陕甘宁边区政府公文演变研究

赵颖 罗艳丽

摘  要：陕甘宁边区政府公文为重要文书史、党史研究文獻，本文通过纵向的历史演变和横向的文书种类变迁进行研究，分析文书改革是陕甘宁边区政府公文发展的重要节点;公文文种的由繁趋简和公文功能的交叉重合是边区政府公文的显著特点。简化公文文种、规范公文程式、规范公文用语和改革公文处理制度是陕甘宁边区政府公文制度改革的重要内容。

关键词：陕甘宁边区;公文;文种;制度;改革

Abstract： As an important document and Communist Party of China's history research document， studies the document reform through the vertical historical evolution and the horizontal document type change. It is analyzed that the document reform is an important node of the development of the government documents in the border area; The intersection of the document types from complex to simple and the function of official documents is the remarkable feature of the frontier government official documents. Simplifying the document types， standardizing the procedure， standardizing the terms of official documents and reforming the document processing system are important contents of the reform of the official document system of the government in Shaanxi Gansu Ningxia Border Region.

Keywords： Shaanxi Gansu Ningxia border region; Government documents; Types of documents; System;Reform

《陕甘宁边区政府文件选编》（十四辑）收录了1937年9月至1950年1月以陕甘宁边区政府名义形成的重要公文，以及各级机关向边区政府的发文，为陕甘宁边区政府公文研究提供了翔实的历史资料和丰富的文本文献。本文以此为语料，对陕甘宁边区政府公文进行梳理、归类与研究，以期为当代文书档案研究提供新的视角。

1 陕甘宁边区政府公文的研究范畴

近年来，国内已有学者关注陕甘宁边区政府公文的系统研究。如胡明波先生研究了建国前中国共产党的公文文种和制度，其中包括了陕甘宁边区政府时期公文的研究;再如刘美彤从文本分析中涉及陕甘宁边区政府公文的文种、程式和语言特点的研究。其他相关研究涉及公文学、历史学等领域，各有侧重，然而陕甘宁边区政府公文文种和制度的演变研究还有探讨的空间。

1937年9月6日，陕甘宁边区政府在延安正式成立，开启中国共产党发展史、中国革命斗争史以及中国公文史上至关重要的新篇章。研究陕甘宁边区政府的公文，首先要弄清对这一时期公文的定义及研究范畴。[1]

我国对公文概念的定义始于20世纪初。1916年7月29日，北洋政府公布的《公文程式》第一条称：“凡处理公事之文件名曰公文。”①用说明语词意义的方法，给“公文”下了定义，尽管对“公事”“文件”二词的范围尚未做出明确解释，但从公文发展史来看，这是第一次给公文下定义。用李昌远先生的话来说，这个定义是“具有开创意义”的。②1942年7月10日，国防最高委员会核定《公文程式条例修正草案》第一条规定：“凡称公文者，谓处理公务之文书，其程式依本条例之规定。”③将“公文”定义为处理公务的文书，依然没有对公文的内涵做出完整的定义。[2]陕甘宁时期，对公文的定义尚没有完整的界定，但大量文件出现“公文”一词，包括1942年颁发的《陕甘宁边区政府新公文程式》，直接将公文分为主要公文和辅助公文，未说明“公文”的内涵，也是默认了公文“处理公事之文件”的定义。

因此，陕甘宁时期对于“公文”仍没有统一的定义，而我们可以依照当下对公文的认知将所谓“处理公事之文件”进行大致分类。据统计，《陕甘宁边区政府文件选编》中涉及的陕甘宁边区政府文件，共计44种，2739篇。其中，包括公务文书25种，2542篇;事务文书19种，197篇。

陕甘宁边区政府公文，即以陕甘宁边区政府或主席名义发出的公务文书，是本文的研究对象。而事务文书是党政机关、企事业单位和社会团体在日常事务活动中，用以沟通信息、指导工作、总结得失、规划工作的文体，具有非法定性。《陕甘宁边区政府文件选编》涉及的事务文书包括条例、办法、规则、章程、细则、规定、原则、讲话（发言稿）、开幕词与闭幕词、信、书、大纲、纲要、规程、纲领、总结、计划、方案、提案，由于篇幅限制，这19种文书不在本文的讨论范围内。

