乡镇公共基础设施核算存在的问题与对策探讨

李素新

（内蒙古赤峰市翁牛特旗广德公镇人民政府，内蒙古 赤峰 024525）

政府会计准则第5号对公共基础设施的确认计量和披露做出了规范性规定，结合乡镇实际，存在部分公共基础设施，由于此项资产形成时，资金来源一般涉及多部门，这部分资产使用面最广，管理人较难明确，有时候管理人的明确不能及时到位。这部分资产是国有资产的重要组成部分，在国有资产中占较大比重。本文打算从乡镇公共基础确认和计量方面对乡镇在公共基础设施核算中存在的实际问题进行探讨。结合乡镇实际，做好公共基础设施的确认计量工作，让国有资产产权明确，计量准确，为资产信息使用者提供准确信息。

一、乡镇公共基础设施概述及公共基础设施核算的必要性

（一）乡镇公共基础设施概述

政府会计准则中公共基础设施，是指政府会计主体为满足社会公共需求而控制的，同时具有以下特征的有形资产：

第一，是一个有形资产系统或网络的组成部分；

第二，具有特定用途；

第三，一般不可移动。

农村公共基础设施主要是农村市政基础设施（包括太阳能路灯、居民活动广场、室外公共健身器材、给排水系统、污水处理系统、垃圾处理系统等）、农村涉及的交通基础设施主要是通村通组公路、农村涉及的水利基础设施主要是打配机电井及配套电力设施和其他公共基础设施。乡镇作为国家最基层的政权组织，上级每年投入大量的资金建设农村水利基础设施、交通基础设施、市政基础设施和其他公共基础设施。

（二）乡镇公共基础设施核算的必要性

1.能够更好地保护国有资产，并使国有资产发挥最大效能

以前年度上级每年都投入大量的资金建设农村水利基础设施、交通基础设施、市政基础设施和其他公共基础设施。特别是随着乡村振兴这一国家政策的落实，今后一个时期内上级会对农村投入更大的资金量建设农村，改善农村的生产生活条件。农村公共基础设施建设直接关系着农牧民的生产生活，乡镇政府准确核算公共基础设施资产，确保国有资产的全面完整核算，能够更好地保护国有资产，使国有资产发挥最大的效能。

二、乡镇公共基础设施核算的现状及存在的问题

（一）基建项目账及建设项目形成资产存在游离于政府会计主体账外的现象

乡镇从2001年开始执行基建项目会计核算制度，也是从那时候起上级每年都要投入一定的资金为农村实施水源节水项目、以工代赈等项目，这些项目都建设形成公共基础设施。包括连续多年投资量比较大的项目；比如十个全覆盖项目每个乡镇投资都在几千万元，投资额特别大，这个工程项目建设主要形成农村公共基础设施；一事一议财政专项补助项目，这些项目基本上全部形成农村公共基础设施。这些项目上级要求都按《基建会计制度》核算，由于基建会计账要求专户、专账、专人管理，在新《政府会计制度》实施以前，项目基建会计账是独立核算的，基建项目的会计账存在没有并入政府预算会计大账中的现象，存在基建项目会计核算游离于政府会计主体账外的情况。

（二）产权归属不明确，会计主体难以确认

乡镇政府作为最基层政权组织，即接受旗级人民政府的管理也接受旗直单位的领导，乡镇人民政府项目资金的来源是多种渠道和方式。第一种是旗级财政直接拨付项目资金，乡镇作为项目建设单位，乡镇是会计主体，这种情况下建设项目形成的公共基础设施产权清晰。第二种情况是旗级主管部门作为建设责任主体，在乡镇建设形成的公共基础设施，这部分资金建设形成的公共基础设施大部是归村民使用的，或是几个村的村民共同使用，由于部分项目没有资产移交书，导致资产管理责任人不明确，会计主体难以确认。第三种情况是一事一议项目形成的公共基础设施资产，有的公共基础设施资产形成后直接归村民使用，有的公共基础设施资产形成后归村集体，但个别村集体存在将这部分资产未记入村级资产账中，会计主体没有确认。第四种情况是十个全覆盖建设项目形成的公共基础设施资产，这个建设项目建设形成的资产绝大部分是通村通组公路、村民院墙改造等，由于建设项目实施较复杂，涉及村组织涉及村民个人，乡镇财政人员受业务水平影响，存在不知道如何确认产权归属的情况。第五种情况是上级财政拨付一部分资金，社会资本拨付一部分资金建设形成的公共基础设施资产，由于建设支持主体不同，产权界定更是难上加难。

