工业化、城镇化背景下的征地制度变迁研究

李小娜

摘   要：新中国建立初期，征地制度的出台是为了适应国家建设的需要，改革开放初期征地制度的调整也是为了保证国家建设用地，而《土地管理法》的出台与修订反映了国家通过加强土地管理实现经济社会可持续发展的目的。征地制度变迁属于强制性制度变迁的范畴，变迁的决定因素是经济社会形势，不过也受到部门利益的影响。

关键词：征地制度;国家建设;土地管理;耕地保护

中图分类号：F321.1     文献标志码：A   文章编号：1673-291X（2021）26-0152-03

征地制度不仅对工业化、城镇化有重要的影响，也对社会稳定有重要的影响。新中国成立60余年来，征地制度经历了重大的变迁。理解征地制度的变迁规律，需要在国家工业化、城镇化的宏观背景下，基于特定历史时期的经济社会发展需求和土地资源利用情况，对制度制定的目的、内容、实施情况进行系统地比较研究，更为深刻地认识征地制度的合理性及其不足。

一、制度初定：服务国家建设需要

新中国成立后，中国共产党面临的最大问题是如何恢复和发展国民经济，党的所有政策都服务于这个中心任务。1950年朝鲜战争爆发之后，苏联开始对中国进行经济建设援助。在外来资本的拉动作用下，中国迅速走出了建国之初的经济萧条，开始了工业化的高速原始积累阶段。征地制度的创建就是服务于这一时期国家建设与发展的。

（一）地方征地法规的探索

土地改革完成之前，一些地方为了城市建设和发展工业制定了土地征用的法规。1950年9月13日，政务院批准了天津市人民政府制定的《天津市公共建设使用私有土地暂行办法》，该办法是依据“发展都市建设并尊重私有土地所有权的权益”的精神制定的，其主要内容包括三个方面。第一，非常明确地界定了公共建设的范围。公共建设的范围仅限于城市基础设施建设、公共服务设施建设和机关事业单位用地。除此之外，不论是国营企业和私人建筑都不包括在内，都需要采用自由买卖的方式获取。第二，充分尊重所有人的权益，特别是做出了“以公有土地交换”的规定。规定使用私有土地需要征购、征借或征用，并以公有土地交换。第三，对使用土地提出了程序要求。不过，需要特别注意的是这个《暂行办法》制定的背景。新中国成立之初政府拥有大量的公有土地是这个《暂行办法》制定和施行的前提。

（二）《关于国家建设征用土地办法》的出台

随着土地改革的完成和农民土地所有制的确立，各地原有的征地办法已经不再适应国家建设的需要。因此，1953年12月5日政务院公布了《关于国家建设征用土地办法》。这是第一部全国统一施行的较为全面的征地法规，其内容和特点主要包括五个方面：第一，体现了“服务国家建设”的原则。第二，明确了“先安置后征用”的原则。第三，地方政府具有很大的征地审批权。全国性的建设事业用地由政务院批准。地方性建设事业均由地方批准。县级政府拥有一千亩以下和迁移五十户以下的征地审批权限。第四，体现了“尊重群众意愿”的原则。第五，体现了“重安置轻补偿”的特点，强调了对被征地者的生产和生活安置，不能使其流离失所。

（三）《国家建设征用土地办法》的修正

1958年修改后的《国家建设征用土地办法》保留了兼顾国家和群众利益的基本原则，要求尊重群眾意愿、节约用地等。修订的内容主要包括五个方面：第一，保留了“服务国家建设”的原则。第二，减小了县级的审批权限。规定建设工程用地在20公顷以下和迁移居民在30户以下的，可以向土地所在地的县级人民委员会申请核拨。第三，降低了补偿标准，明确了补偿费用的来源、发放对象等。第四，弱化了农民的非农就业安置，强调安置农民首先应该尽量就地农业安置，其次是就地非农业安置，最后才是异地安置。第五，强调了用地的监督检查。修正后的《国家建设征用土地办法》对征用土地的审批权限和监督检查更为严格，对被征用土地者的补偿更加明确、安置更加苛刻。

二、制度调整：保证国家建设用地

1982年，国务院公布施行了《国家建设征用土地条例》。与《国家建设征用土地办法》相比，《国家建设征用土地条例》的条目增加很多，比较详细地对国家建设和社队建设征用土地出现的新问题做出了回应，其主要内容和特点包括六个方面：第一，明确了征用土地的程序。一是申请选址;二是协商征地数量和补偿、安置方案;三是核定用地面积;四是划拨土地。第二，强制性明显增强。强调被征地社队的干部群众应当服从国家需要，不得妨碍和阻挠。第三，上收了征用土地审批权限。重新提出了国家审批征用土地的范围，省级政府审批权限范围被严格限定，同时也限制了县级政府的审批权限。第四，补偿标准名义上略有提高。规定征用耕地的土地补偿标准为该耕地年产值的3—6倍，年产值按被征用前三年的平均年产量和国家规定的价格计算。第五，提出了“安置补助费”，弱化了被征地单位群众的生产安置。第六，农民丧失了参与权。该条例规定由县、市土地管理机关组织用地单位、被征地单位等商定征地事项。被征地单位一般是生产大队或生产队;农民作为实际的被征用了土地的自然人，在征地过程中丧失了参与协商的权利。第七，重申了补偿费的使用方式。规定各项补偿费和安置补助费大都要由被征地单位统一使用，不准私分。

三、制度改革：加强土地管理与耕地保护

1986年《土地管理法》出台，对土地的所有权和使用权、土地的利用和保护、国家建设用地、乡（镇）村建设用地与法律责任等方面做出了比较全面的规定。其中，涉及征用土地的内容继承了《国家建设征用土地条例》的部分条款，比如，划拨土地的方式、土地补偿标准、安置补偿标准等都没有改变。

（一）《土地管理法》的主要内容

《土地管理法》关于征地制度的修改主要有六个方面：第一，增加了根据“公共利益”征用土地的原则。第二，阐明了征用土地的所有权。规定农村和城市郊区的土地属于集体所有，征用土地就是针对集体所有的土地。第三，修改了征用土地的审批权限。缩小了省级政府的审批权，保留了县级政府批准权。第四，规定了企业的用地审批要求。第五，建立了土地调查统计制度。1986年国家土地管理局成立后出版了《中国国土资源年鉴》，为制定符合形势需要的土地政策提供了重要参考。第六，进一步降低了被征用土地者的参与权。