民办教育发展面临的问题与机遇分析
——民办高校实施分类管理不同模式选择的视角

刘兆侠

（银川能源学院，宁夏 银川 750105）

改革开放以来，民办教育经历了二十多年的发展取得了令人瞩目的成绩，初步形成了良好的发展格局，在教育转型过程中发挥着重要的作用，已经成为我国教育事业的重要组成部分之一。但是，民办教育事业在快速发展的同时，也存在着很多问题，诸如法人财产权未落实、是否可以取得“合理回报”，民办高校终止时剩余财产的归属等。

随着《教育法》《高等教育法》的修改，2016年11月7日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过了《关于修改＜中华人民共和国民办教育促进法＞的决定》，自2017年9月1日正式实施。结合此次法律修订，本文就民办高校选择营利性与非营利性发展模式从举办者权益保障、法人治理、扶持与奖励机制以及教师与受教育者地位等角度进行分析。

一、民促法修订前民办教育存在的主要问题

（一）法人属性不清

《民办教育促进法》关于民办教育属于公益性事业，与民办高校可以取得合理回报的制度设计，使得民办高校兼有非营利性法人和营利性法人的能力。实践中难于与现有法人制度相匹配，成为影响政策导向、支持措施落实的关键因素。由于民办高校的法人能力与设置目的之间存在扭曲，也直接影响了民办高校的定位与发展。

（二）法人财产权制度不完善

《民促法》规定民办高校享有法人财产权，但是这一制度援引自公司法人制度。这一制度安排，虽然强调了民办高校对财产的独立管理与支配权，并实际限制了出资者学校财产的干预与支配。但在没有对应权利保障的前提下，出资者在出资后，其对出资财产的所有权将处于严重的不稳定状态当中。因此，民办高校难于形成稳定的产权结构，举办者倾向选择对学校采取实际控制。民办高校难于形成所有权与经营权分离的法人制度框架。［1］

（三）民办高校内部法人治理结构不健全

从实践调研和研究成果可见，民办高校普遍没有形成健全的法人治理结构，理事会难于有效发挥作用，理事会成员中举办者及其代表的权限过大，举办者对学校办学活动的直接影响和不当干预非常普遍。缺乏稳定的治理框架，使民办高校事实上难于办成百年名校、东方哈佛。

二、民促法修改要解决的主要问题

（一）民办高校实行分类管理

此次修改法律主要解决的是民办高校的分类管理，将民办高校分为非营利性和营利性学校，进行分类登记、分类管理，实行差别化扶持。

民办高校分为非营利性民办高校和营利性民办高校两类。非营利性民办高校有两个显著特点：一是办学期间举办者不能取得办学收益，或者说不能分配利润；二是学校终止时，举办者也不能擅自分配办学利润，只能将该利润继续用于非营利性学校办学，举办者不能收回。与之相对，营利性民办高校作为营利法人，也有两个特点，一是办学期间举办者可以取得办学收益，或可以取得分配利润；二是学校终止时，在清偿完相关费用和债务后的剩余财产按照公司法的有关规定处理，举办者可以收回。［2］

（二）完善民办教育有关管理制度

1.规范管理，建立监督机制

民办高校应当规范管理，设立决策机构并根据民办高校的办学规模，建立监事会或者监事等相应的监督制度。［3］在设立监事会、监事等监督机制方面可以参考公司法等法律的相关规定。

2.保障举办者权益

保障举办者在办学和管理方面的权利。“民办高校举办者依据学校章程规定的权限和程序参与学校的办学和管理”。实行分类管理改革后，营利性民办高校实行公司制的管理，举办者作为学校的董事，其参与学校办学和管理的权利是不受任何影响的；对于非营利性民办高校，举办者可以按照学校章程规定的权限和程序参与学校的办学和管理。［4］举办者权利的属性是非财产权，是复合性权利，非简单民事权利，不能直接继承。

3.教职工权益保护

明确了解决民办高校教师待遇问题的职责和举措。“国家鼓励民办高校按照国家规定为教职工办理补充养老保险”。国家通过政策措施鼓励民办高校为教职工办理补充养老保险，可以解决民办高校教师的后顾之忧，稳定民办高校的教师队伍，更好地促进民办教育事业的发展。

（三）差别化扶持政策

1.财政扶持政策

第一，扶持措施增加，以前的《民办教育促进法》只规定了经费资助，出租、转让闲置的国有资产等措施，新法在此基础上又增加了购买服务、助学贷款、奖学金和基金奖励、捐资激励等措施，进一步加大了财政对民办教育的扶持力度。［5-6］

第二，对非营利性和营利性两类不同性质的民办学下实行差别化的扶持政策。实行分类管理改革后，民办高校区分为营利性和非营利性两类，为了更好地鼓励社会力量举办民办非营利性民办高校实行差别化扶持政策。