（三）存量公共基础设施资产初始计量入账价值难以确定

在公共基础设施准则制度执行前，乡镇政府已经形成数额较大的公共基础设施资产。大部分的公共基础设施资产的特点是使用寿命长，在使用期间经过了多次修缮、改扩建，同时也有大部分存量公共基础设施存在不同程度的毁损，由于货币时间价值理念，重新入账的公共基础设施资产的入账价值很难准确计量，如果采用重置成本法来核算公共基础设施的初始入账价值，对价值量的评估工作量巨大，会消耗大量的资金，不符合成本效益原则。有一部分公共基础设施由于毁损程度严重，使用意义已经不大，或者需要投入较大的资金修复才能使用的，需要进一步判断其是否应计入公共基础设施资产。

（四）部分项目竣工决算和资产移交工作缺乏或流于形式

乡镇政府作为建设单位未及时办理竣工财务决算，对于由村级管理的公共基础设施资产也未及时移交公共基础设施价值量，作为管理公共基础设施的项目资产接收单位各村无法入账。形成这一问题的主要原因是在前几年由于没有严格的制度约束，有的乡镇领导重视意识不够、基建项目通常工期长、建设过程较复杂等原因未能对建设项目进行竣工决算审计，对于交付使用的资产也未进行资产移交处理。

最近几年的基建项目都进行了竣工决算审计，但由于存在着不同程度的重视意识不够现象、业务水平有限、制度约定缺失等原因，导致资产移交工作在个别地方存在着流于形式的情况，个别乡镇政府基建会计账结算完毕，资产移交表签字盖章后只作为档案管理，没有在公共基础设施资产管理单位入账。

三、改善乡镇公共基础设施核算的对策

（一）清理基建项目会计账，将账外资产并入到预算会计大账中

在近些年中上级财政投入了大量的资金对农村的公共基础设施进行了改善，这些项目的建设大部分投入在农村公共基础设施建设方面，为农村牧区改善生产生活条件起到了决定性作用。针对这一实际，乡镇要成立专门的工作组，组织财政部门各业务部门以及聘请专业的社会机构利用一定的时间，投入一定量的人力物力，将基建会计账目和建设形成的公共基础设施彻底进行核实清理。乡镇政府在财务资料保管工作方面做得比较好，但由于基建会计要求专账管理，每一个项目一套账，工作组应先从财政部门保管的财务资料开始按年份登记账目资料，登记公共基础设施形成情况。根据登记的公共基础设施统计表组织业务部门和专业机构实地测量核实公共基础设施现存情况，由于时间跨度较大，部分公共基础设施可能存在不同程度的毁损，根据实际情况对有必要进行修复的公共基础，向上级政府及财政部门争取项目资金，对存量公共基础设施进行修缮维护，使公共基础设施发挥更大社会效益。在全部清理完基建会计账目，公共基础设施存量情况都核实完毕后，根据工作组的意见，乡镇政府按照三重一大的集体议事制度，召开领导班子扩大会议后，将存量公共基础设施完全准确并入到预算会计大账中，为今后的公共基础设施核实、固定资产核算提供准确的基础资料。

（二）尽快出台公共基础设施产权界定实施细则

目前个别地方受乡镇政府财政人员业务水平及相关政策制度匮乏的影响，导致乡镇政府财政人员对一部分基础设施产权不会界定，不知道这项资产该归谁。针对这一实际情况建议上级财政部门及时出台公共基础设施产权界定实施细则，制定这一细则首先要对乡镇公共基础设施产权界定方面这些实际情况进行调研，制定出切实可行的产权界定实施细则，让乡镇财政人员在分析判断这一工作问题时有据可循，而不能只靠个人的职业素养去判断界定，只有这样才能使公共基础设施管理工作在基层规范统一。

（三）组织资产清查，完善公共基础设施核算、维修保养和监督制度

到目前为止，各乡镇政府都已经建设形成了数额较庞大的公共基础设施资产，将这些存量的公共基础设施准确的确认和计量，对保护国有资产和贯彻落实新政府会计制度起到重要作用。

建议上级财政部门和资产管理部门下发文件对公共基础设施存量资产进行资产清查工作。责成各乡镇政府准确清查统计存量公共基础设施。乡镇政府应成立专门由财政人员、纪检人员、业务部门人员以及专业机构组成清查小组，根据乡镇财政部门财务资料保存基本完整的实际情况，按财政部门保存的会计资料，深入现场，逐个排查，摸清实物量，为存量公共基础设施的入账核算奠定坚实的基础。

