地方政府全面实施预算绩效管理面临的问题与对策建议

林 锌

（对外经济贸易大学统计学院，北京 100029）

2018年印发的《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（以下简称《意见》）指出：“力争用3～5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。”通过分析全面实施预算绩效管理存在的问题，提出改进措施，为尽早全面实施预算绩效管理提供有益借鉴。根据《意见》中“推进绩效信息公开”的要求，各预算部门要按照统一部署，逐步将重点项目绩效目标、绩效评价结果向社会主动公开；财政部门要将重点项目绩效评价结果向社会主动公开；各地要搭建社会公众参与绩效管理的途径和平台，规范公开的时限与形式，更好地接受社会监督。

一、地方政府全面实施预算绩效管理的主要做法

党的“十九大”报告作出了“中国特色社会主义进入新时代”的重大政治判断，并指出：“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”这为建设现代预算制度明确了战略目标，为推动改革深化提供了发展方向。各地方政府应该在过去十几年改革的基础上，在新时代、新常态背景下，结合本地实践推动改革和深化，开启各地方政府预算绩效管理的新阶段。

（一）出台地方全面实施预算绩效管理的意见

在国家出台《意见》后，各省（区、市）财政部门立刻开展工作，贯彻实施《意见》。相应地，各市、县也出台了同级政府贯彻实施的相关意见。一方面，明确供给服务目标。绩效目标的确定过程是落实国家战略和重大政策的过程，是各级政府及部门为实现国家重大战略而明确具体工作目标的过程，是确定提供什么样的公共服务的过程。重视绩效目标，就是重视国家战略与计划的具体落实，也就是重视国家战略与计划如何更恰当地满足公众的需求。另一方面，明确需求现状及其变化。绩效目标的确定过程，也是各级政府及部门充分了解公众需求的过程，通过自下而上地征集需求信息，可以确保工作目标更贴合公众需要、更符合不断变化的现实，也有助于通过了解需求，更扎实地推进国家战略的落实，尽可能促进战略目标、财政投入与公众需求、财政支出结果互相匹配。

（二）成立负责预算绩效管理的专门机构

为了加强预算绩效管理工作，2015年以来，各地地方财务部门成立专门机构，负责制定预算绩效管理处理方式，组织预算绩效评判等工作。地方上出台了全面实施预算绩效管理意见后，综合实践情况，改善了部门工作职责，起草本地预算绩效管理政策。其主要职责有：①统一组织领导预算绩效管理工作，部署全面推进预算绩效管理制度建设的相关工作；②研究拟订预算绩效管理制度建设的实施方案；③指导和督促、检查各部门预算绩效管理工作；④统筹、协调解决预算绩效管理工作中的重大问题，推动建立预算绩效管理制度长效机制。

（三）规范预算绩效管理工作流程

承担预算绩效管理委托业务的第三方机构，按规定程序开展工作，其程序主要包括前期准备、组织实施、提交披露等三个阶段。其中，前期准备阶段的主要工作内容包括承接业务、组织与设计受托任务、制定工作实施方案等；组织实施阶段的主要工作内容包括分析、审核、论证绩效目标的合规性、相关性、可行性、完整性和可衡量性，分析、审核效率计划和工作措施的适宜性和合理性，绩效运行数据分析，定期现场督查，撰写及提交绩效监控报告，数据资料采集，核查、核实及确认，现场核查评价，综合分析评价，撰写评价报告，反馈征询意见等；提交披露阶段的主要工作内容包括提交评价报告、按政府信息公开的有关规定向社会公布评价报告等。在预算执行过程中，项目执行单位和部门围绕所设定的项目整体支出绩效目标，对绩效目标实现程度和预算执行情况进行自行监控，及时掌握绩效运行情况、资金支出进度等。当预算执行情况与绩效目标发生偏离时，采取措施予以纠正，并报总局绩效管理部门。财务中心在项目执行单位和部门自控的基础上，对绩效评价的项目和单位的绩效目标实现程度进行监控，督促单位按照已定绩效目标采取有效措施，确保绩效目标的实现。预算年度结束后，项目执行单位和部门对二级项目和单位整体支出绩效目标开展绩效自评。经济司将绩效自评结果及财政部批复的绩效评价结果，作为安排下年度预算的重要依据，进一步完善预算管理制度，改进预算管理措施，优化资源配置，提高资金使用效益。

