开发区人大制度建设的难点与对策

一、开发区人大工作面临的难点

（一）双轨制问题。一是开发区内的市、县及区人大代表选举难协调。从法律意义上来说，在县区人大换届时，这些已划出的地区依然要依法选举原县区人大代表，在当选后依然要参加原县区人民代表大会会议。市人大代表换届选举仍然需经原选举单位按法律程序选出。由于开发区对市人大代表选举“热情过度”，对县及区人大代表选举被动应付，再加上没有人大工作机构和专职人员来具体沟通，原县区人大常委会不便过多介入，在实施代表名额分配、选举经费保障、候选人推荐和组织选民依法选举等具体环节上难以通畅对接。二是开发区内的乡镇人大或街道人大工委指导难到位。由于全国、省和市人大代表以代表小组为依托开展活动，且都有相应的工作人员和经费保障，受开发区设立的因素影响较小。但是对随同划入开发区的乡镇人大和县及区人大代表影响较大，人大工作的代表活动完全靠乡镇人大主席、街道人大工委主任（或代表小组组长）的责任心“维持”，另外他们负责开发区硬性经济发展任务，工作重心的转移，易使人大工作流于形式。三是开发区与行政区机构的交叉、重合和同异问题。在开发区、行政区并存的地方，机构设置为“一套班子、两块牌子”，开发区管理机构通常在级别上比较高，有的部门直属于开发区系列。而一般地方权力和行政机构在设置上级别相对低一级。在名称上也有所区别，很多部门只对应于传统意义上的行政区。因此职能上也有区别。有交叉功能的部门首先对开发区管理机构负责，同时又要对行政区管理机构负责。由于管委会系列若干部门的主要领导无须人大任免，人大机构对其进行法律和工作监督就难于实施和操作。监督方和被监督方关系不很明朗，意味着人大如果对其监督或许是超范围的。四是开发区内的各级人大代表作用难发挥。开发区的县及区人大代表，由于划入开发区后原来各项工作联系与原县区脱离，导致在参加原县区人大会议上视为“客人”，并且听取和审议的县区人大常委会及“一府两院”报告又与开发区工作无关，难以审议，更何况对“东道主”不便提出建议意见，在大会期间难以发挥作用；在闭会期间，由于代表活动经费难以保障和缺失县区人大常委会的指导，而开发区没有专门人大工作机构负责组织，经常性活动难以保证，更别谈活动效果。同样，乡镇人大工作只满足于依法开好例会，乡镇人大代表在闭会期间的作用发挥也不如以往。

（二）人大监督预算的权力能否委托其开发区派出机构问题。开发区权力高度集中，但人大监督相对薄弱，有人谓之“经济高地，民主洼地”；开发区经济总量很大，但开发区人大尚无经济预决算批准权限，在重大项目上缺少知情权、话语权和决定权；开发区本身不能产生人大代表，其权利和义务发生严重错位和越位；开发区内乡镇转为街道后，乡镇人大代表职务自行终止，街道及其政府部门的监督几近空白。

（三）人大派出机构对开发区管委会实施监督的理论依据问题。开发区体制的显著特点是：一方面精简高效便捷，另一方面权力相对高度集中。按照马克思的理论，高度集中的权力必须有相应的制约制度予以匹配。因为没有制约的权力，必然产生腐败。因而尤其需要加强工作监督和法律监督。虽然开发区人大在市人大常委会和开发区之间架设起了一座便捷的沟通桥梁，在很大程度上解决了人大监督缺失的问题。但是，人大工委不是真正意义上的一级人大权力机关，无权决定事关开发区经济社会发展的一些重大事项；依照《地方组织法》《选举法》《代表法》及其管辖市人民代表大会及其常务委员会的规定，目前，其只能行使保证权、监督权和部分选举权；决定权、任免权、罢免权则无权行使，也不易决定这些方面的职责。所以解决人大派出机构对开发区管委会实施监督的理论依据问题意义重大。

二、制约开发区人大制度建设的若干因素

（一）开发区行政主体地位不明确。开发区行政主体不明确。由于历史原因，至今我国法律没有对开发区的法律地位予以确认。地方政府的设立是由组织法规定的，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第一条规定，“省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府”，其中却不包括开发区管委会。现实中，管委会是一级政府的派出机关，行使着准政府的职权，但是正是由于没有法律的明确规定，导致许多开发区在进行管理体制创新时畏首畏尾止步不前，同时也波及到了人大制度在开发区的建设，这是开发区未设立人大的主要原因之一。

