城市的和谐更新

孙浩 张毅 翟文沧

【摘要】本文通过对目前城市更新背景、方式的解读，探讨在城市更新过程中影响社会和谐的主要矛盾与相关门槛，同时借鉴国内外相关政策、运作模式和管理机制的经验，初步摸索在城市更新中实现社会和谐的有效途径和方法。

【关键词】城市更新；和谐；机制

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021. 11.019

1、城市更新的背景

1.1国家关于土地集约使用的要求

2008年1月3日，备受关注的《国务院关于促进节约集约用地的通知》正式出台，大力推进节约集约用地将成为政府部门乃至全社会的共同责任和义务，是我国经济社会又好又快发展必须长期坚持的根本方针。《通知》重点明确了充分利用现有建设用地，大力提高建设用地利用效率的政策措施。

1.2城市经济社会发展的必然选择

城市更新是实现城市总体规划和重点地区宏伟蓝图的必然选择，是检验政府“执政为民”的决心和执政能力的重要依据，在很大程度上影响着城市的长远发展。城市更新与城市相关产业和社会事业关联度大，存在较强的联带效应，其顺利推行，除对改善居住条件、产业结构调整、社会事业发展、社区建设和环境建设产生一定的影响外，还将导致户籍、就业、入学、消费、社会保障、招商引资等发生变化，从而影响城市社会经济的方方面面。

1.3改善民生的有效途径

没有城市更新就无法改善旧区居民居住条件，城市道路、市政设施条件等配套保障工作无法施行，城市空间形态、绿化环境质量、文教卫体等资源的整合与提升将很难实现。

1.4实现旧城复兴的必由之路

城市更新将从各方面促进经济增长，通过追求全面的城市功能调整和社会活力再生，激活城市的社会文化空间，优化投资环境，创造就业机会，实现旧区产业结构调整升级，同时扩大了政府税收来源，拉动房地产市场。

2、城市更新的方式

吴良镛先生认为，旧城更新主要包括三方面内容，其一是改造、改建或再开发（Redevelopment），指比较完整地剔出现有环境中的某些方面，目的是为了开拓空间，增加新的内容以提高环境质量；其二是整治（Rehabilitation），指对现有环境进行合理的调节利用，一般指作局部的调整或小的改动；其三是保护（Conservation），指保护现有的格局和形式并加以维护，一般不许进行改动。

3、城市更新中的主要矛盾与门槛

3.1拆迁矛盾

综合因素的影响导致拆迁中的利益冲突，拆迁人与被拆迁人之间的利益矛盾逐渐激化，不规范、不文明的拆迁行为时有发生，另外，拆迁本身还会对历史上形成的财产关系的一次强制性调整，在一定程度上对动迁居民带来困难，有些甚至是无法克服与逾越的。如大量异地安置居民虽然改善了居住条件，但由于居住与就业地点相距甚远，造成难以承受的生活成本，甚至陷入新的贫困，部分拆迁居民容易心态失去平衡。由于拆迁矛盾的突出与激化，近几年来反映城市建设特别是拆迁安置问题的信访呈逐年上升趋势。

3.2风貌的保持与延续

城市更新中会对旧城风貌带来影响，特别对有一定历史遗存的城区，“度”的问题难以把握。大规模的组织旧区改造模式往往呈现出破坏性特点，部分建设单位往往不顾援助居民利益和社会公共利益，公共空间越来越少，建筑却越建越高，在商业利益的驱动下，各项目争奇斗艳，空间环境来不及充分论证与推敲，整体上缺乏呼应与协调，城市特色风貌、环境质量和空间秩序往往杂乱无序。历史城区和有特色风貌的旧城被改造大潮弄得面目全非，即便保留了少量可怜的所谓“标志性”历史遗存，也由于周边风貌协调的“准地段”被完全拆除重建而变得“凄凄惨惨”，风貌特色荡然无存，造成无法弥补的缺憾。

