，作为一种勾画目标用户、联系用户诉求与设计方向的有效工具，用户画像在各领域得到了广泛的应用。用户画像最初是在电商领域得到应用的，在大数据时代背景下，用户信息充斥在网络中，将用户的每个具体信息抽象成标签，利用这些标签将用户形象具体化，从而为用户提供有针对性的服务。

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责任编辑 周 荣