在《陕甘宁边区政府文件选编》中，下行文是边区政府或主席对下级机关或单位的行文，包括命令、通令、指令、批答、指示信等14种公文，共计1592篇，是陕甘宁边区政府公文中种类和数量最多的公文。平行文是边区政府或主席对平行机关或不相隶属机关的行文，包括函（公函）、复函、便函、咨文、咨呈、通知等6种公文，共计342篇。上行文是边区政府或主席对上级机关的行文，这类公文仅三十余篇，包括呈文、报告、签呈3种公文，共计574篇。此外，陕甘宁边区政府执政期间，还有多向行文的公文，包括电报和快邮代电2种公文，共计34篇。

值得一提的是，在《陕甘宁边区政府文件选编》中，陕甘宁边区政府在發文时以附件形式发布了许多上行文，它们是直属下级机关向陕甘宁边区政府的行文，公文种类不出呈文、报告的范畴。[3]

据笔者统计，这类公文有上百篇，远远多于以陕甘宁边区政府名义发出的上行文。这类文件，严格意义讲不属于陕甘宁边区政府公文的范畴，然而，从文书处理上看，它们是向政府的行文，反映了延安时期的政治、生产、生活状况，体现了共产党的文书处理水平和执政能力。因此，为了更好地了解陕甘宁边区公文的全貌，笔者亦将这类文件作为本次研究对象，包含在陕甘宁边区政府公文研究当中。陕甘宁边区政府公文的研究范畴，如表1所示。

注1：统计数据以《红色档案：陕甘宁边区政府文件选编》（陕西人民出版社，2014）为语料。2：上行文的公文数量的统计范围，包括陕甘宁边区政府的发文和各下级机关向陕甘宁边区政府的行文。

2 陕甘宁边区政府公文的阶段性演变

2.1 公文文种的演变。公文文种是对用途不同的公文的划分，反映了不同公文的性质和特点。为了更清楚地了解陕甘宁边区政府的公文设置情况，笔者将这一时期的公文分为两个时间段：第一阶段为1937年1月至1942年1月，第二阶段为1942年1月至1949年12月。之所以以1942年为时间节点，是因为1942年1月，边区政府进行了一次公文改革，出台了正式的公文程式条例，并颁布了《陕甘宁边区政府新公文程式》，简化了公文文种，规范了边区政府的行文规则。同年，毛泽东发表了《反对党八股》，从思想理论上，对党八股现象给予抨击。此后，边区政府的公文发生了明显变化。[4]

1937年9月至1942年1月：边区政府的公文有23种，其中既有苏维埃政府时期的通用公文，如“命令”“指令”“通告”等，又有中国共产党根据工作需要新创的文种，如“指示信”等，又有沿袭北洋政府的公文文种，如“咨文”“咨呈”等，还有参照国民政府时期的公文文种，如“训令”“指令”等。通过研究可以发现，陕甘宁边区政府初期公文文种总体上不太规范，公文种类较为繁杂。

1942年1月至1949年12月：边区政府公文的文种数量精简，文种使用进一步规范化。这一阶段，边区政府的公文共有19种，除了《新公文程式》规定的10种公文外，还有通令、决定、咨文、指示等公文。相比前一阶段，公文数量有所精简，体现了公文文种自然淘汰的趋势。值得注意的是，在这一阶段，虽然《新公文程式》明确规定了政府使用的公文文种，但有一些旧的公文仍在使用。这在一定程度上反映了公文改革措施实施的延宕性。[5]

2.2 公文制度的改革

2.2.1 简化公文文种。1931年11月，中央执行委员会第一次全体会议通过的《地方苏维埃政府暂行组织条例》中，规定了公文名称：上级对下级的有命令、指令、指示、决定，下级对上级的有报告书，平行的有信、电，政府向人民公布和宣传政策用布告、通告、壁报，中央政府对外公布自己的政策主张用宣言、通电。陕甘宁边区政府建立之初的公文文种，沿袭了这些规定。[6]

1942年1月，陕甘宁边区政府秘书处印发了《陕甘宁边区政府新公文程式》，将新公文规定为两类：一类为主要公文，一类为辅助公文。主要公文有5种：命令、布告、批答、公函、呈文;辅助公文也有5种：指示信、报告、快邮代电、签条、通知。另外，还规定：在新公文程式范围里没有规定的，如“任命状”“护照”等，仍然可以采用旧公文程式。此次公文改革为政府公文确立了统一规范的标准，精简了边区通用文种数量，各文种有了明确的功能和适用范围，提高了文书处理效率。[7]