第三，非营利性民办高校要加大力度，政府补贴可以理解为政府承担部分培养成本，如按照计划一定比例拨付生均事业费等。

2.税收优惠政策

“民办高校享受国家规定的税收优惠政策；其中，非营利性民办高校享受与公办学校同等的税收优惠政策。”对非营利性民办高校重大利好，不必再等具体政策，直接而明确。营利性民办高校属于办公益性事业，也应当享有税收优惠实行分类管理改革，厘清了两类学校各自的身份和属性，明确了非营利性民办高校举办者不可以在办学期间取得办学收益，终止时不可以收回学校剩余财产，这样可以使财税扶持措施得以进入非营利性学校，不会因为制度的漏洞而导致国有资产的流失，这对民办教育事业的发展确实是一个极大的促进。［7-8］

三、民促法修订对民办教育改革发展的影响

（一）民办高校改革发展面临的形势与挑战

第一，竞争压力增大。入学人口持续下降，公办高校招生增加，政府对高等教育支持力度加大；高等教育多元化竞争格局已经形成。第二，发展环境变化。各方面的法律制度和管理日渐规范，如税收政策，非营利性组织认定等，国家支持政策更为系统；将给予民办教育更多自主决定的权力，如收费。

（二）发展空间拓展

民办高校如何实现“弯道超车”，可以在改革发展的路径上着力，利用法治、市场、社会和信息技术等路径，走出与公办高校不同的发展道路。改革教学组织，提高教育质量，利用市场机制配置和整合资源，办出特色和质量；信息技术将带来教育革命提供了机遇；改革内部治理，提高管理水平，实行依法治校，以新的理念和方式，凝聚发展动力。

（三）构建多元合作治理机制，促进民办高校稳定健康发展

1.转变政府治理职能，向“服务型”政府转变

我国现行的教育管理体制是中央统一领导下的分级管理、分工负责的体制。教育法第十四条规定：“国务院和地方各级人民政府根据分级管理、分工负责的原则，领导和管理教育工作。”国务院教育行政部门是全国民办教育工作的主管部门，实行的是统筹管理。“统筹管理”就是对民办教育事业发展在整体上进行全盘计划和安排，包括民办教育的发展规模、层次结构、各层次件的比例、专业布局、重点发展方向等。“协调管”就是加强对民办教育的发展方针、政策措施和发展模式等方面的统筹协调、广泛动员和依靠社会各种力量兴办教育。首先是政策上的协调、使各有关方面的政策协调一致，以利于民办教育的发展。其次是使各有关部门的工作相互配合、形成合力。“协调管理”就是要管好大政方针，通过拟定民办教育发展和改革方针、制定政策和规划、起草法律法规草案并监督实施等，促进民办教育事业发展。除了教育部，国务院人力资源和社会保障部门及其他有关部门对民办教育工作也负有一定职责。地方各级人民政府人力资源社会保障行政部门及其他有关部门在各自的职责范围内，分别负责有关的民办教育工作。县级以上地方各级人民政府教育行政部门作为专门负责教育工作的职能部门，承担这主管本行政区域内教育工作的职责，其中当然包括主管本行政区域内的民办教育工作。各有关部门应相互配合、相互支持，在各自的职责范围内做好有关民办教育的工作，支持民办教育事业的发展。

2.确定民办学校分类性质，凝练办学特色

分类管理背景下，高品质、特色化、满足小众需求、能够具有稳定生源的学前教育机构、职业教育机构、高等教育机构会产生一些营利性学校，营利性民办学校可以按照市场规制来运行，非营利民办高校则可以获得更多的政府支持。［9-10］民办学校在确定自身的办学模式后，还需要积极倡导新形势下的理事会制度，强化高校治理体系和治理模式，落实高校办学自主权，从而形成独特的民办高校办学体系。在法人治理结构和治理模式上，民办高校理事会要建立规范的校长治理制度，形成责权利相统一的治理制度，彰显制度优势，推动学校稳定发展。

3.引入市场经济机制，扩大高校办学自主权

竞争产生活力，市场推动发展。民办高等教育同样需要按照市场竞争的规律来发展，需要引入竞争机制，在竞争中产生活力。需要在政府治理机制中引入市场经济机制。另外，赋予高校办学自主权，有利于调度高校办学积极性和主动性，提高办学活力。国家政策法规明赋予民办学校招生、收费、教育教学、内部治理、财务管理使用等方面的办学自主权，但其中许多自主权在办学实践中并没有得到真正的落实，无论招生、教育教学管理、专业课程设置等依旧沿袭计划经济体制模式，虽然政府在这些方面有所改革，但尚未从根本上实现转变，抑制了民办学校的活力。根据各地经验，各地应通过政府简政放权，给民办学校“松绑”，并大力扶持，扩大招生计划、招生范围和招生方式的自主权，专业设置适度放开，自主开展教育教学等，通过扩大民办高校办学自主权，不断提升民办高校的办学水平、办学实力和市场竞争力。