脱贫攻坚背景下京津冀农村最低生活标准比较研究

贾坷霏，白海琦

（1.河北大学管理学院，河北 保定 071000；2.河北地质大学法政学院，石家庄 050031）

社会保障的地区差异一直以来是学界所关注的问题，尤其是近年随着社会经济的快速发展，地区间差异被进一步放大，在这其中较为具有代表性的便是京津冀地区，由于政治、经济等多方面影响，导致河北省在三者之中扮演着“资源输送”的角色，在协同发展的进程之中，由于北京、天津两地自身固有的雄厚能力基础使得河北在各方面被“忽略”，而社会保障制度作为一项维护社会公平，保障居民基本生活需求，为其追求更高层次追求提供相应保证的政策制度，在攻坚脱贫的大背景下，如何维护地区的公平发展和缩小地区间的发展差距将成为社会保障制度面临的一大难题，尤其是京津冀区域中，对于河北地区失地农民的保障将会成为政策执行过程中的新生问题出现。因此，本文通过对京津冀地区农村最低生活保障标准的比较进行分析，指出之间的差距所在，并就如何缩小社会保障地区差距提出相应的措施和建议。

一、引言

随着2020年的到来，攻坚脱贫的任务也将确保所有贫困地区、贫困人口共同步入全面小康社会。在这其中，河北省共39个县处于国家为扶持贫困地区特设的国家级贫困县标准之下，作为京津冀协同发展区域的一员，如何科学合理地脱贫，是其面对的关键问题。而北京与天津对河北的对口帮扶工作也有了显著的进展，北京市重点帮扶河北省的张家口市、保定市和承德市，在农业产业现代化建设、乡村建设、教育投资以及环保等多领域对河北省展开帮扶，从2016年以来，北京市总共对河北省的帮扶项目达186项[1]；天津市主要对承德市的承德县、平泉、隆化、围场、兴隆五个县进行结对帮扶[2]。可见在推动京津冀协同发展过程中，通过互利共赢、优势互补，实现共同发展是追求的最终目标，这其中重要的一环便是加快对于京津冀贫困地区的攻坚脱贫任务，而最低生活保障制度作为一项“兜底”、保基本的社会救助制度，必将成为进一步完善和发展的关键点。

一直以来，最低生活保障作为一种救助性政策成为居民生活最后的保障网，随着市场经济的发展，社会救助带来的如“福利依赖”等问题被大家所质疑其标准是否合适，近年来随着扶贫工作的开展，社会救助这项保障基本生活的制度政策再次成为学界的关注点。有学者认为总体上我国的低保标准仍然偏低，主要由于我国城乡发展已经基本达到了发展中国家的最低标准，可是仍然存在部分省份的低保标准低于国际最低标准，并随着社会经济的发展，贫困者的低保只能满足基本温饱问题，无法满足更高层次需求[3]，有学者从社会保障制度的扶贫历程对低保制度的贡献给予了肯定，同时从信息对称、公共选择、协同治理等多个角度阐述了统筹社会保障对于扶贫的必要性[4]，有学者从质与量的角度全面分析目前农村最低生活保障的困境所在，并认为在坚持低保“兜底线”的原则下，需要全面推进城乡低保标准的并轨，并在资金筹集上广泛利用社会组织这一渠道，辅以监督保障机制的构建[5]，而还有学者从扶贫与低保运行的衔接进行研究，认为二者虽然是不同的措施，在进行统一标准，同步识别帮扶对象，建立精确的瞄准机制，明确交叉范围以及基金的利用之后，在确保农村脱贫，消除绝对贫困的目标上是具有一致性的[6]。当然，在对于低保与扶贫政策的关系上，也有人对二者孰轻孰重产生疑问，有学者将低保与扶贫标准分为三类，即低保发挥兜底作用、二者标准一致、低保高于扶贫标准，虽然看似不同的三种关系，最终还是归结于工作与救助的关系，无论是在对象瞄准还是政策制定上，均需要科学合理的采取措施[7]。

回顾前人对于最低生活保障的研究，多数学者对于最低生活保障制度在兜底线、保障基本生活需求方面的作用是肯定的，并且在解决如攻坚脱贫这样具有时代背景下的问题中，依然能够贡献积极的作用和价值。本文的创新点在肯定最低生活保障的保基本前提下，通过对京津冀地区农村最低生活保障标准的比较下，阐述地区间发展的差异以及突出最低生活保障标准对于脱贫攻坚的作用，最后就如何提高最低生活保障标准以及其在攻坚脱贫中如何更好发挥作用提出相应的措施，为京津冀协同发展进程提供建议和经验。