（四）合理推动评价结果与预算安排的衔接工作

按照党中央、国务院统一部署，财政部要完善绩效管理的责任约束机制。地方各级政府和各部门、各单位是预算绩效管理的责任主体，地方各级党委和政府主要负责同志对本地区预算绩效负责，相关部门和单位主要负责同志对本部门、本单位预算绩效负责，项目责任人对项目预算绩效负责，对重大项目的责任人实行绩效终身责任追究制，切实做到“花钱必问效、无效必问责”。

二、地方政府全面实施预算绩效管理面临的现实问题

（一）预算绩效管理形式化问题有待破解

在预算绩效改革过程中，尚未形成健全的制度体系。预算绩效管理是一整套制度体系，各个部分相互依存、缺一不可，其中包括绩效目标、绩效跟踪、绩效评价、评价结果运用等内容。由此可看出，即使有完善的预算绩效指标评价体系也是远远不够的，它并不能完全包括绩效管理制度体系中的所有内容。因此，预算绩效改革的推进还是要依赖与其内容相适应的一系列规章制度，综合地发挥其效能。

（二）预算绩效目标内容编制不够精准

将政策和项目全面纳入绩效管理，从数量、质量、时效、成本、效益等方面，综合衡量政策和项目预算资金使用效果。对实施期超过一年的重大政策和项目，实行全周期跟踪问效制，建立动态评价调整机制，政策到期、绩效低下的政策和项目要及时清理退出。

（三）绩效管理工作的部门协调有待加强

将部门和单位预算收支全面纳入绩效管理，赋予部门和资金使用单位更多的管理自主权，围绕部门和单位职责、行业发展规划，以预算资金管理为主线，统筹考虑资产和业务活动，从运行成本、管理效率、履职效能、社会效应、可持续发展能力和服务对象满意度等方面，衡量部门和单位整体及核心业务实施效果，推动提高部门和单位的整体绩效水平。

三、造成地方政府全面实施预算绩效管理问题的原因分析

（一）少数地方（部门）财政预算的法律约束力不强

各级财政部门要抓紧建立绩效评价结果与预算安排和政策调整挂钩的机制，将本级部门整体绩效与部门预算安排挂钩，将下级财政运行综合绩效与转移支付分配挂钩。对绩效好的政策和项目，原则上优先保障，对绩效一般的政策和项目，要督促其改进，对交叉重复、碎片化的政策和项目予以调整，对低效、无效资金一律削减或取消，对长期沉淀的资金一律收回，并按照有关规定统筹用于亟须支持的领域。

（二）部门（单位）干部职工的预算编制能力参差不齐

以权责发生制为基础的政府综合财务报告涉及面广，信息含量大，涉及专业知识强，操作难度大，因此对编制政府综合财务报告人员的业务能力和专业素质都提出了较高的要求。由于政府综合财务报告的编制基础与科研事业单位的财务制度存在一定的差异，在短时间内，报告编制人员很难熟练掌握政府综合财务报告的编制技术，思维模式不能及时地转换到权责发生制，可能会出现对基础数据报表间应当抵销、调整、合并事项的遗漏或处理有误，编制出的政府财务报告不完整、不准确。

（三）完善预算绩效评价标准体系

一是建议在绩效评价指标体系中设置一定比例的奖励性分值。对具有创新性或优质、高效、超额完成既定任务的项目，可给予一定奖励性加分，奖优罚劣，有效激励项目绩效目标高质量地实现，提高绩效管理水平。二是建立绩效评价与财会监督相结合的预算绩效评价管理机制。对在绩效评价中发现的严重违规问题或线索，应即时跟踪核查，强化结果运用和财政预算支出风险控制；对经核查确认的违规问题应加大责任追究及处罚力度，促进预算绩效管理各项要求落实到位。

四、助力地方政府全面实施预算绩效管理的对策和建议

全面实施预算绩效管理，不仅是党中央、国务院的重大决策部署，也是解决人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分发展的社会现实矛盾的有效举措之一。近年来，全国各级地方政府在预算绩效管理方面进行了一系列有益的探索与实践，取得了许多显著的成效，但由于管理机制、管理理念、管理技术与方法等方面还存在一些不足，全面预算绩效管理在实施过程中面临不少的难点和痛点。因此，树立全民预算理念，规范预算目标申报与评审，完善预算绩效评价指标体系，加强部门间的统筹协调，严格管理第三方机构的评审活动，将对地方政府全面实施预算绩效管理具有积极的推动作用。