撤县设区是否增加了地方政府土地出让收入？

徐升艳，郭 行

(河海大学 商学院，江苏 常州 213022)

提要：土地是撤县设区后变化最大的要素之一，在城乡二元的土地制度下，地方政府通过扮演农村土地市场与城市土地市场之间“独木桥”的角色获得了大量土地和资金，这对中国城镇化的推进起到了重要作用。基于2010—2017年城市面板数据，使用双重差分法考察撤县设区改革对地方政府土地出让收入的影响。研究发现，撤县设区通过扩张城市建成区面积显著增加了地方政府土地出让收入，但该模式并不具有可持续性。考虑地区间的异质性后，撤县设区对东部和中部地区地方政府的土地出让收入的影响不显著，对西部地区地方政府土地出让收入有较大的促进作用，因此应加快城镇化融资模式转变，市场化配置建设用地指标以及防范化解地方债务风险。

一、引言

近20年来，中国城市化快速推进，城镇化率从2000年的36.2%增长到2020年的61.1%。如此大规模的人口从农村转移到城市，从农业部门转移到工商业部门在世界范围内都是前所未有的。但是在地方政府财政收入不足的情况下，如何为快速推进的城市化融资？现有研究认为，在城乡二元的土地制度下，土地发挥了重要的融资功能。地方政府作为农村土地市场的买方是垄断者，作为城市土地市场的卖方也是垄断者。地方政府通过扮演农村土地市场与城市土地市场之间“独木桥”的角色获得了大量土地和资金[1]。

中国的城市化进程离不开政府的推进，而撤县设区这一行政区划调整正是政府推进城市化的重要举措。县改区后，一方面，消除了制度方面的障碍，扩大了中心城市的经济发展空间；另一方面，有利于盘活更多的土地资源，从而获得更多的土地出让金和房地产、城市建设的开发收益。以杭州临安为例，2017年临安市改区后共出让土地25宗，土地成交面积104.3万平方米，同比增长125.9%，土地成交价款更是高达155.2亿元，同比增长2 791%。梳理近年的文献发现，现有研究已从人口城市化、公共服务供给等视角探讨撤县设区对城市化的影响，撤县设区后一方面人口向城市集中，另一方面城市也要提供更好的公共服务。而文献中关于撤县设区与土地出让二者之间关系的研究还比较少，本文主要研究撤县设区对地方政府以地生财的影响，对该问题的回答，可以为撤县设区对城市化的一系列影响提供来自土地要素市场的解释。具体地，本文研究问题如下：(1)撤县设区后对于地方政府土地出让收入是否存在影响以及影响的方向和大小如何；(2)如果撤县设区对地方政府土地出让收入存在影响，其是否存在异质性，以及背后的机制如何？

二、研究进展

与本文相关的文献主要有两类，其中一类是土地财政相关文献。分税制改革后，财政收入向中央集中，地方政府逐渐走向了以土地征收、开发和出让为主的发展模式，形成了土地财政[2]。范子英[3]研究发现，土地财政的根本原因不是财政压力，而是投资冲动。蒋震[4]则认为仅以地方政府的主观努力不足以解释土地财政的形成，其很大程度上源于中国过去30多年工业化进程中引致的巨大的土地需求。还有研究指出房地产价格指数能显著拉动土地财政增长，财政压力只能在一定时间范围内解释土地财政增长[5]。针对土地财政对经济社会发展的影响，田传浩等[6]发现土地财政显著促进了地方经济性公共物品供给的增速，而对非经济公共物品的影响不显著，甚至对其中部分公共物品的供给有负面影响。岳树民和卢艺[7]认为土地财政主要是通过促使劳动力从农业向工商业转移从而实现经济增长，但地方政府征用农地转做商用会反向拉动经济增长。

另一类文献是撤县设区相关文献。撤县设区是中国推进城镇化的重要举措，其对当地经济发展的影响也引起了众多学者的关注。聂伟和陆军[8]发现撤县设区给地级市经济带来了约1%的增长效应，市辖区经济增速比县域更快。纪小乐等[9]则发现撤县设区对经济的影响会随时间推移而不断降低。卢盛峰等[10]以广东省花都市为例，发现撤县设区改革发挥了中心城市的辐射作用，但在短期内未能带来人口的城市化。唐为和王媛[11]则发现撤县设区能够吸引本县(区)内和外省的人口迁入，促进人口集聚。张陈和陈康[12]主要考察了撤县设区对企业发展的影响，发现在经济发展较好的地区撤县设区会提高企业产出，而在经济发展较差地区则表现为企业数量的增加。邵朝对等[13]对撤县设区的经济增长绩效进行了考察，发现撤县设区主要依靠要素扩张促进经济增长，同样也造成了生产效率下降及资源错配等问题。