3.3基础设施的考验

旧城居民生活水平的提高，产业的提升对原有基础设施是重大考验，没有基础设施的更新就不会有旧城的更新。由于历史的原因，旧城区的基础设施多数是基于当时历史时期和经济发展水平下而配套建设的，符合当时的社会需求。当一大片新的居民区和商务办公区拔地而起时，面临供热、供气和供电等设施供应能力不足甚至空白，同时由于年代久远，管网系统老化情况普遍，输送能力不足。

3.4城市文脉的变革

旧城改变的除了物质环境外，更重要的是人文环境的变革，很容易产生对原有文脉的割裂，包括生活方式、邻里关系、道德风尚等。当高楼大厦林立于原来相对较小的空間尺度中，形成钢筋水泥的森林，居民们会感觉到无尽的陌生感和渺小感，他们不再愿意出来散步、遛宠物、闲谈，再加上部分原住居民的迁移，大量新居民的涌入，邻里们“鸡犬不相闻、老死不相往来”，人际关系开始变得冷漠。

4、相关经验的借鉴

4.1英国城市更新运作机制

英国城市更新服从于城市总体规划，非常具有计划性，20世纪90年代以来强调“政府+开发商+社区”三向伙伴关系为导向的城市更新，成为一股城市更新的新思潮，同时还强调更新的内涵，即经济、社会和环境等多目标的综合性更新，而不是有房地产开发主导的单一目标型更新。基于社区的三方伙伴关系使得长期被忽视的弱势社区居民被纳入到城市政策的主流，使他们有机会在更新决策过程中行使自己的权力，参与方案的制订与实施。同时也为各方利益集团提供了交换观点、建立共识的平台，使得决策方案具有更广泛的代表性，使得社会、经济及环境等各方面的考虑更加均衡。到2000年，英国全国至少有700个这样的更新伙伴活跃在区域、市、邻里社区等不同层次和领域。三方伙伴关系、社区公众参与以及社区能力培育成为当前英国城市更新政策的最新趋向。

4.2香港旧城更新运作机制

香港的公共房屋政策是其社会发展和城市建设的重要推动力。1972年香港政府提出“十年建屋计划”，旧城改造全面展开，先后涉及环境改善计划、公共村屋重建计划、市区改建计划、综合重建计划和综合发展计划等，旨在提供更多土地兴建社区设施，已达到改善环境的目的。1999年成立财政脱离政府的相对独立的新的法定机构“市区重建局”，主导旧城更新并拥有如下职责：①向城市规划委员会申请批准，把需要进行改造的地方划为综合发展区；②为各发展区拟制发展蓝图；③在发展区内收购物业；④在必要的时候，向政府会同行政局建议收回发展区内的物业，并进行收地和拆除楼宇；⑤与房屋协会合作，安置受影响的住宅租客；⑥配合政府每年卖地计划及工务计划，把已清拆土地重建或出售发展，建设必要的基础设施；⑦管理市区环境美化基金。若能获财政司批准，可保留售卖在发展区内收回土地所得的收益，以支付日后计划的费用，必要时候还可建议政府依照整体资源分配程序，按每项计划注入专门资金。

4.3成都危旧房改造运作机制

成都在2002-2004两年时间完成了大规模改造，不仅没引发社会冲突，反而赢来了人民群众发自内心的称赞，探索出自成一体的九成改造“成都模式”。首先，坚持市场化运作优化各类资源配置，创造性提出“总体授信、项目贷款、专户管理、封闭运行”的银行贷款模式，解决了危旧房屋改造的资金“瓶颈”问题。其次，坚持依法拆迁和以人为本相结合推进旧城改造，建立和不断完善相关政策法规体系，坚持依法拆迁，大力推行阳光拆迁，努力化解矛盾，同時建立扶困救助机制，解决困难人群拆迁矛盾。

成都在旧城改造中选择的是对旧建筑及其承载的历史文化和生活方式的取舍，不是单纯全面的拆迁重建，而是保护性开发，以传承城市历史文脉。在2002年启动的大规模旧城改造中特别规划确定了文殊院片区、大慈寺片区和宽窄巷子片区三大文化保护片区。