二、实证分析

（一）数据选取

纵观各省有关农村最低生活保障制度的实践，所覆盖人群的效用主要集中在两方面：一方面是农村最低生活保障标准待遇对基本生活水平的维持；另一方面是针对老人的医疗消费支出以及儿童的教育费用补助。相较于教育等效用并非显著的长期投资支出，医疗消费支出面向的是全国7000多万贫困人口中因病致贫的占42%的群体（数据来源于国务院扶贫开发领导小组办公室http://www.cpad.gov.cn/），有着其独特、重要的方面，尤其是对低保资金投入的回应性是立即的，效果是显著的，辐射人群是广泛的，这一特点也在国家2018年颁布的《医疗卫生领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》有所体现，规定国家将在公共卫生服务费用支出方面加大投入力度，针对深度贫困的五保户低保户以及其他特殊困难群体，让深度贫困的农村居民能够免费享受到农村医疗保险。

因此，本文在效用函数的主要指标选取上，由最低生活保障补贴和医疗消费支出构成，如表1所示：

表1 指标选取

（二）分析部分

（1）现状分析

首先从全国农村居民最低生活保障消费支出结构的近年变化比对可以发现，纵向上总消费支出呈逐年增长的态势，表明全国整体上农村贫困居民的生活质量有了较好的改善，全国农村低保对象共3519.1万人，全年支出农村低保相关资金1056.9亿元，年人均保障达4883.4元，其中的主要原因是农村最低生活保障待遇得到了提高，给予了相关居民一定的可支配收入。具体在八大消费支出指标的纵向变化上，总体基调也与整体的消费支出的纵向变化保持相同，说明不仅是在最基本的保障生活消费支出方面，居民有着着重的消费，在教育文化娱乐、交通通信等方面也有着更高层次的追求，根据2014年《社会救助暂行办法》，将农村居民最低生活保障标准分为四个不同层次：第一层是生存型最低生活保障标准，包括食品、衣着和居住三项基本消费支出；第二层是基本生活型最低生活保障标准，在生存型最低生活保障标准基础上增加了生活用品和交通通信两项生活类消费支出；第三层是基本需求型低保标准，额外增加了教育文化娱乐消费支出；第四层是发展型最低生活保障标准，覆盖八项消费支出总合。可以看出农村居民的消费支出结构正在发生着转变，从保障基本的生活水平开始逐步向追求更高生活层次过渡。但是，通过八项消费支出的横向对比我们发现，食品烟酒支出所占的比重三年来依然是最大的，达到了32.2%，其次是占比达21.2%的居住支出，而医疗保健支出和教育文化娱乐支出所占比重仍然处于较低的位置，说明农村贫困居民的消费支出虽然有呈现丰富化的趋势，但维持生计仍然是头等大事。

表2 医疗消费支出历年消费支出

其次将研究范围精准到京津冀地区，通过绘制2012年-2016年京津冀地区农村居民最低生活保障平均收入与支出的差额图不难发现，天津市的差额处于较高地位，与之相关的是该地区的物价总体水平以及较高的低保待遇；而北京地区处于中位主要原因是伴随着低保的高收入，受地区影响支出水平也相对较高，因此最终剩余并非设想中的最多；河北地区由于处于京津冀地区中发展水平最末尾，无论是低保的收入水平还是支出水平均未能达到一个较高的水准，因此剩余量也处于最低，但从图中可以观测到，近年河北省农村居民低保收入剩余在呈现出稳步上升的态势，与政府对河北制定相关扶持政策有着密切联系。

表3 京津冀低保收支水平

（2）结果分析

本文在咨询有关专家和查阅相关文献资料后，将京津冀地区农村最低生活保障制度覆盖居民对农村最低生活保障标准和医疗费救助的关注比例设定为0.8：0.2[8]，对2016年京津冀地区均衡农村最低生活保障制度水平与实际农村最低生活保障标准的比值，依次选取北京、天津、河北分别作为参考省份进行测量，对不同参考省份下，其他两省份的低保标准进行测算记录，结果如下：

