科技特派员选派制度改革研究*

杨越冬，闫 文

(河北科技师范学院 a.校长办公室，b.财经学院，河北 秦皇岛 066004)

科技特派员制度是习近平总书记多次倡导并亲自推动的创新科技推广制度。自1999年发端于福建省南平市以来，作为推动科技人员与基层生产实践有效对接的制度创新，制度经历了“基层发端→试点推广→全面启动→快速推进→深化完善”五个阶段。1999年2月，福建省南平市选派225名科技特派员到乡村开展科技服务，成为了我国科技特派员制度的发端。2002年，时任福建省省长的习近平对科技特派员工作给予充分肯定，指出选派科技特派员是市场经济条件下农村工作机制的有益探索；同年，科技特派员试点工作在宁夏、陕西、甘肃、青海、新疆西北五省区展开。2006年，科技部、人事部召开全国科技特派员试点工作会议，进一步总结了试点地区的经验做法。2009年，科技部等八部门成立科技特派员农村科技创业行动协调指导小组，出台了《关于深入开展科技特派员农村科技创业行动的意见》，在全国范围内正式启动了科技特派员农村科技创业行动。2012年起，科技特派员连续多年被写入中央1号文件，科技特派员制度在实践中不断创新，有效推动了科技资源在农村基层的扩散和成果转化，在服务“三农”和助力脱贫攻坚中发挥了重要作用。2016年5月，国务院办公厅印发《关于深入推行科技特派员制度的若干意见》(国办发〔2016〕32号)，健全了科技特派员的制度框架，完善了科技特派员制度顶层设计。随后，各级政府根据中央精神不断建立健全当地科技特派员管理服务机制和运行体系，全国科技特派员工作快速推进。2019年10月21日，习近平总书记对科技特派员制度推行20周年作出重要指示：科技特派员制度推行20年来，坚持人才下沉、科技下乡、服务“三农”，队伍不断壮大，成为党的“三农”政策的宣传队、农业科技的传播者、科技创新创业的领头羊、乡村脱贫致富的带头人，使广大农民有了更多获得感、幸福感[1]。立足新发展阶段，原有科技特派员选派机制也面临着新的挑战，尽快完善科技特派员选派机制，对于更好地聚焦科技需求，推进科技特派员制度实效具有重要的现实意义。

一、科技特派员选派现状分析

科技特派员是立足经济社会发展和基层科技创新需求，由各级科技行政主管部门按照一定程序，从高校、科研院所或其他单位人员中选拔的到基层开展政策宣讲、创新创业、科技服务、成果转化的专业技术人员。截至2020年，全国科技特派员总数已达85万人，有力地推动了基层科技创新进程，为促进脱贫攻坚做出了巨大贡献。

(一)选派来源

当前科技特派员主要来自高等院校和科研院所。以河北省2020年派驻的1 418名科技特派员为例，来自高等院校的科技特派员共1 177名，占总数的83.00%；来自各类研究院、研究中心、研究基地等科研院所的科技特派员共231名，占总数的16.29%；另有7名科技特派员来自科技社会化服务公司，3名科技特派员来自其他事业单位[2]。

(二)派驻对象

当前科技特派员派驻主要面向广大乡村地区、乡村企业、合作社、家庭农场等农业生产经营主体。一些地区近年来尝试将科技特派员服务领域从以农业为主向工业、服务业等拓展，但“三农”领域仍然是当前科技特派员派驻最为密集的领域。

(三)选派程序

当前科技特派员选拔遵循了供需双方自主对接的制度设计思路，并且主要依靠行政手段去推动供需对接，见图1。

图1 科技特派员选派流程

在供需对接达成后，即进入服务协议签订阶段，协议签订完成后，科技特派员选派管理过渡为协议管理，具体包括对协议的审核及备案、公布名单、发放补助等。

二、科技特派员选派过程中的供需“错配”

从本质而言，科技特派员制度是以行政手段为主、市场手段为辅，推动创新要素向企业、合作社、农户等科技需求方流动，进而提高需求方生产要素配置效率的制度安排。科技特派员的科技服务和需求方科技需求之间本质上是供求关系。从供求角度而言，当前科技特派员派驻由于“短缺”“道德风险”等政府失灵和“信息不对称”等市场失灵的存在，存在着多重错配关系，体现在：