4.4青岛城市更新的探索

青岛市近年来实施的以保障城市低收入家庭基本居住需求为重点的旧城与旧村改造，突出政府主导，确立了保障性住房建设的思路，与旧城区和城中村改造相结合，采用就地、就近和异地以及货币等多种方式供拆迁居民选择。另外，各区政府成立专门的拆迁机构，深入到社区中间妥善解决居民在搬迁中遇到的实际困难，受到居民们的一致拥护，化解了大量拆迁矛盾。规划审批上贯彻“阳光规划”，实行批前公示制度，对原住居民或市民提出异议较多的问题马上修正，在不违反规划大原则的基础上尽量满足居民要求。按照“规模要大、质量要好、标准要新、配套要全”的标准，与商品房采用统一政策，小区环境齐全优美，同时落实了大量涉及改善民生的公共配套设施，得到了居民们的认可。

但是，涉及到旧城部分“里院”风貌建筑的问题不得不说是保护与发展相博弈而产生的阵痛，只有让历史来评价。

5、城市和谐更新机制的探索

5.1广泛深入的公众参与机制

任何一个旧城区的改造，原住居民最有发言权，关系到他们每个人的切身利益，随着“物权法”的实施，更加确立了居民自主的法律地位。所有居民享有从项目策划、经济测算、规划设计、政策制定、实施建设一直到后续管理全程参与的“知情权”和“决策权”，直接对项目决策和操作程序产生影响。“政府+开发商+社区”三向伙伴关系在具体旧城更新中尤为必要，甚至非原住居民也有站在公众利益的角度维护社会公共利益的合法权益。因此，更加广泛深入的公众参与机制是旧城“和谐”更新的基础，在具体项目实施中应法制化和常态化。

5.2城市更新与住房市场、住房保障的联动机制

城市更新切忌盲目就地平衡，必须与住房市场、住房保障体系联动，以政府为主导，科学规划、精心组织。解决人民群众最直接、最现实的住房和就业问题是政府实施城市更新的出发点和落脚点，同时提升旧城功能、提高城市景观形象，让最广大的人民群众充分享受经济发展的成果，建立城市困难人群的住房保障机制本身是构建和谐社会的重要举措，它要和旧城更新联动才能既改善居民居住条件，又提升旧城功能景观，达到“居者有其屋”同时“居者有好屋”的城市更新目标。

5.3相对系统的人文规划机制

对城市民俗、民风、社区管理、人脉关系等方面进行系统研究并尝试纳入更新、改造规划的范畴，在规划设计中予以充分考虑并尽量加以延续。公众参与本身就是人文规划的重要内容，而现在公众参与的意见大多停留在户型、朝向、面积等基本的内容上，这不得不说是现阶段人文规划的缺失。城市的和谐更新要更多地关注人脉、历史、社区生活、风俗民情，在规划设计中统筹考虑，提供文脉的延续空间载体，规划温馨、亲切的居住环境，保留有代表性的历史印迹，设置易于交流沟通的环境平台，在延续原有文脉的基础上培育新型社区氛围，从而最终构建和谐社区、和谐社会。

参考文献：

[1]吴良镛.北京旧城与菊儿胡同[M].中国建筑工业出版社，1994.

[2]林坚，林志威.香港的旧城改造及其启示[J].城市规划，2000年.

[3]成都市危旧房改造指挥部办公室，四川省社会科学院经济体制改革杂志社编.安得广厦千万间—成都市危旧房改造新探索.四川出版集团、四川科学技术出版社，260

[4]徐强.英国城市研究[M].上海交通大学出版社，1995.

作者简介：

孙浩，青岛国立设计有限公司，规划师；

张毅，青岛国立设计有限公司，高级工程师、注册城市规划师；

翟文沧，青岛国立设计有限公司，规划师。