2.2.2 优化公文程式。陕甘宁边区政府成立后不久，为适应抗日政权机关工作的需要，将改革旧公文、创造新公文程式列为机关工作的一项迫切任务。1938年，在晋察冀边区行政委员会发布《改革公文程式的理论与实际》四号指示信④，提出了公文改革的初创方案和具体办法。与此同时，陕甘宁边区政府也颁布了统一公文用纸的训令，并制发了上、下、平行文公文用纸的式样及公文格式的说明。⑤ 1942年《陕甘宁边区政府新公文程式》对公文的行文格式、用纸制度、用印制度、归档制度等做出了明确的规定，⑥包括一律采用通俗的白话文、采用现代式的文章的构造法、要按照规定编字编号等。这些程式规定，有力地指导了当时的文书工作实践，是中国公文制度的一次重要革新。

2.2.3 规范公文用语。陕甘宁边区政府的文风改革主要包括提倡白话文和提倡简洁的用语两方面。《陕甘宁边区政府新公文程式》规定：“公文里边的文句，一律采用通俗的白话文，只要口头讲得出的，都可以照直写上去。”⑦提倡简洁的用语，不用陈旧的套话，如“案查”“案奉”“案据”“案准”“等因奉此”“等由准此”“仰即”“遵即”“相应”“批答”等等虚套。

2.2.4 改革公文处理制度。在抗日战争和解放战争的大背景下，陕甘宁边区政府文书处理制度进一步民主化和科学化，最突出的有如下两方面。

“一文一事”制度。《陕甘宁边区政府新公文程式》规定：“每件公文，只能写一件事情，或一个中心问题，如果是两件以上不同的事情，或两个以上不同的中心，应该分写成两件公文，以便收到公文的机关，好分开办理;好分开来归档。”⑧

报告和请示制度。早在1931年，中共中央就规定下级必须定期向上级做口头报告和书面报告。到了1948年1月，为了更好地掌握西北战事情形和指导政策执行，中共中央发布了《关于建立报告制度的指示》，规定了党和军队的报告制度。同年8月，又发布了《陕甘宁边区政府关于厉行工作报告制度的指示》⑨对重要问题报告、书面报告、总结报告等作了明确规定。报告和请示制度一定程度上克服了党内和部队内的无纪律和无政府倾向，在此之后，陕甘宁边区政府继续推进公文改革，不断完善公文处理制度。

3 陕甘宁边区政府常用公文的时空演变

本文主要研究了《陕甘宁边区政府文件选编》中一些常用公文的演变，这些常用公文的数量如图所示：

3.1 下行文的演变。《陕甘宁边区政府文件选编》中的下行公文有命令（令）、通令、指令、决定、意见、指示、训令、决议、答复、批复、批答、批示、指示信、布告等14种，用于边区政府向所属政府机关发文，本文讨论最有代表性的“命令”和“批答”。

3.1.1  命令——最常用的指挥性公文。在14种下行公文中，“命令”的使用时间贯穿边区政府的始末，是典型的指挥类公文。《陕甘宁边区政府文件选编》中的“命令”有583篇，是使用频率最高的公文。陕甘宁边区政府的“命令”使用范围非常广泛，如《陕甘宁边区政府命令——颁布<政务人员交代条例>》⑩，用于公布陕甘宁边区的重要法规、条例;《陕甘宁边区政府命令——关于成立陕甘宁边区禁烟督察处事》⑾，用于宣布设立组织机构。《新公文程式》中，对“命令”的使用规定为：

凡是公布法令、条例的，或是命令所有机关注意某件事或办某件事的，或是单独命令某个机关注意某件事或办某件事的，或是转令某个机关注意某件事或办某件事的，一律用命令。不再用“训令”“通令”等字样。⑿

“训令”是上级机关或长官主动向下级发文时使用的指挥性公文。“通令”是上级根据某一事制定方法、规定或注意事项，并要求下级遵照执行的指挥性公文。随着实际工作需要，“训令”“通令”逐渐淘汰，其功能合并到“命令”当中，体现了文体的归并与简化，是文体演变与发展中不容忽视的内在规律。

