论土地征收中公益目的界定与审查

文/罗曦

一、引言

征收是政府以行使行政命令的方式取得自然人与法人财产权的行为，土地征收更对公民财产权及其他基本权利构成严重的限制或剥夺。因此，各国基本都将公益目的与公正补偿作为土地征收的基本要件，要求土地征收必须出于公共利益。然而，以“公共利益”作为征收目的较为抽象，存在定义不明、范围不清的问题。目前，国内也没有一套普遍适用的审查标准，从而造成了实践中对公共利益判断混乱、征收纠纷频发的现象。我国当前对于征收制度中公共利益的界定采取的是“概括+列举”的方式。《宪法》《物权法》《土地管理法》等法律中都对征收应当出于公共利益的需要作出了规定。2019年出台的新《土地管理法》第四十五条以及《国有土地上征收和补偿条例》第八条对于征收公益进行了更加详细的规定，具体规定了

可以被认为具有征收所要求的公共利益的几种情形。新《土地管理法》的出台，促进了征收公益的类型化，但在具体情形下如何判断征收是否符合公共利益，如何对公共利益进行审查，还需要进行具体的研究。本文将结合不同国家与地区的相关规定，对土地征收中公益目的的界定与审查进行探讨与研究。

二、征收公益的界定

（一）征收公益的位阶——加重公益

“公共利益”是一个广泛的概念，常作为对公民基本权利进行限制的前提条件。我国宪法规定，国家对于土地以及公民私有财产的征收征用都应当出于公共利益的需要，这明确了公共利益是征收这种限制公民财产权的行为的目的要件。……