流域水环境治理“河长制”路径的制度困境与反思*

李旭东

(西南政法大学 经济法学院，重庆 401120)

传统水环境治理范式依赖自上而下的垂直行政权力结构和多部门的分工负责，存在多头监管、各自为政、权责不明的问题。为解决“九龙治水”、部门协同乏力的实践困顿，“河长制”应运而生，在一定程度上突破了碎片化的部门治理格局。“一把手抓”的制度运行模式与“抓一把手”的考核问责机制对地方党政领导形成有力的压力传导，倒逼职能部门履责。“河长制”源于地方治水实践，2008年江苏省无锡市为应对太湖流域蓝藻污染引发的供水危机，发布了《关于全面建立“河长制”全面加强河综合整治和治理的决定》，这是一项地方政府的应急方案，具有典型的问题导向特征。随后，云南省昆明市、浙江省为应对区域内严重的水环境治理危机，相继出台相应的河长制方案。如云南省昆明市2010年出台的《昆明市河道管理条例》第八条规定，“实行市、县(市、区)、乡(镇、街道办事处)级领导负责的河(段)长责任制”，并列举河长主要职责；浙江省2013年出台《关于全面实施“河长制”进一步加强水环境治理工作的意见》；鉴于地方河长制的实践成效，2016年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面推行河长制的意见》(以下简称《意见》)，河长制从地方应急方案正式上升为一项国家政策。

一、作为流域水环境治理制度创新的河长制

通过对河长法律地位及河长制功能的思考，能够明晰制度的运行模式。而“流域”作为一个系统概念，从区域性河流管护着手并不能体现其整体性内涵。还需要从河流治理扩展到流域治理，展开河长制对流域水环境治理的调适作用分析，确定河长制应对流域水环境治理的优势。

(一)河长的法律地位

对河长法律地位的思考，研究者观点不一。戚建刚认为，河长是一个行政机关，而不是一个人，它有自己的办公室并配备相应的职位[1]。史玉成认为，“河长”并不是独立的行政主体概念，而是指代负有河湖保护和管理职责的党政负责人[2]。从行政机关的产生条件来看，必须包含三个方面的特点：享有国家法律、法规或者规章授予的行政职权；是以自己的名义行使职权的组织；独立承担其行为产生的法律责任。首先，《水污染防治法》第五条规定，各级河长承担组织领导工作。因此，河长发挥的主要是国家水环境治理权力运行中的协作配合功能，河长本身不享有具体的行政执法权能。其次，与我国行政机关的具体设置不同，各级河长虽然配有河长办公室，但是河长办公室的领导人员并不是由河长担任。河长制定决策，由河长办公室协助实施，河长不具有相应的组织特性。因此，河长不具有行政机关地位。结合《意见》相关规定，河长是指享有组织领导河湖管护权力，履行相应职责的党政负责人。

(二)河长制的功能定位

我国《环境保护法》第六条规定，地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。因此，我国国家环境保护义务通过政府负责制得以实现。具体到水环境治理领域，也有相应的规范依据。如《水污染防治法》第四条规定，县级以上地方人民政府应当采取防治水污染的对策和措施，对本行政区域的水环境质量负责。不过，我国水环境治理虽已确立了政府负责制，但对于政府责任的追究却没有明确的依据和对象。河长制的出现实际上是对水环境治理政府负责制的落实。河长由地方党政领导，即政府负责人担任，落实了具体的责任主体，通过严格的考核问责机制完善了责任追究依据。