表4 测算结果

三、分析与总结

（一）结果分析

根据上述结果发现，显然若选取北京市作为参考标准，天津和河北均要对现行的农村最低生活保障制度标准进行调整，但在调整幅度上，天津的变化并不大，通过效用系数能够显现，调整后约为现行的1.02倍，表明天津地区的发展水平和北京相比，较为接近，但河北省若进行调整，则需要大约提升3.15倍才能在北京标准下实现河北农村地区最低生活保障标准的协同发展，从资金支持、公平性和难易程度上均有较大的难度。贫困对于河北地区而言，将会成为河北跟上京津冀协同发展这趟高速列车的阻拦，成为束缚之一，当然并非否定北京标准的参考意义，其可以作为其他城市的长远发展目标而进行改进，属于未来将会达到的农村最低生活保障标准覆盖人群的效用最高目标，但这一过程需要很长时间和制度发展的环境培育。若以天津为参考标准来看，北京方面由于发展在三者中处于领先地位，因此其现行低保标准是高于调整后的数值，从效用参数看，以天津为参考，调整后仅能达到现行标准的0.92，说明北京在综合实力方面，有着绝对的领先和优势，而河北地区通过调整后，能达到年人均9761元的水平，和现行标准相比，扩大了约3倍之多。以最新的扶贫标准为例，中央将农民人均纯收入2300元（2011年不变价）作为衡量标准，目前换算后约为4000元来看，可喜的是，在2019年河北省农村低保平均保障达到了年人均4670元（数据来源：新华网 http://www.he.xinhuanet.com/），民政部在2018年第二季度例行发布会上也要求各地农村低保标准不低于国家扶贫标准。

无论是通过参照北京或者天津为例，可以发现河北在京津冀协同发展圈中，均处于劣势地位：一方面受困于政策待遇的制定，另一方面受地区发展差异的影响较深，当然，并不是说通过效用均等的测量便一味地将落后地区的标准提高到一个理想的水准，这也有悖于地区发展因地制宜的原则，并且单方面对某一群体的待遇进行调整，也会影响到该地区整体社会的公平性。

（二）具体措施

1.做好京津冀最低生活保障制度顶层制度设计

目前由于京津冀地区尚未构建起如设立社会保障区域一体化管理机构这样的三方协调机制，虽然设有联席会议制度，但是由于机构属于非常性组织导致了社会保障制度在区域协同过程中经常累积过多问题而无法解决[9]。京津冀地区的公共政策壁垒是影响社会保障等相关制度一体化、区域化进展的重要难题之一，以推进医疗消费支出为例，医疗消费支出若只在资金划拨和基础设施建设上保持了协同，对于整体的发展而言，并非是真正意义上的协同发展，尤其是涉及到京津冀地区的人口流动问题，只有相关人员在三地之间自由流动同时还能享受到平等的社会保障及相关公共服务，对于公共资源的划拨才能真正实现合理的优化配置，形成经济社会协同发展格局。此外如涉及到社会福利的地区分割问题，户籍制的存在导致社会保障制度的“捆绑式”享受，当居民满足其中的条件时，才能享受其他方面的保障待遇，对于京津冀地区的高强度人口流动来说，户籍制度的存在是他们面前的一大关卡，当三地之间的待遇差距进一步拉大的时候，人口的流动倾向便会发生随资源流动的现象，无论是老年服务、低保人群还是儿童，都将会因户籍的横亘而无法融入当地的社会保障待遇之中。

因此要加快京津冀社会保障方面的顶层设计，从顶层出发，明确相关法律法规制度，为各地区在执行过程中提供详细具体的指导，在一定高度上协调资源的划拨和利益关系的调整，处于领先地位的北京、天津要带动处于劣势发展的河北，帮助其提升总体的发展水平，使其能够跟上协同发展的进度；河北地区也要增加内生动力，加快对社会保障制度的完善，进一步提升对地区居民的待遇标准和体系构建，打造“共治、共建、共享”的社会治理新格局[10]。

2.明确发展理念

目前我国社会保障政策的原则是保基本、多层次、广覆盖、可持续，而如何将这张社会保障的“大网”编织得紧密，最低生活保障制度是其中的基本，也是重中之重，发挥着兜底的作用。一方面，通过效用均等的测量我们发现了京津冀三地客观上存在的发展差距，这是尤其是河北地区今后将要努力的地方。另一方面，我们不能否认差距的存在，在政策制定的过程中更要遵循因地制宜的原则，社会保障政策的制定要与当地的经济发展水平相一致，尤其是最低生活保障制度，从描述性现状分析中可以得知，食品烟酒支出项目始终是最低生活保障群众的主要开支项目，占据了最多的比重，政策的首要目标是保障那些没有生活能力的群众，维持其基本的生活消费支出，同时又要考虑如何使我国避免掉入“福利陷阱”，出现一些政策养懒人的现象，因此在对于最低生活保障标准的制定上，首要考虑的是是否能够满足居民的基本生活，之后才是其他的待遇调整，不能因为地区间存在差异，就一定将这一差距全部通过指标上的调整进行弥补，在刚性需求的特点之下，更要坚持适度原则，做到最大程度上的应保尽保，实现最低生活保障保公平，促进均衡发展的目标，在理念上引导社会和有关群众正确理解低保发挥的“兜底”作用，这里的“底”是指没有能力的群众，较之于扶贫的标准来说，更为急迫与底层，扶贫除了帮助群众摆脱贫困之外，更重要的是如何实现控制返贫现象以及如何为贫困地区真正实现“造血功能”，而这一切的基础，或者说前提，都是低保制度对于扶贫工作无法解决的有关群体的最后覆盖，一方面需要解决建档立卡群众的脱贫任务，另一方面要确保未能纳入建档立卡的低保户也能够具备基本的生活水平[11]。因此，中央政府需作宏观调控，医疗消费支出为财政状况较差的省份提供补助，实现地区间的医疗消费支出平衡，改善农村地区低保水平偏低这一问题[12]。