(一)能力错配

科技服务应以“用”为导向。解决企业需求是科技特派服务的最终目标。当前，企业科技需求呈现多元化特征：由于科技与经济融合日益密切，单一技术领域的需求愈发呈现出与其他领域需求相叠加的情形。相对于多元化的企业需求而言，现行选派工作面临两方面的能力错配瓶颈：一方面，当前的科技特派员多为单一技术人才、单一法律型人才或单一财务型人才，能够真正“即懂技术，又懂市场规则”的复合人才不足，加大了科技创新的试错成本；另一方面，高校和科研院所受长期以来职称评聘导向影响，其研发活动常表现为先进的技术性指标，但市场化能力和产业化程度不足。2020年，全国专利授权数共206 036项，但专利出售交易仅有9 229项，交易率仅有4.48%[3]。市场化能力缺失限制了企业对现有科技成果的需求。

(二)人员错配

“双向选择”是科技市场充分发育时供需双方市场交易的表现形式。目前，大部分地区科技特派员派驻工作尽管从制度设计上贯彻了“双向选择”的原则，但“双向选择”受制于基层科技部门的资源配置能力[4]。由于科技特派员队伍规模有限、供需双方信息不对称等原因，“双向选择”尚不能真正实现，进而出现“人员错配”的情况。一方面，部分人员出于职称评聘等“非市场化”需要，出现了“随便找企业盖章”“特派员专业知识结构与企业业务领域”不匹配等“政府失灵”现象；另一方面，部分地区执行的“1员对1企”的派驻方式，考虑了科技服务覆盖面，但与企业对科技需求的实际情况有所脱节。已有研究表明，科技投入在企业生产函数中的权重随着企业规模扩大而成倍增加，“1员对1企”难以满足成长期企业对于科技人员的需求；同时，也降低了供需双方因初次选择失误而重新选择的可能性，加剧了不匹配程度。

(三)时空错配

从派驻地区看，由于马太效应的存在，无论从供给源头的科技人员密度看，还是从管理部门的管理水平看，科技特派员派驻工作在经济发达地区均优于经济欠发达地区，结果是经济发达地区科技特派员数量多，而更加需要创新驱动的欠发达地区科技特派员数量不足。从派驻时间看，目前多数省份规定科技特派员服务期在1～3年，缺乏鼓励科技特派员和服务对象建立长期合作关系的引导性政策，不利于针对产业关键技术持续开展攻关。

(四)管理错配

科技服务从其流程而言应服务于研发活动的推进流程，对于科技服务的管理与评价也应以服务于研发活动的成效作为依据。但当前科技特派员派驻管理按照“选→派→评”的行政流程进行，更多遵循了行政化的年度逻辑、层级逻辑、部门逻辑，较少考虑不同研发活动的进度规律。实践中表现为选派的事前管理和事后管理有余，事中管理弱化，过程考核缺失；对于手续规范性、完整性等形式性要求高，对科技特派员实际服务企业成效和参与研发活动的贡献的评价缺乏可行方案。

三、深化科技特派员选派制度改革的对策

科技特派员选派制度的多重错配关系，实质是在科技市场供给资源有限且面临需求异质性的供需不完全状态下，政府试图以行政逻辑替代和补充市场逻辑时的体现。解决多重错配，要从市场机制充分运行的特征要求出发，扩大科技市场的供给资源和优化供给结构，加强信息渠道建设以扭转信息的不对称，借助市场化方式对主体行为进行规范；同时，对于县域产业这样具有较强外部性的产业，以及对于欠发达地区这样缺少市场主体的地区，必然要求以行政手段推动科技资源整体性下沉。为此，探索通过五方面改革优化科技特派员选派制度。

(一)建立科技特派员储备库，扩大“蓄水池”

企业需求具有明显的异质性特征，不同科技需求方即使在同一行业，因其产品所处的产业链节点不同、研发基础不同、市场方向不同，对于科技的需求也有所不同。满足企业异质性的科技需求，需要有相对充足的科技人员供给储备。深入推进科技特派员制度，要建立科技特派员储备库，一是要拓展科技特派员来源渠道，在现有高等学校、科研院所科研人员之外，鼓励生产经营一线的技术能手、外国专家、退休专家、在校研究生等加入科技特派员队伍，扩大科技特派员蓄水池。二是要拓展科技特派员储备的专业领域，面向企业加强经营管理、法务服务、融资支持、项目包装等领域科技特派员的选派；面向基层政府和自治组织加强基层治理、村庄规划、文化建设、智慧乡村等领域的科技特派员的选派。三是要采取常态化入库方式，逐步实现科技特派员全行业储备。