《意见》指出，建立省、市、县、乡四级河长体系，各级河长负责组织领导相应河湖的管理和保护工作。《水污染防治法》第五条对河长制的规定基本沿用了《意见》内容。因此，河长制的最大功能即为组织领导功能。从组织行为学来看，领导是影响和指引他人或组织在一定条件下实现其目标的行动过程。河长制具有相应的配套组织体系，河长领导职能的发挥需要依靠河长办的协助作用。河长办作为河长的办事机构，承担河长制具体工作，各涉水职能部门具体负责河流管护工作，落实河长及河长办的交办事项。因此，河长制的组织体系由各级河长、河长办、河长制责任单位共同组成。而在河长制的领导功能之下，又具体划分为组织协调功能与约束激励功能。首先，河长制的组织协调功能。各级河长落实本区域内的河流管护决策事项，组织落实河流管护的任务指标与问题解决，协调各涉水职能部门的具体工作。因此，河长制的实质并不是对权力的集中，而是将分散各方的权力予以整合。河长负责落实河流管护工作的总体设计，具体的职权实施仍然需要由多方涉水职能部门落实，河长居中统筹协调涉水职能部门的权力运行。其次，河长制的约束激励功能。河长制采取严格层级考核问责体系，由上级考核下级。考核结果直接关系到地方党政领导干部综合考核评价，不合格者可能面临约谈、通报批评以及问责的后果，一些地方甚至采取“一票否决”制。因此，考核的刚性化使得河长制的约束激励功能更多体现的是一种负向激励，通过严格的责任追究驱动河长督促职能部门各司其职、协同工作。

(三)河长制对流域水环境治理的调适

1.构建流域水环境治理新格局

河长制出现的一个重要背景就是原有的制度能力难以有效应对日益严重的水环境危机[3]。河长制的出现突破了传统流域水环境治理格局，实现了从权力零碎到权力整合的转变，促进了区域之间的交流合作，带动了社会主体的参与。具体表现在以下四个方面。一是，层级力量整合。“河长治河”在本质上体现了一种流域水环境资源整合的方案[4]。河长制的出现，对政府治水责任予以落实，各级河长对本行政区域内的水环境质量负总责。而且，实行上级河长考核下级河长的方式，形成了自上而下的严格责任链条，有力推动了层级力量的整合。二是，部门力量整合。我国流域水环境治理职能分散在多个部门，由于部门利益关系不明晰，导致矛盾重重，严重影响到部门权力的合理分配与运转。前文指出，河长制作用并不是将分散的权力集中一处，而是为了强化对各部门力量的整合。在河长制框架下，河长由地方党政领导干部担任，充分发挥了我国党政体制在协调方面的优势[5]142。河长作为第一责任人对责任水域的管理、治理和保护进行组织、协调、指导和监督，实现了水环境治理由“部门分散治理”向“首长负责、部门分工协作”转变[6]。三是，跨区域交流合作。流域治理问题一般都表现为跨区域性，而由于参与治理的部门过多又无人协调，导致跨区域之间的部门沟通成为难题。河长制的诞生一定程度上解决了这一问题，河长作为其行政区域内河流管护的主要负责人，实际上为跨区域治理搭建了一条互动的“桥梁”。不同区域内的河长之间的交流较为方便，如多地开展河长制联席会议，通过交流合作、分享信息、协同解决流域性水环境治理问题。四是，社会主体参与。各地在推行河长制的基础上也在积极探索多元主体的参与，如设置民间河长。山东省青岛市2017年4月发布的《青岛市全面实行河长制实施方案》提出，充分发挥民间河长对河长制的监督作用，通过招募、聘用等多种方式，择优选拔民间河长。福建省宁德市2019年12月发布的《宁德市河湖长制工作管理办法(施行)》第二十八条规定，鼓励各地创新开展党员河长、百姓河长、社会志愿者等民间河长参与管河护河。设置民间河长不仅帮助地方政府缓解了财政与人事配置上的压力，而且激活了多主体参与的动力，成为推动流域水环境公众参与治理的有益经验。

2.考核问责机制的约束性效果彰显

长期以来，经济建设作为地方主要发展任务，唯GDP论的考核机制使得地方政府偏重经济发展而忽视环境利益，政府缺乏治理水环境的动力。而河长制的运行提高了政府治水积极性，其重要原因即为严格的考核问责机制。《意见》指出，强化河长考核问责，考核结果作为地方党政领导干部综合考核评价的重要依据。因此，水环境治理成为地方政府领导的考核指标，地方唯GDP论问题得以改善。严格的考核问责对各级河长的工作形成有效的压力传导机制，推动河长从“有名”向“有实”转变。一方面，河长制将治污责任明确分配给地方党政一把手的做法，意在打破传统环境治理责任主体模糊或缺失的痼疾，有利于解决地方政府的治污激励问题及保证污染治理的行政资源投入[7]。通过负向激励以及上级考核下级的方式，形成了严格责任链条，带动地方政府水环境治理责任的有效落实。另一方面，河长制的考核问责机制实现对政府“注意力”的转变，但是河长制的意义不局限于问责，而是通过问责形成倒逼协作的动力机制，驱动河长督促政府部门各司其职、协同工作[8]。