撤县设区是中国推进城镇化的重要举措，现有研究已经涉及撤县设区改革对地方财政收支、公共服务供给、房价和经济增长等一系列的影响，而就撤县设区对土地出让的影响，讨论得还不够充分。撤县设区前后，土地可能是变化最大的要素。在政府垄断土地一级市场的前提下，撤县设区会给地方政府带来巨大的土地收益。

三、数据来源与模型设定

(一)计量模型设定

撤县设区在各城市间的推进具有准自然实验的特征。本文以2010—2017年间发生撤县设区的城市作为处理组，未发生撤县设区的城市作为对照组，使用双重差分法(DID)考察撤县设区对土地出让收入的影响。模型设计如下：

ln land_revenueit=α0+α1reformit+βXit+γi+θt+εit。

(1)

其中，下标i、t分别代表城市和年份。被解释变量ln land_revenueit表示城市年土地出让收入的自然对数。核心被解释变量reformit为虚拟变量，如果城市i在t年发生了撤县设区，则当年和之后的年份全部取1，否则取0。Xit为城市层面的控制变量，具体包括如下因素：(1)年末户籍人口和地区生产总值；(2)财政压力；(3)二产占比和三产占比；(4)房价。γi和θt表示城市固定效应和年份固定效应，分别控制了每个城市不随时间变化的因素以及每年所有城市共同面临的一系列宏观经济冲击。εit是随机扰动项，表示其他影响土地出让收入但并未放入模型的因素。核心解释变量refomit的回归系数α1，用以检验撤县设区改革对土地出让收入的影响，如果α1显著大于0，则说明撤县设区增加了地方政府土地出让收入。

(二)模型构建与指标说明

从中华人民共和国民政部官网(http://xzqh.mca.gov.cn)收集整理2010—2017年县级以上行政区划变更情况，并参考邵朝对等的研究对数据进行如下处理：如果该城市撤县设区发生在第四季度，视下一年为撤县设区政策实施年份。之所以选择2010—2017年作为样本期，一是因为2010年之后是撤县设区的集中期和土地出让收入快速上涨时期，共有83个地级市在此期间发生撤县设区，形成了撤县设区的第二个高峰；二是因为该时期与撤县设区的第一个高峰(2000—2004年)间隔了一段时间，可以在一定程度上排除上一轮撤县设区热潮对研究的影响。

考虑到数据的一致性和可得性，选取2010—2017年中国283个地级市作为研究对象。研究涉及的经济社会数据主要来自《中国城市统计年鉴》和《中国区域经济统计年鉴》，土地出让数据来自《中国国土资源统计年鉴》。本文对所有变量的水平值取对数，所有涉及价格的数据均采用相应的价格指数调整为以2010年为基期的不变价格。主要变量的描述性统计如表1所示。

表1 主要变量的描述性统计

四、实证分析

(一)撤县设区对土地出让收入的影响

为了考察撤县设区对土地出让收入的影响，本文使用多期DID对式(1)回归，回归结果见表2。列(1)汇报了没有加入任何控制变量的回归结果，列(2)加入了年份和地区层面的固定效应，列(3)在列(2)的基础上加入了城市层面的控制变量。结果显示，撤县设区的回归系数均显著为正，加入固定效应和控制变量后，回归系数有所降低，表明有效减少了遗漏变量偏误。从列(3)的回归结果来看，撤县设区的回归系数为0.183 1，在5%的水平上显著为正。表明在其他条件不变的情况下，发生了撤县设区改革的城市，相比于比没有撤县设区的城市，平均而言地方政府土地出让收入上涨了18%。控制变量方面，GDP每增加1%，土地出让收入增加0.33%，房价每上升1%，土地出让收入增加1.04%。这说明经济总量更大、房价更高的地区，相应地土地出让收入也更高。当然这只是较为笼统的回归分析，接下来本文将就该结果进行一系列的稳健性检。

表2 基准回归结果

(二)稳健性检验

1.平行趋势和动态效应检验

使用双重差分模型要求在没有政策冲击的情况下，结果变量(即本文中的城投债)在处理组和控制组中具有相同的时间趋势，即为平行趋势假设。但是处理组在考察期内受政策冲击的影响，反事实状态无法被观察到，该假设没有办法直接通过统计检验进行验证。一个替代性的做法是，对政策冲击前处理组和控制组的土地出让收入进行平行趋势检验，如果满足，则认为在政策冲击以后的时点，即使没有政策的影响，二者仍然满足平行趋势假设。除此之外，本文还关心撤县设区对土地出让收入影响的动态效应，参考范子英等[14]的做法，构建了treated和postt的交互项进行平行趋势和动态效应检验。模型设定如下：