(二)加强科技成果熟化服务，提供“转化剂”

科技成果转化的前提是成果的市场性，即能否在实际生产经营活动中带来价值。唯有已经熟化的技术才能更好地适应市场。推动技术熟化，要加强科技服务体系建设，特别是新型研发机构建设，利用科技特派员多元身份、联结多头的特点，打造若干家服务于从上游源头创新到下游产业化的全产业链的新型研发机构，提供中试、技术评价、投融资等多元化熟化服务。通过融体制、融资源、融市场，快速集聚产业链各环节市场化所需要的关键要素，推动研发活动和商业活动齐头并进，推动科技成果熟化进程，破解科技特派员能力错配瓶颈。

(三)建设智慧管理服务平台，深化“双向选择”

现行选派方式主要依靠行政手段推动科技特派员和需求方的对接，对接效率相对较低，对接效果有待改进。要扩大供需双方选择面、实现精准对接，须充分发挥政府在引导市场机制方面作用，通过建立智慧管理服务平台，实现“专家在线咨询”“发布科技需求”“发布科技成果”“项目查询与申报”“培训直播”等功能的智慧化、实时化，形成线上“科技大厅”和“服务中心”，搭建科技人员和需求方之间的实时沟通和交易媒介，进而实现更加便捷和快速的“云端双向选择”。同时，基于平台大数据，利用用户画像技术，及时获取企业科技需求信息，形成科技信息数据库[5]，为更加精准地扩充科技特派员储备提供依据。

(四)改革派驻过程管理模式，探索“项目制”

目前仅有部分省份出台了科技特派员申报科技项目相关政策，如广东省采取“揭榜比拼，精准特派”方式，组织实施企业科技特派员专项项目；山东省实施“科技特派员行动计划”，支持科技特派员牵头组建科技扶贫服务队，申报省级重点研发计划。但多数省份执行年度工作经费补助制度，尚未设立科技特派员专项支持项目。科技特派员在服务过程中，面对服务对象的技术难题，缺乏专项经费支持，难以开展研究和攻关，无法构建长效、稳定的服务机制。应探索通过项目管理的方式：一是面向产业关键技术问题，鼓励设立科技特派员专项科技计划项目，由科技特派员以项目形式进行申报，促进科技特派员“边服务、边研究、边转化”。二是探索实施揭榜挂帅。创新需求管理方式，按照“征集企业技术需求→张榜公布技术需求→科技特派员/团揭榜→签订科技服务协议”的思路，充分激发科技特派员服务热情和创新活力。三是对省级科技特派员创办、领办经济实体，或合作开展的实质性技术合作项目，通过“后补助”的方式给予支持[6]。借助项目管理的方法和程序改进科技特派员过程管理，将管理对象更加精准聚焦在研发活动上，是解决管理错配问题的有效方案。

(五)提升派驻的组织化程度，推动“团建站”

解决“1员对1企”带来的人员错配、派驻期限较短、过程管理困难等问题，必然要求提高科技特派员派驻的组织化程度[7]。可考虑在现有“个人科技特派员”选派工作基础上，以县域为单位，围绕县域优势特色产业，组建若干跨学科、跨领域的“全产业链”科技特派团，加强重大技术协同攻关力度，实现创新链和产业链紧密融合。在经济基础较好地区，实施“科技特派团→龙头企业专家工作站”模式，选择一批特色产业“链主”企业，以“‘链主’企业专家工作站”为依托，将科技特派团建在龙头企业上，协助企业围绕产业链中关键技术开展专项攻关。在脱贫摘帽地区，由于企业、合作社等市场主体较少，亟需将行政村、乡镇等纳入派驻单位的范围，实施“科技特派团→乡镇工作站”模式，选择一批产业基础薄弱的乡镇，以“乡镇科技特派员工作站”为依托，将科技特派团建在摘帽乡镇中，协调和引进人才、技术、资金等创新资源，服务于当地产业链的补链、延链、强链，促进薄弱地区产业振兴，巩固脱贫攻坚成果，见图2。通过工作站建设，一方面推进管理下沉，另一方面将科技特派团中的核心资源稳定到科技需求方，实现从“短期兼职服务”向“长期专职服务”的延伸。

图2 科技特派员组织化程度提升路径