二、河长制应对流域水环境治理的制度困境

河长制作为流域水环境治理的制度创新，推动了层级力量与部门力量的整合，改善了跨区域治理难题，提高了公众参与水平。但是，仍存在政策依赖与立法滞后的抵牾、跨界流域治理的应对空白、部门合作化治理的实质疏离、社会力量参与不足等法律与实践困境。

(一)政策依赖与立法滞后的抵牾

河长制是基于地方实践而产生的治水机制和制度范式，最初是一项应急方案[9]。从国家法治体系的构建来看，存在诸多非法治性的因素，主要表现为“河长制”没有构建于现有的法律框架体系下，造成制度构建的法律依据欠缺[10]。河长制明显的政治权威依赖使得其人治色彩浓厚，受到很多研究者的诘难，如王灿发曾指出，河长制本质上仍属于人治，它的推行和实际的效果不是依赖于法律的规定，而是依赖于一个地方的党政领导是否对水环境保护给予重视，是否愿意当“河长”[11]。《意见》实施以后，中央将河长制的地方试点推行彻底引入全国推广阶段，旨在将河长制从应急性转向常态化。虽然河长制从地方实践上升为中央政策，但是因缺乏法律对权力与程序的规范，其又表现出“运动式”治理的特征，未能从“有效”向“长效”转变。地方为推行河长制，既有采取出台地方工作文件，也有采取制定地方性法规的方式。从出台工作文件的地方来看，以辽宁省为例，2018年2月，中共辽宁省委办公厅、辽宁省人民政府办公厅发布的《辽宁省河长制实施方案》指出，为认真贯彻落实《中共中央办公厅、国务院办公厅印发〈关于全面推行河长制的意见〉的通知》和《中共中央办公厅、国务院办公厅印发〈关于在湖泊实施湖长制的指导意见〉的通知》等文件精神……制定本实施方案。以中央文件为指导公布的实施方案，体现出明显的政策依赖倾向，由此推行的河长制在内容上和程序上均表现出合法性不足问题。从制定法规的地方来看，如《浙江省河长制规定》，该规定没有表明其制定的法律依据。如2018年发布的《海南省河长制湖长制规定》第一条指出，根据有关法律法规，结合本省实际，制定本规定。虽然采用模糊性表述，实际上也体现出法律依据不足的问题。再如2020年发布的《重庆市河长制条例》第一条规定，根据《中华人民共和国水污染防治法》等法律、行政法规，结合本市实际，制定本条例。不过《水污染防治法》虽将河长制纳入法律体系当中，提高了河长制的效力层级，但由于条文内容较为原则，欠缺相应的具体职责及运行程序规范，实践操作性不强。而且《水污染防治法》主要针对水环境保护的一个方面，不能与河长制的设立目标完全对应。因此，《水污染防治法》不能成为地方立法的直接依据。地方推行河长制的方式，表现出与法制统一原则相违背的问题。地方立法自由度高，不利于中央对地方的管控，央地立法中的利益关系处于矛盾状态。

(二)流域跨界治理的应对空白

1.河长制的治理“碎片化”问题

实际上，河长制的作用更多体现在应对行政区域内的河流治理问题，忽视了流域河流的有机性、流动性、一体性[12]。曹新富指出：“河长制虽然是我国流域治理的一项重要制度创新，但未能超脱流域属地治理的范畴。”[5]141一方面，河长制的确立虽然落实了地方政府的水环境治理责任，但是也仅强调各级河长对本行政区域的河流管护工作负责，无论《意见》还是《水污染防治法》都未涉及跨区域合作的机制安排；另一方面，河长考核依靠的是自上而下的单维度考评机制，考核指标是某一行政区域内的河流治理结果，缺乏针对流域整体性治理结果的考核，实际上仍表现为一种人为的“切割式”管理模式。

