从办法到条例
——上海城市更新政策的历时性解读

文/张莉

引言

上海的城市更新活动主要从20世纪90年代开始，重点针对“365”危棚简屋进行更新改造，这也是上海城市更新工作的雏形。除此之外，上海还重点关注存量工业用地的转型以及其他用地的更新。目前，上海城市更新政策主要包括：《上海市城市更新实施办法》（沪府发〔2015〕20号，以下称“《办法》”）、《关于本市盘活存量工业用地的实施办法》（沪府办〔2016〕22号）、《上海市城市更新规划土地实施细则》（沪规土资详〔2017〕693号）以及《关于深化城市有机更新促进历史风貌保护工作的若干意见》（沪府发〔2017〕50号）。但在以往的城市更新项目实践过程中，往往会遇到更新政策不全、更新机制不完善以及更新工作因无立法支持而难以推进等问题。

上海市政府从2020年开始编制《上海市城市更新条例（草案）》（以下称“《更新条例》”）作为城市更新立法的重要依据，并于2021年8月10日在上海人大网、“上海人大”微信公众号、《解放日报》等媒体上公布全文，向社会广泛征求意见。《更新条例》主要内容包含明晰工作机制、强化源头引领、突出区域统筹、实施多样化保障措施、破解更新难点问题、确立全方位监督管理体系以及发挥浦东引领作用等。

本文将《更新条例》涉及的若干关键点与《办法》进行对比分析，剖析上海城市更新的最新政策导向及特点。

一、编制目的更加提升

《办法》编制的目的是为适应城市资源环境紧约束下内涵增长、创新发展的要求，进一步节约集约利用存量土地，以实现提升城市功能、激发都市活力、改善人居环境、增强城市魅力。《更新条例》编制的目的是践行“人民城市”重要理念，弘扬城市精神品格，推动城市更新，提升城市能级，创造高品质生活，传承历史文脉，提高城市竞争力、提升城市软实力，建设具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市。

图1 编制目的对比示意图

此前，上海的城市更新更注重存量用地的节约集约利用，在城市功能、都市活力、人居环境和城市魅力等方面得到提升和增强。《更新条例》中首先强调了习近平总书记“人民城市人民建、人民城市为人民”的理念，对标上海市2035总规中提出的“上海将建设成为卓越的全球城市、具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市”，在城市精神品格、城市能级、高品质生活、历史文脉、城市竞争力以及城市软实力的提升等方面相较《办法》更加契合未来上海城市总体发展趋势和发展要求，导向更加明确、目标更加聚焦。

二、更新内容更加精准

《办法》中所称的城市更新，是指对本市建成区城市空间形态和功能进行可持续改善的建设活动。《更新条例》中所称的城市更新，是指在本市建成区内开展持续改善城市空间形态和功能的活动。

图2 城市更新定义及内容对比示意图

在城市更新的定义上，两者并没有本质上的区别，只是措辞的前后顺序发生了细微的变化，但这恰恰反映了于上海而言，城市更新是未来城市发展需面临的长久性、持续性问题。为强调立法的严肃性，《更新条例》在具体内容表述上作了精简，将城市功能、公服配套、历史风貌保护、生态环境、慢行系统、公共开放空间等归纳为基础设施和公共设施建设、区域功能布局、整体居住品质以及历史文化保护等四个主要方面，内容更加精准，重点更加突出。

三、更新原则更加深化

《办法》的基本原则是“规划引领、有序推进，注重品质、公共优先，多方参与、共建共享”。《更新条例》的基本原则是坚持“留改拆”并举、以保留保护为主，遵循规划引领、成片推进，政府推动、市场运作，数据赋能、绿色低碳，民生优先、共建共享。

图3 城市更新原则对比示意图

随着我国经济进入高质量发展阶段，城市更新方式从“拆改留”逐渐向“留改拆”转变。《更新条例》发布的同一天，住房和城乡建设部发布《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》的征求意见稿，其中提到“转变城市开发建设方式，坚持‘留改拆’并举、以保留利用提升为主，严管大拆大建，加强修缮改造，注重提升功能，增强城市活力”，进一步明确未来城市更新活动一定要在保留保护的基础上开展，《更新条例》在开篇就强调了这一点，并且更加强调对于城市历史风貌和历史建筑的保护保留，留的是文脉，留的是特色，以用促保，新旧融合。相较《办法》，《更新条例》还增加了“成片推进”城市更新的原则，强调了区域整体规划、整体发展、规划总控的导向。此外，《更新条例》明确了具体的操作方式为“政府推动、市场运作”，意在充分调动市场的积极性，充分发挥市场的作用和活力，政企合力推动城市更新。最后，《更新条例》从生产、生态、生活三个方面提出了“数据赋能、绿色低碳，民生优先”三方面原则，并将“数据赋能”放在了三原则之首，更加强调了产业发展及大数据平台支撑的重要性。