3.1.2 批答——后期产生的主要公文。在《陕甘宁边区政府文件选编》第五卷中出现了批答这一新文种，同时“指令”这一文种渐渐不被使用。在这之后的每一卷中，批答都是使用最多的文种之一，共369篇，其重要性不言而喻。这是一个值得注意的现象。

1942年边区政府公布的《新公文程式》中，新增了“批答”这一文种，用于代替指令。边区政府根据需要，将“指令”改为“批答”，主要是因为文种名称一般能够直接揭示该文种的功能，在人们对文种功能的认识不断深入的过程中，文种名称也会发生变化。从名称来看，“指令”具有“指示命令”的意思，带有强行命令的语气，而“批答”是批示答复之意，同“指令”相比，不仅去掉了指令中强硬的命令色彩，而且更好地反映了“指令”用途。批答这一文體出现后，边区政府一直使用这一文体，直至新中国成立。

3.2 上行文的演变。《陕甘宁边区政府文件选编》中的上行公文有呈文（呈）、报告、签呈3种，用于下级机关向陕甘宁边区政府行文。“签呈”在陕甘宁边区政府文件中数量很少，只有1篇，不具代表性，因此本文只讨论呈文（呈）和报告的演变。

3.2.1 呈文（呈）——时间跨度最长的上行文。“呈”是民国时期产生的公文文种。1912年1月，南京临时政府在内务部颁发公文程式规定：“呈”是“下级公署职员行用于上级公署职员，及人民行用于公署职员”时所用的文种。此后，“呈”的使用频率越来越高，被广泛运用于上行文件中。共产党成立后，“呈”仍被广泛使用，用于下级机关或人员向上级机关或人员行文。

“呈”和“呈文”是功能相同而名称有差异的文种，二者的名称随着文书工作的简化而逐渐统一。1942年，《陕甘宁边区政府新公文程式》规定：“凡下级对上级、人民对政府有所陈述、请求、要求的，一律用呈文。”⒀“呈文”是陕甘宁边区政府时期使用频率最高、使用时间最长的上行文，包括各直属下级机关向边区政府的行文在内，共370篇呈文。在《陕甘宁边区政府文件选编》中的呈文，多为人民或下级机关对政府陈情，或希望政府解决困难。如《李生智本人呈文》⒁，就工商违法与禁政问题向政府反映，并希望提请诉讼;又如《税务总局呈文》⒂，就查职局科员冯维贤渎职贪污贩藏烟土一案，向财政厅反映情况，汇报调查结果，并请求指示。

新中国成立后，“呈”这一公文文体被废止，其他具有相同或相近职能的文体得到使用，如“请示”等。

3.2.2 报告——综合汇报的上行文。报告这一文种被陕甘宁边区政府长期使用，主要用于下级机关向上级机关汇报工作。其实，“报告”在上行文中是一种比较典型的文体，共202篇。它的频繁使用，可以看出这一时期下级机关政府向边区政府汇报工作或请示事项等活动的频率非常高。

“报告”最早出现在1931年，中央工农民主政府颁布的《苏维埃地方政府的暂行组织条例》中就有包含“报告”和“请示”的报告书，此时的“报告”和“请示”常常混用。1942年，《陕甘宁边区政府新公文程式》规定，“凡下级对上级做每月报告或三月报告，即凡带总结性报告，一律用报告”⒃，对报告的使用范围作出明确规定。从文献中可以发现，边区政府的报告一般是一段时间内的综合性或专题性工作汇报，其中也包括请求上级指示。如《边府总务处总结报告》⒄汇报了上一年的工作情况以及存在的优缺点，同时提到了请求边区政府拨款的事项，还带有“请示”的倾向性，这是与当下“报告”文种的差异之处。

3.3 平行文的演变。陕甘宁边区政府的平行文有公函（函）、便函、复函、咨文、咨呈、通知等6种。其中“函”类公文和“通知”使用频率相对较高，加之《陕甘宁边区政府新公文程式》规定的平行文有“公函”和“通知”，因此本文对它们分别加以讨论。[8]