省级党政领导担任省域内总河长的做法，能够有效统筹省域内各级政府间及政府部门间协同合作治水，省内跨域联动方便。然而，流域整体性特点决定流域水环境的治理目标不能限于各省级行政区域内部，需要立足于系统观和整体观的视角，关注跨省域治理问题。实际上中央早已认识到府际流域水环境治理的重要意义，也探寻过协调府际利益关系，促进政府间合作的机制。如2003年由海河水利委员会牵头，会同北京、天津、河北等地水利厅(局)共同签订了《海河流域水协作宣言》，其中涉及多处关于水环境治理方面的内容。但是由于缺少必要的法律支撑和行政强制力保障，该宣言的实际成效较差，仅能解决一些应急性问题，缺乏长效性与前瞻性。另外，水污染的府际转移同时也带来府际利益冲突，受益方应当给予受损者补偿。根据生态环境部和水利部联合发布的《关于建立跨省流域上下游突发水污染事件联防联控机制的指导意见》的规定，引发跨省级行政区域水污染纠纷的，相关省级政府按照法律法规和生态损害赔偿制度等有关规定，组织采取资金补偿为主的方式协商解决。不过其适用范围限于突发水污染事件，并没有形成府际流域水污染补偿的常态机制。所以，河长制仍存在治理区域碎片化问题，无法解决流域生态环境的整体性与行政分割性治理的矛盾，跨域合作困难[13]。

2.河长制与流域管理机构的关系不明

在河长制确立之前，我国已经在重要流域设立了流域管理机构，但是河长制出现后并没有对二者的关系与衔接予以规范。具体表现为，首先，《水法》规定国家在重要江河湖泊设立流域管理机构，负责水资源的统一监管。我国目前已设立七大流域管理机构，且均为跨区域管理机构。河长主要负责本行政区域内的河流治理工作，对跨界流域治理的规范依据不足。这就造成了河长与流域管理机构之间的职能范围差异，流域治理如何做好多地河长与流域管理机构的配合，尚未有明确规定。其次，《意见》实施方案中规定河长制的推行需要流域管理机构的参与，但是对流域管理机构的工作要求规定较为模糊，定位不明，仅指出流域管理机构“要充分发挥协调、指导、监督、监测等作用”。实践中，如长江水利委员会主要执行水利开发、工程建设和防灾减灾等职能，并不具备水量与水质、地表水与地下水统一管理的权力[14]。由此看来，流域管理机构与河长在工作职责上如何做好协同配合，尚未形成统一的意见。当河长与流域管理机构的权力运行发生冲突时，如何解决二者的冲突，也是需要进一步考虑的难题。最后，《意见》虽指出流域管理机构在河长制运行中发挥的作用，却没有对其作用范围予以细化，二者职权仍存在交叉问题。

(三)部门合作化治理的实质疏离

1.河长职责有向水行政主管部门转移的危险

《意见》指出，县级以上河长设置相应的河长办公室，河长制办公室承担河长制组织实施具体工作，落实河长确定的事项。因此，河长办公室作为河长制的工作机构，发挥协助河长行使具体管理职权的功能。但是，地方河长办公室的组成人员由水行政主管部门抽调。如辽宁省葫芦岛市2017年出台的《关于设立三级总河长及河长和设置两级河长制办公室的实施意见》规定，河长办公司主任由水行政主管部门人员担任，副处级专职人员由水利局内部调剂，兼职副主任由水利部门人员和其他部门人员担任。可见，虽然河长制力图构建新型水环境管理制度，但是其实际运行仍需要依赖传统涉水部门的力量，权力配备体现出一种应急导向。更有甚之，部分地方将河长办公室直接挂靠到水行政主管部门名下，无论是组织体系还是人员配置都依赖水行政主管部门的具体安排。无疑会让人产生河长办公室隶属于水行政主管部门的错误认知，地方若无法处理好组织体系间的关系，很容易造成河长职责向水行政主管部门转移的危险。