（二）开发区人大工作机制不完善。开发区人大工作机制影响了人大代表职能的有效发挥。开发区在人大工作层面上机制不完善，不仅使人大代表的职能难以有效发挥，影响了代表履职的积极性，而且开发区管委会内设机构和“两院”派驻开发区的机构以及市、县区在开发区的上下垂直“条管”部门，长期处于没有人大直接监督的状态。开发区人大工作委员会不是真正意义上的一级人大权力机关，无权决定事关开发区经济社会发展的一些重大事项。各地开发区人大工委行使的工作职能不外乎以下几项：完成市人大常委会委托办理的有关工作任务；协调与原县区人大常委会的工作联系，负责对管内市、县及区人大代表选举及代表履职考核工作，组织县及区人大代表参加县及区人大会议；为管内的县及区人大代表活动提供专项经费保障；组织管内乡镇、街道或管理处的县及区人大代表开展闭会期间的学习培训、视察和调研等项活动；对管内的乡镇人大规范化建设进行领导；完成开发区党工委交办的其他工作;宣传法律法规以及保证上级人大及常委会决议、决定的实施；检查《居委会组织法》《村委会组织法》的开展情况；组织管内的各级人大代表审议管委会及市“两院”派驻机构的工作通报，交办好代表提出的涉及开发区工作的建议意见等等。显而易见，这些职能都是市一级人大常委会委托给人大工委行使的，而不是由开发区内的公民选举出来的一级人大所直接行使的。况且这些职能很多只是程序性的，开发区有关重大事项的实质性的决定，还是要由人大工委报请市一级人大常委会决定，开发区人大工委实质上只是市一级人大常委会与开发区各机关之间的一架桥梁，虽可便捷沟通，而无法像一级行政区中的人大一样自己决定自己的有关事项。另外，开发区人大工委还面临着开发区内居民政治权利的行使、人大代表选举时的行政区地域问题、选举或罢免开发区内相关主要领导的权利等等问题，这些都值得在实践中进一步探讨。人大及其常委会履职缺位。由于机构设置、管理体制不完善，使人大及其常委会对开发区的预算编制、预算执行、决算等应当履行的审查、批准、监督等职能出现缺位现象。按照预算法的规定，国家实行一级政府一级预算，人大审查监督的对象应该是一级政府。开发区管委会属于政府的派出机构，是计划单列机构，不是一级政府，从而造成地方人大对开发区财政预决算审查监督工作的“盲区”。

三、完善开发区人大工作的思路

（一）加强开发区人大的制度建设。一是建议尽快制定开发区人大工作相关法律。修订地方组织法和代表法，探讨选举产生开发区人大代表，设立开发区人大常委会，明确开发区人大职责权限。二是国家科技部等相关部门应重视对开发区人大工作的指导。发展比较成熟的国家级开发区，无论是解决社会民生问题，还是发展经济科技等问题，都离不开民主政治的支撑。三是加强全国开发区人大体制与理论政策研究。目前，我国开发区人大理论研究严重滞后，几乎是空白，亟须加强开发区人大实践的总结和理论研究，以便为开发区人大立法和人大事业的发展提供理论基础，指明前进方向。四是建议国家主流媒体加强对开发区人大工作的宣传。

（二）探索打造人大代表参与开发区重大事项决策新平台。沈阳市棋盘山开发区《2009年至2015年产业发展规划纲要》形成过程中，沈阳市开发区人大工委听取了起草情况的汇报，开发区代表就建设国家文化产业示范区、加强生态环境建设等核心问题进行深入座谈，为推动开发区科学发展、长远发展积极建言献策，提出了有针对性的意见建议。

（三）探索开发区财政预算审查监督新思路。锦州市人大常委会出台了《关于市属开发区（新区）预算监督暂行办法》，规定由市人大常委会审查批准开发区财政预决算；南通市港闸区人大常委会《关于街道（开发区）财政预算监督办法（试行）》规定：“人大街道（开发区）工委应设立财政经济小组……街道办事处、开发区管委会要支持人大街道（开发区）工委依法开展财政监督工作，主动通报情况；街道办事处、开发区管委会的年度财政预算草案应在提交人大街道（开发区）工委审查确认后报区财政局。人大街道（开发区）工委同时应将有关情况报告区人大常委会”。

（四）探索开展工作评议或部门评议新办法。开发区人大工委可以组织人大代表对开发区管委会中层部门和派驻机构及“两院”开展工作评议和部门评议，将评议结果按干部管理权限向其主管部门通报，作为任免干部的参考。

探索建立代表建议办理考评新机制。在加大转办、督办力度的基础上，对代表建议办理工作实行考评，评选年度优秀代表建议和建议办理先进单位，激励提高代表建议质量和建议办理的主动性、积极性和实效性。