3.3.1 “函”类公文——最主要的商洽性公文。公函（函）、便函、复函都是“函”类公文，它们因用途的细微差别而有所区分，并随着文书工作的发展而逐渐合并。

陕甘宁边区政府对“函”和“公函”未作出明确分辨，而1949年华北人民政府把“函”和“公函”列为一类，因此二者可以被视为同一文种。“公函（函）”是共产党成立之后才被广泛使用的一种公文。《陕甘宁边区政府新公文程式》指出：“凡是平行机关互相询问、互相关照、互相请求的，一律用公函。……机关的系统不同，无论双方机关的等级有怎样区别，也采用公函。”⒅“复函”是对来函的回复，但界限不十分明晰。有时是对下级单位呈文的回复，有时与“公函”的使用范围重合。如《陕甘宁边区政府公函——为函复邮电检查已命令停止事》实际上是边区政府给朱德总司令、叶剑英参谋长的复函。

“便函”是平行机关或不相隶属机关、个人之间商洽工作的简便函件。功能同“函”相同，格式与信件相同。新中国成立前后，“函”类公文逐渐合并，体现了陕甘宁边区文书工作简便化和高效化。

3.3.2 通知——最常用的告知性公文。陕甘宁边区政府公文中的布告、通知，就属于这类公文。《陕甘宁边区政府新公文程式》指出：“凡是对本机关内，或对本机关外的机关或个人，有所通报、通知的一律用通知，不再用‘通报。”“通知”在陕甘宁边区政府文件中的使用频率较高，共126篇，主要是公布一般事项或需要周知的重要事项。《陕甘宁边区政府办公厅通知》 公布了关于悬挂国旗应注意的事项;《陕甘宁边区财政厅通知》 发布了关于财政收支币位的通知，希望各部门周知。[9]

“通知”在中国公文发展中使用时间长，使用频率高，直到今天仍在使用。但是其内涵与2012年颁布的《党政机关公文处理工作条例》中的“通知”有细微差别。从使用范围上看，陕甘宁边区政府的“通知”是对边区政府机关内外的机关或个人有所告知时使用的文种，告知范围较大;而当下的党政机关使用的“通知”，用于向下级机关或有关单位发布应当周知的事项，告知范围较小。从使用频率上看，相较今天而言，陕甘宁边区政府前期的“通知”使用并不十分频繁，解放战争后期，使用频率才逐渐增加。而当今党政机关的“通知”，使用范围非常广泛，使用频率也更高。[10]

*本文系陕西省社科界2021年度重大理论与现实问题研究项目“陕甘宁边区政府公文与党的执政效能研究（项目编号：2021HZ0513）”阶段性成果。

注释：

①中国第二历史档案馆.民国时期文书工作和档案馆工作资料选编[M].北京：档案出版社，1987：99.

②李昌远.中国公文发展简史[M].上海：复旦大学出版社，2007：134.

③中国第二历史档案馆.民国时期文书工作和档案馆工作资料选编[M].北京：档案出版社，1987：272.

④《晋察冀边区改革公文程式的理论与实际》，原件存中央档案馆。

⑤张岚，王锡荣.周文纪念集[M].上海：上海文艺出版社，2002：137.

⑥⑦⑧⑨⑩⑾⑿⒀⒁⒂⒃⒄⒅《红色档案——延安时期档案文献汇编》编委会.陕甘宁边区政府文件选编：第五卷[M].西安：陕西人民出版社，2014.

参考文献：

[1]红色档案：延安时期文献档案汇编编委会.陕甘宁边区政府文件选编：十四卷[M].西安：陕西人民出版社，2014.

[2]张晓青.中国公文史学[M].北京：经济科学出版社，2014.

[3]沈蕾.民國时期公文程式研究[M].北京：世界图书北京出版公司.2014.

[4]李昌远.中国公文发展简史[M].上海：复旦大学出版社，2007.

[5]艾绍润，高海深.陕甘宁边区法律法规汇编[M].西安：陕西人民出版社.2007.

[6]王铭.公文选读自学辅导[M].沈阳：辽宁大学出版社.2002.

[7]张岚，王锡荣.上海鲁迅纪念馆编.周文纪念集[M].上海：上海文艺出版社.2002.

[8]齐心，张馨.陕甘宁边区政府成立五十周年论文选编[M].西安：三秦出版社，1988.10.

[9]中国第二历史档案馆编.民国时期文书工作和档案工作资料选编[M].北京：档案出版社，1987.07.

[10]靳蕲.公文法程[M].上海：商务印书馆.1938.

（作者简介：陕西师范大学文学院 来稿日期：2021-04-26）