2.各部门间形式性合作问题

一则，基于前文分析，作为河长制工作机构的河长办公室，其组成人员主要从其他职能部门抽调。河长办公室协助河长负责对各部门权力予以整合，发挥居中协调的作用。虽然从各职能部门抽调的做法能加快河长办公室在全国范围的成立，但是河长办公室的领导职位由涉水职能部门人员担任的做法，实际上对职能部门的权力配置进行了重新安排，有可能扩大某一部门的职权，容易引起部门间的利益纠纷。二则，河长制虽然将治理责任上移，但是治理的具体职能仍然向下落实，依靠多部门分散管理的多头治理模式没有改变，各职能部门的职权范围也没有从根本上发生变化，部门间职能交叉和责任边界模糊问题并没有因河长制的出现而根除。“例如，根据法律规定，环保部门负责企业排污总量许可，水利部门负责企业入河排污口设置，行政首长也无权协调两个部门的法定职能，这就在客观上造成不少河流接纳的污水总量超过其纳污能力，区域水功能区限制纳污难以协调落实。”[15]三则，河长制运行中，河长对水环境治理设置了相应数据指标，职能部门要在各自职权范围内完成任务指标。但是，由此产生的问题是，各部门都以完成预设任务为目的，部门合作完全依靠河长责任倒逼下的协调，是一种消极的、被动的合作形式，部门协同缺乏内在动力。而且，数据指标导向下，各部门也能以完成部门数据指标为由规避未达成流域整体性治理目标的责任。河长制下的流域治理仍存在部门间形式性合作而实质性疏离问题。

(四)河长考核的外部监督缺失

《意见》规定，河长考核采取上级考核下级的方式。地方河长制基于《意见》相关规定，对河长采取的基本都是内部考核措施，考核主体见表1。

表1 地方河长制考核主体(部分)

如表1所示，地方河长制的考核主体包括环保部门、河长办公室、河长及当地人民政府等，表现为行政部门的自我考核。而且《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》也规定问责主体主要是纪律监察部门、组织部门。因此，河长制的问责主体仍限于同体机关和党政部门，缺乏有效的外部监督力量。就社会主体监督而言，流域水环境治理过程中，政府处于主动地位，社会公众则是处于被动地位。由于信息不对称、权利缺失、能力不足等原因，社会公众很难参与到政府对流域水环境的治理环节，对政府工作的监督也缺乏必要的法律依据和程序指导，其环境利益的维护实际上完全受制于政府意志。《意见》虽提出“加强社会监督”的相关要求，但是规定措施的实效性不强。其一，欠缺合法有效的渠道对内部考核行为展开监督，通过各地竖立的河长公示牌拨打河长热线举报河湖环境污染的行为本质上只是对水环境问题的反映，并不能直接干预到对河长的考核。其二，社会监督的效力得不到保障。“公众参与的意义在于公众的意见应受到决策部门的尊重，公众的意见必须得到决策部门的反馈。”[16]但是《意见》没有针对社会监督做出强制性的反馈规定，亦欠缺对社会监督的处理程序规定。