清查小组根据会计资料记录，摸清公共基础设施资产底数，为乡镇政府提供准确的清查资料。乡镇政府根据实际情况，结合清查小组建议，逐项确认公共基础设施，形成会议记录，财政部门、资产管理部门据实入账处理。能够按会计资料记载的项目投资额计量公共基础设施资产账面价值的按会计记录的投资额入账处理；按重置成本入账处理较为合理的公共基础设施资产按重置成本入账处理；按评估资产评估价入账处理较为合理的公共基础设施资产按评估价入账处理；对于毁损程度较高的固定资产，如果已无修复价值则，则做毁损处置；对于经过修复仍然可以发挥社会效益的公共基础设施，乡镇政府在排查摸底的基础上，将公共基础设施做入账处理，再做详细的预算申请上级政府和财政部门给予项目支持，得到项目支持后对这部分公共基础设施进行维修保养，对公共基础设施进行后续计量。

上级财政部门和资产管理部门进一步制定完善公共基础设施核算制度，制定细则，让基层财政人员知道怎样准确确认核算每一项公共基础设施，特别是情况较复杂的公共基础设施的核算。比如十个全覆盖项目建设的街道硬件化项目、在各村民组建设的垃圾存放点以及各村民小组建设的村民活动广场，这部分资产建设完工后由村民组集体使用，村民组不是一个法人单位，也没有组织收入，乡镇政府对这部分公共基础设施资产如何核算、怎样监督的问题，需要上级财政部门和资产管理部门出台公共基础设施核算制度、制定细则。

大量存量公共基础设施如果不经过后期的维修保养就会降低甚至灭失它的功能，不能发挥社会效益，造成国有资产资源浪费。乡镇政府目前的财政状况，除正常的工作经费以及一些必要的项目建设外，没有更多的财力用于对存量公共基础设施进行维修保养。针对这一实际情况上级政府应出台存量公共基础设施后续维修保养制度，并为乡镇政府提供财力支持。

由于公共基础设施管理工作没有完善的监督管理机制，导致个别乡镇政府对此项工作重视不够。个别地方存在没有专门针对乡镇公共基础设施的核算、使用、维修保养和使用效能方面的监督检查制度，个别地方也存在制度不全面不完善的情况，长期以来造成个别地方上级管理不够严格下级重视程度不够的情况，建议将公共基础设施资产的保护和利用工作作为乡科级领导干部的业绩考核项目之一，作为一届领导既要保护好存量公共基础设施，让其充分发挥作用，又要对任期内形成的公共基础设施质量、产权界定、会计核算负全面领导责任。建议每年都要对公共基础设施进行定期清查盘点工作进行监督检查，确保公共基础设施定期清查盘点工作做到实处，保证公共基础设施账实相符。

（四）严格执行项目竣工决算制度，及时移交已竣工决算的公共基础设施

乡镇政府在前些年的公共基础建设项目都没有竣工决算手续，但近几年所有的基建项目都由专门的审计机构进行了竣工决算审计，并出具审计报告，存放于项目档案中。个别乡镇政府在竣工决算的公共基础设施移交工作中存在严重的问题，主要是移交工作流于形式。乡镇政府建设形成的公共基础设施最主要的移交单位是各村民委员会，乡镇政府的项目档案中保存资产移交表，但在个别村民委员会的资产账面上存在着个别项目没有体现的情况。针对这一实际情况，建议结合资产清查工作，将存量公共基础设施正式准确移交给项目管理单位或使用单位，保证乡镇财务资料中的公共基础设施数额和接收单位汇总的公共基础设施数额对等。今后项目建设形成的公共基础设施，在审计部门出具审计报告后，乡镇政府及时准确的办理资产移交工作，并监督接收单位入资产账。

四、结束语

本文阐述了乡镇政府在公共基础设施核算工作中存在的项目会计帐游离于政府预算会计帐外、产权归属不明确，会计主体难以确认、存量公共基础设施资产初始计量入账价值难以确定以及个别项目竣工决算和资产移交工作不及时，流于形式的问题，从对存量公共基础设施进行资产清查核实、制定符合乡镇政府公共基础会计核算工作实际的产权界定制度、公共基础设施核算制度、维修保养制度以及全面监督机制，严格执行项目竣工决算审计及资产及时准确移交工作对乡镇公共基础设施核算管理工作中存在的问题提出了明确具体的解决措施。今后的一个时期内由于乡村振兴工作的全面铺开，乡镇的公共基础设施核算管理工作将显得尤其重要，对保护国有资产，使国有资产更好地发挥社会效益起到决定性作用。