3.加强资金投入

加强农村最低生活保障制度的构建是为了更好发挥其“安全网”的作用，政府方面要加大对贫困地区的转移支付力度，对家庭人均收入低于贫困线或处于低保线的贫困家庭给予财政政策的扶持，坚持在应保尽保的原则之下，尽可能随社会经济的发展提高相应的待遇标准，在结果分析中可以看出，三年的时间发展，农村居民的消费水平和消费项目在发生着变化，而低保的待遇标准也应该随之进行动态化的跟进[13]，这便需要建立信息双向交流畅通的扶贫信息系统，对于扶贫攻坚任务来说，可以较为畅通地对贫困户进行动态跟踪并对相关指标进行适时调整。尤其是在资金方面，对农村地区社会保障制度的资金进行夯实有助于待遇标准的提升。除了中央对于像河北这样财政困难地区的经济补助在不断增加之外，资源的筹措离不开管理效率的保障，尤其是河北省各地基层政府应对京津冀进程中失地农民的生活状况给予特别的关注，在现有制度下针对这一特殊群体制定更加详细、有针对性的保障措施，当前各级政府已经开展行政管理体制改革，目的是各级单位应明确权责，提高办事效率[14]。

4.促进低保与扶贫标准衔接

除了当前脱贫攻坚的任务之外，对于制度的设定需具有长远发展的眼光可持续的规划，在2020年实现全面小康之后，下一步更应该着眼于反贫困制度的构建，而扶贫政策作为更具针对性和时效性的政策，应与社会救助政策相结合，构建起多层次的反贫困制度，从最基本的保障生活需求到为居民提供追求更高层次需求的条件，都应该全面涵盖进来，在脱贫任务完成之后可以推行“两标合一”的措施，即农村最低生活保障标准不低于国家制定的扶贫待遇标准，民政部门和扶贫小组部门进行合作，以农村家庭人均收入为衡量标准，对部分家庭低于当地低保标准的差额给予低保金的补差[15]，对符合认定扶贫条件的农村低保家庭，按规定程序纳入建档立卡范围，实现低保和防返贫的政策交叉覆盖，在明确部门任务的原则上，更大力度地对于有关居民进行保障。除了在待遇标准上进行衔接之外，对于低保制度来说，更具有一次“变革性”的创新，参考精准扶贫的瞄准机制，低保制度在“靶向瞄准”上急需更新。在医疗保障方面，河北农村低保居民低保待遇中有27%花销在了医疗保健支出之上，而京津两地的农村低保居民只有14%花销在了医疗保健支出之上，医疗保健对于农民来说是极为重要的因素之一，在返贫的因素中，因病致贫也是非常常见的现象，为防止因病返贫，对于农村贫困地区来说，政府要对于贫困地区增加公共基础设施的投资开支，推进乡镇卫生室的建设和专业人员的培养供给；在老年人养老问题上，尤其是河北地区在京津冀进程之中出现了“失地农民”，对于他们而言，在一个较高年龄段失去了赖以生存的土地之后，养老保障更成问题，政府要引导和鼓励农村老年居民参加养老保险，在帮助其转变养老观念的同时，推进农村社区养老的建设，构建新型的养老产业和动态调整机制[16]。

总的来看，农村最低生活保障制度在脱贫攻坚战中，有着独特的、重要的作用，河北由于受地理因素和经济总体实力的影响导致在京津冀协同发展圈中处于落后地位，更需要在关键的最低生活保障制度上与扶贫政策进行衔接，强化“两不愁”的兜底保障，主力解决“三保障”问题，积极抓住脱贫攻坚决战决胜、攻城拔寨的关键节点，随着绝对贫困在2020年历史性地被解决，但这并不意味贫困已经完全从我国各地消失，下一步要思考如何将低保兜底政策与扶贫开发长久性政策进行结合，构建反贫困动态监督制度，真正实现对困难群众的生活保障和提高其社会参与的能力[17]。