四、完善河长制以推动流域水环境良治与长治

(一)强化河长制的法律支撑

囿于河长制的政治权威依赖，其人治色彩仍然存在，因而借由立法的方式以减少这些人治因素具有相当程度的必要性[17]。目前来看，虽然“河长制”在《水污染防治法》中得以确定，部分省份也展开对河长制的地方性立法。但是《水污染防治法》的规定较为原则，无法为地方立法提供必要的指导。另外，河长制是涉及水资源保护、水污染防治等多方面的综合性水环境治理制度。而《水污染防治法》旨在防治水污染，保护水生态，只是从一方面保护水环境。因此，仅在《水污染防治法》规定不能将河长制的职权范围全面覆盖，仍需要通过其他专门立法予以弥补。考虑到流域的特殊性，地方区域性立法难以解决流域性问题，仍需推动流域级立法进程。基于此，在中央立法层面，提出两种改进策略。其一，修订《水污染防治法》，对河长制中涉及水污染防治的相关内容予以细化。并且修订《水法》，将河长制中除水污染防治外的内容在《水法》中予以规定。《水法》及《水污染防治法》的修改内容应当涉及河长的法律职权、责任追究等普遍性内容，而对治理方式、工作职责、考核方式等予以原则性或模糊性规定，意在起到对地方立法提供上位法依据的作用。其二，制定专门的行政法规，如制定《河长制条例》。相较于第一种方法，专门的行政法规能解决立法分散化的问题，虽然效力层级不及法律，却也能够对地方立法提供上位法依据。在流域立法层面，如今《长江保护法》已经出台，借鉴《长江保护法》的立法经验，应当有序推进黄河、淮河、海河等重要流域的专项立法。在地方立法层面，参照浙江省、江西省的做法，不同地方针对区域或流域特点，需要在不违背法律或行政法规的基础上制定相应的地方性法规，明确实施细则及配套方案。流域内的各省之间应当做好地方协同立法，将流域水环境整体性治理作为目标，与相应流域立法内容相一致。推进中央综合性立法、流域专项立法、地方区域立法的协同，形成完备的流域治理河长制立法体系，健全制度的法律支撑。

(二)完善生态补偿机制与流域管理机构职能

1.完善流域生态补偿机制

流域相关地区由于发展基础和经济水平不同，其利益需求出发点也不同，对流域治理保护着重点也不同，流域上下游和城市间关系协调复杂[18]。《意见》指出，在加强水环境治理中，积极推进建立生态保护补偿机制。流域生态补偿的核心是利益平衡[19]，从表面来看，流域生态补偿仅涉及到上下游政府之间，但是，上下游政府间的自主协商往往倾向于追求自身利益最大化，可能演化为跨界的流域生态补偿博弈。因此，流域生态补偿需在中央协调下进行，通过完善流域生态补偿的法律机制，从临时性政策演化为常态性机制，并对政府间补偿协议的内容予以约束，使得协议内容与国家流域水环境治理目标相一致。考虑到流域治理需要上下游政府间的合作，在流域生态补偿中还应引入激励约束机制，省政府负责对省内跨市(县)流域内的生态补偿的激励约束机制予以规范，中央政府对跨省流域生态补偿进行财政激励与责任约束。

2.完善流域管理机构职能

流域管理机构的设立是区域治理与流域治理相结合最具代表性的发展结果，而河长制推进没有解决跨行政区域，尤其是跨省河流的统一管理问题。各省河长仅对其行政区域内的河流管护负责，对跨省河流的监管存在漏洞。而流域管理机构，实行的是流域统一管理，能够弥补河长制的不足，为府际间的对话与协作提供平台。但是二者在河流管护中的合作却受到阻碍，存在协同难题，具体表现为权力范围差异、运行冲突与职能交叉等三个方面。首先，针对权力范围差异、运行冲突的难题。二者矛盾集中在跨省河流管理方面，鉴于此，应以流域管理机构为牵头，组织建立流域管理机构与跨区域河流各省河长办公室的沟通协调机制。如设置联席会议，针对跨省流域管护纠纷展开直接交流合作。建立流域治理信息共享平台，保证流域管理机构与河长办公室在流域治理方面的信息公开，互相接受监督。其次，针对职能交叉难题。流域管理机构的工作职责依据水法、水污染防治法等相关法律法规，河长职责依据的则是《意见》规定及部分地方性法规。从二者工作职责的法律依据来看，明显是流域管理机构具有更高效力层级保障。《意见》又指出流域管理机构在河长制运行中发挥协调、指导、监督、监测等作用，却没有对其作用范围予以细化，二者职能仍存在交叉问题。因此，一方面要保证河长职能具有效力高的法律依据，如立法支撑。另一方面，要对流域管理机构的职能进行细化，去除其与河长制的职能重叠部分，将其工作重心放在弥补河长制在跨省流域水环境治理方面的盲区，实现优势互补。