(2)

其中，treatedi是虚拟变量，在样本期内发生了撤县设区的城市为1，否则取0。postt为表示发生撤县设区时间趋势的虚拟变量，t的取值为[-5，4]，若该年为地级市发生撤县设区改革的第t年取1，否则取0。αt衡量了撤县设区对土地出让收入的动态影响，如果a-5、a-4、a-3、a-2、a-1的回归系数不显著，则说明满足平行趋势检验，α0～α4的系数有助于观察撤县设区对土地出让收入影响的动态效应。

从表3的回归结果来看，发生撤县设区的前五年回归系数均不显著，说明撤县设区改革之前，位于处理组和控制组的城市，其土地出让收入没有显著的差别，至此平行趋势假设成立。动态效应检验的结果表明，撤县设区对土地出让收入的影响效应在当年和第一年均不显著，第二年的回归系数为0.332 1，在5%的水平上显著，此后撤县设区回归系数的大小和显著性水平逐年下降。这表明撤县设区对于土地出让收入的效应存在一定程度的滞后，且持续时间较短。

表3 平行趋势及动态效应检验

2.安慰剂检验

本文设计了两种不同的安慰剂检验，一是不改变处理组和控制组，人为地将各城市实际发生撤县设区的时间提前；二是各城市发生撤县设区的时间不变，随机地设置处理组。首先，把各城市实际发生撤县设区的时间分别提前三年、两年和一年。如果此时回归系数仍然显著，说明发生撤县设区改革的年份并没有特别的含义，各地区土地出让收入的差异很可能受一些随机因素的影响，而不是撤县设区的政策效果。从表4的回归结果来看，把各地区发生撤县设区的时间分别提前三年、两年、一年的回归系数均无法通过显著性水平为5%的检验。这说明人为地提前各城市实际发生撤县设区的时间后，本文的回归结果通过了安慰剂检验。

表4 替换时间的安慰剂检验

其次，参考张莉等[15]的研究，随机指定发生撤县设区改革的城市，指定的数量与原处理组数量一致，重复本文的基准回归1 000次，观察其系数分布情况。此时，因为处理组是本文随机生成的，任何显著的发现都说明本文的回归结果有偏差，没有通过安慰剂检验。图1展示了撤县设区的系数分布的核密度图，从中可以看出其回归系数均集中在0附近，在1 000次的模拟中最大值为0.134 4，也小于基准回归的系数0.183 1，这说明人为地随机指定撤县设区实验对象并不会对土地出让收入产生影响，本文的回归结果通过了安慰剂检验。

图1 随机指定处理组的安慰剂检验

(三)异质性检验

为考察撤县设区对土地出让收入的影响是否存在区域差异，本文将全部样本按地理位置划分为东部地区、中部地区和西部地区，然后采用分样本回归的方法，对式(1)重新估计，控制变量与基准回归相同。相关回归结果如表5所示。列(1)是东部地区子样本回归的结果，列(2)是中部地区子样本回归的结果，列(3)西部地区子样本回归的结果。

根据表5，东部地区和中部地区子样本的回归系数偏小，并不显著，而在西部地区，撤县设区的回归系数为0.432 0，在1%的水平上显著。这意味着，在其他条件不变的情况下，对于西部地区而言，发生撤县设区的城市相比没有发生撤县设区的城市，土地出让收入增加了43.2%，远远高于全样本的平均水平。本文认为撤县设区对不同地区土地出让收入存在差异，其原因主要有两点：一是在2003年后，中央政府出于地区间平衡发展的考虑，将较多的建设用地指标分配给经济发展较为落后的西部地区[16]，这也在一定程度上促使西部地区在撤县设区后能够获得更高的土地出让收入，但这也强化了西部地区的土地财政依赖；二是大量位于西部地区的城市工业基础较差，招商引资常常比较困难，这些城市的地方政府在撤县设区后往往配置更多的商住用地，大力发展房地产业的动机更强，而商住用地的出让价格远远高于工业用地出让价格，所以土地出让收入上涨更明显。

表5 区域异质性分析

(四)机制检验

撤县设区对该市最为直接的影响就是建成区的扩张。建成区的扩张会直接导致建设用地指标的增加，有利于盘活更多的土地，从而获得更多的土地出让金。本文使用中介效应模型对此进行验证，从《中国城市统计年鉴》搜集了2010—2017年各城市建成区面积作为中介变量。回归结果见表6，控制变量与基准回归相同。