四、部门职责更加细分

《办法》的组织构架是市政府及市相关管理部门组成城市更新工作领导小组，市规划国土资源主管部门负责协调全市城市更新的日常管理工作，区县政府是推进本行政区城市更新工作的主体。《更新条例》的组织构架则将各层级的职责进行拆分，分为政府职责、部门职责、区和街道职责。其中部门职责更是细分了规划资源部门、住房城乡建设管理部门、经济信息化部门、商务部门以及其他有关部门，分别对不同部门的职责进行了更为细致的界定。此外，设立城市更新专家委员会，专家委员会由规划、房屋、土地、建筑、交通、生态环境、安全、文史、社会、经济和法律等方面的人士组成，开展城市更新有关活动的评审、论证等工作，并为市、区政府的城市更新决策提供咨询意见。可以看出，未来参与上海城市更新工作的管理部门范围更广，专家专业力量更加综合，能够多方合力，共促高质量城市更新。

图4 城市更新组织构架对比示意图

五、工作内容更加完善

《办法》中涉及的实际工作内容主要为开展城市更新区域评估和编制实施计划。其中区域评估包含地区评估和划定城市更新单元，实施计划包括明确具体项目、制定建设方案、确定实施要求等。《更新条例》则根据完善各层级规划、计划工作的具体工作内容，明确市级层面编制城市更新指引、区政府和相关管委会编制更新行动计划、物业权利人提出更新建议并编制项目更新方案，层级更加清晰，工作内容更加明确。

图5 城市更新工作内容对比示意图

六、更新主体更加多元

《办法》中明确“区县政府是推进本行政区域城市更新工作的主体”，明确了其拥有城市更新实施的主导权。过去上海完成的城市更新，其从项目计划、启动到实施的全过程大多数基本由政府主导，其成绩是显著的，也确实带动了城市整体有序发展（葛岩 等，2017）。《更新条例》则扩大了更新主体的范围，将其归纳为三类主体——市、区政府通过遴选机制选出或指定的更新统筹主体、物业权利人本身、物业权利人与市场主体通过合作方式形成的主体，进而提出“物业权利人可以通过协议方式，将房地产权益转让给市场主体，由该市场主体依法办理存量补地价和相关不动产登记手续”，这就为解决城市更新中的权利主体认定壁垒问题打下了良好的基础，也更加能够充分调动物业权利人的更新动力和市场力量参与更新的意愿。

图6 城市更新主体对比示意图

七、更新实施更加落地

城市更新面临着两难的选择，以追求空间增量为主的利益平衡机制难以为继，但若忽视利益平衡和市场规律，也会陷入城市更新的僵局。因此城市更新规划必须从追求空间增量向保障公共利益、尊重市场规律以及综合解决问题的“协同规划”转变（林华，2017）。可以看出，城市更新是一项综合性的系统工程，更加强调实施性和可落地性。《办法》中通过规划政策和土地政策对城市更新过程中涉及的具体实施操作进行分项指引，而《更新条例》则对城市更新活动提出了更为详细的要求，并提出了实施保障、监督管理以及浦东新区城市更新特别规定等。如《更新条例》中第二十五条“更新前期准备工作”中提到产权归集、土地前期准备，第二十九条“质量和安全要求”提到建立更新项目质量和安全管理制度，第三十六条“财政政策”提到鼓励通过发行地方政府债券等方式筹集改造资金，另外还在金融支持、税费政策、社区规划师、国企参与、政府监管以及审计等方面相较《办法》有更多有助于项目实际推动的条文，因此可以预见，未来上海的城市更新项目将更具有可操作性，并形成上海独有的特点。

结语

在研阅了《更新条例》之后，笔者认为，无论是在工作内容的全面涵盖、更新活动的路径设计上，还是在项目实施的落地实操以及总体工作的保障机制上，《更新条例》都对上海市未来城市更新活动的开展具有非常强的引领性和指导性。

2021年8月25日，《更新条例》在上海市十五届人大常委会第三十四次会议上被表决通过，并自9月1日起正式施行。相信后续还会出台一系列实施细则来为其中涉及的具体问题明确路径，如更新统筹主体的遴选标准、因风貌保护要求而制定特有的城市更新标准和规范，以及通过协议出让方式获得土地的具体实施路径。本文通过对比分析，剖析上海城市更新政策的变化和演进，希望能引发各界更多的思考，共同为上海的城市更新工作建言献策。