(三)健全各部门协同治理机制

首先，设置部门权力清单，合理划分部门权限。各涉水职能部门是流域水环境治理责任落实的主体，各部门履责效果直接影响到水环境治理成效，也是检验河长制效果的重要指标。由于政府部门在一个或多个特定职能领域的决策会影响其他政府部门或其他职能，权力划分或分配不合理会使各部门之间陷入集体行动困境[20]。为解决部门间利益冲突，协调部门关系，必须明晰各自权责，避免权力交叉和责任推诿。河长制统筹协调涉水部门工作安排，应当从法律层面明确职能部门的权力范围，对主要职能部门，如水利、环保、渔业、农业等，列举各自在流域水环境治理中的权力清单。

其次，协调河长办公室与各部门关系。河长办公室作为河长制工作机构，负责执行河长决策，发挥的是协调各部门的作用，必须明确河长办公室独立于各部门的地位，合理区分它们的关系。另外，为解决河长职能向水利部门转移的问题，对于河长办公室的组成人员也需要合理分配。对于领导职位，应该根据不同区域的流域治理需要，从不同部门抽调骨干人员。而且，为便于人事管理，避免职位冲突，对于正职副职的选任也应当注意与被抽调人员的原职相匹配。比如主要问题是水污染治理，就应该由环保局长担任办公室主任，副主任可以从交通、渔业、农业等涉水部门的副职中均匀抽调；如果主要问题集中在水资源保护上，则应该由水利局局长担任主任等。对于其他内部人员配置，也要注意从职能部门抽调的比例不能过高，河长办公室属于常设机构，仅靠从职能部门抽调人员只能满足“一时之需”，并不能保证河长办长期有效运作，还可能影响相关职能部门常规工作的开展[21]。因此，对于除领导职位外的工作人员配置仍需汲取“新鲜血液”，这样既能保证人事匹配，亦能缓解各职能部门因人员流动带来的压力。

最后，完善部门协作机制。部门间最复杂的关系即为利益关系，各部门基于利益本位的思考是导致部门合作疏离的重要原因。推动部门合作，要将水环境治理从职责导向转为目标导向。河长制下各职能部门在各自权限范围内承担责任，是典型的职责导向。由于各部门职责不明晰、存在交叉等问题的影响，各职能部门在遇到事故时考虑的则是如何规避推卸责任。因此，必须强调职能部门的目标导向，在明确各部门职权的前提下，统一流域水环境治理的目标，对未完成治理目标的区域，分别追究各职能部门的责任。目标导向提供部门合作的内在约束动力，流域内还可通过部门联席会议等程序为部门合作提供有效平台，推动部门联合执法。

(四)加强河长考核的外部监督

河长制有效性取决于强大的地方领导，如果得不到适当的制衡，可能会带来暂时的污染控制改善，但会造成长期的社会和政治问题[22]。河长考核问责机制是典型的体制内考核措施，表现出强内部监督状态，但是仅依靠内部监督无法有效监督内部权力瑕疵，是权力运行不透明的表现，欠缺必要的外部约束力。因此，要健全河长考核的外部监督力度，形成内部监督与外部监督结合的制约机制。首先，规范监察机关监督。2018年《中华人民共和国监察法》的出台，使得监察工作正式纳入国家法律规范轨道，发挥监察部门的监督作用能够严格河长考核程序，提高行政公信力。其次，规范权力机关监督，即发挥人大的监督作用。人大通过政府做工作报告的方式实现监督问责，重点考查河长在河湖环境治理方面的资金投入、本地区主要问题解决情况、河湖环境改善情况等。最后，规范社会主体监督。一方面要加强公众监督。通过拓宽信息知情渠道，搭建信息公开平台，允许公民个人、社会组织参与对河长考核的监督，明确对社会主体意见的反馈规定，对其意见及反馈情况予以公示。另外，也可通过奖励举报等正向激励措施，提高社会主体的参与积极性；另一方面可以引进第三方评估机构。水环境治理结果的好坏涉及到许多技术性评估指标，公众监督往往存在专业性不足的问题。因此，可以通过引入专业的第三方评估机构，从专业层面对水环境改善情况进行评估，评估报告应当公开。既能帮助公众拓宽认知，也有利于提高河长考核的公正与效率。