表6 机制检验的回归结果

表6中列(1)的回归与基准回归完全相同，系数为0.183 1，在5%的水平上显著，说明撤县设区后，地方政府土地出让收入有了显著增加。列(2)考察撤县设区对城市建成区面积的影响，发现当其他条件不变的情况下，发生撤县设区的城市较没有发生撤县设区的城市，其建成区面积扩张了13.7%，其结果在1%的水平上显著。列(3)中建成区面积的回归系数为0.141 9，在5%的水平上显著，至此依据逐步检验回归系数的方法可知中介效应显著，同时Sobel检验的p值为0.027 5，在5%的水平上支持中介效应显著。此时列(3)撤县设区的回归系数依然显著，说明并非完全中介效应，计算得其中介效应在总效应中占比为10.61%。综上所述，可以认为撤县设区通过扩张建成区从而增加了地方政府土地出让收入。

五、研究结论与政策建议

撤县设区作为21世纪后我国县级行政区划调整最主要的形式，在政府主导的城市化下发挥了巨大作用。撤县设区前后土地可能是变化最大的要素，而现有文献对此考察得还不够充分。本文从土地出让视角，采用双重差分法考察撤县设区对地方政府土地出让收入的影响及其实现机制。得到的主要结论有：(1)撤县设区改革可以增加地方政府土地出让收入。发生了撤县设区改革的城市，相比于没有撤县设区的城市，平均而言地方政府土地出让收入上涨了18%。(2)撤县设区改革带来的土地出让收益不可持续。在平行趋势及动态效应检验的部分，本文发现撤县设区后第二年，地方政府土地出让收入才有了显著的增加，而在之后的年份系数又不显著。这说明撤县设区对地方政府土地出让收入的影响存在滞后，而且较为短暂。(3)西部地区比东部和中部更加依赖土地驱动的融资模式。在异质性分析的部分，本文发现撤县设区对地方政府土地出让收入的影响只在西部地区显著，且其系数远远大于全样本平均水平。这在一定程度上反映了西部地区的经济发展过于依赖土地财政。(4)建成区扩张是实现撤县设区土地出让收益的关键。本文利用中介效应分析方法，通过逐步检验回归系数发现撤县设区通过建成区扩张从而增加了地方政府土地出让收入，其中介效应在总效应中占比为10.61%。基于以上问题，本文提出三点政策建议。

(1)加快城镇化融资模式转变。依靠土地出让收入支撑的城镇化模式是不可持续的。一是因为土地出让纯收益的下降。随着近些年征地补偿的提高，根据刘元春和陈金至[17]对土地出让纯收益贡献率的估算，2014—2018这五年间土地出让纯收益率依次为11.40%、6.87%、6.84%、10.49%和7.91%；二是因为以土地驱动的城镇化模式会导致“地的城镇化”远远快于“人的城镇化”，也就是先造城，人再进城。那么在固定资产投资基本完成后，城镇化就应该从资本型增长阶段转入现金流型增长阶段。具体地，地方政府的财政收入主要来源应立足于以房产税为主的财产税，同时通过发行市政债券建立可持续的财政收入。

(2)市场化配置建设用地指标。实证研究发现，西部地区比东部和中部更加依赖土地驱动的融资模式。同时，2003年后，中央政府出于地区间平衡发展的考虑，将较多的建设用地指标分配给经济发展较为落后的西部地区，而西部地区在全国范围内是人口流出的区域，这在一定程度上加剧了西部地区“地的城镇化”与“人的城镇化”严重不匹配的现象。对此，建议市场化配置建设用地指标，减少非市场化因素对建设用地指标配置的影响，适当提高人口流入地和大城市的建设用地配置指标，促进人口流向与土地指标分配的联动，实现“地随人走”以及空间上的区域均衡发展。

(3)防范化解地方债务风险。撤县设区使得撤并城市的土地出让收入均有显著的上涨，从抵押品的运行机制来看，作为抵押物的土地要素的数量和价值变化，势必会影响到发债人，即地方政府的举债能力[18]，所以通常土地出让收入较高的地区其城投债发行规模也较大[19]。需要注意的是，地方政府通过各类融资平台发行的债券，通常还债周期短，利率远高于同期国债，但实际上在某种程度上也具有政府债券的性质。而其投入的基础设施又属于公共服务领域，高投入并不能产生相应收益用于还债，所以地方政府只能借新债还旧债，这极大地增大了地方债务风险。对此，一方面要加强地方政府预算约束制度建设，坚决堵住地方政府违法违规举债的“后门”，决不允许新增各类隐性债务；另一方面推动地方政府由发展型政府向服务型政府转变，这样才能从根本上化解地方政府债务问题。