农村拆迁户的补偿安置运作机理分析①
——以盐城市阜城镇为例

刘敏

（上海工程技术大学上海201620）

近年来，为了适应城市扩容和基本建设的需要，盐城市阜城镇拆迁规模不断扩大，尽管拆迁户在房屋拆迁后得到一定的经济补偿，但农民失地又失业、生存能力弱化、收入锐减，子女上学等问题接踵而来，使其不得不面对严峻的生活挑战。为此，研究者于2020年1月份开始调研阜城镇农村拆迁户安置补偿情况：一是通过网络，参阅了有关农村人口城镇化、拆迁补偿安置方面的学术论文；二是走访了阜城镇人民政府，国土资源局、阜宁县拆迁办，系统搜集盐城和阜宁两级政府有关拆迁补偿安置的政策文件和实施办法；三是选取阜城镇孙桥、崔湾、城南三个行政村作问卷调查，基本内容包括农村拆迁户的自然状况、拆迁补偿的款额、安置居留点以及拆迁后他们的生活满意度等内容。

1 阜城镇农村拆迁户的基本情况及补偿安置

1.1 农村拆迁的主要过程

为了适应城市扩容和基本建设需要，加快推进农村人口城镇化，促进经济社会发展，阜城镇调整农村布局，规划大致经历了两阶段。第一阶段是从2005年开始，拆迁并统一规划土地使用。阜城镇以2005年作为土地规划基期年，2006年出台了《土地利用总体规划调整方案》，正式规划城市土地使用，总期限为2006到2020年，并着手调整行政辖区内全部土地，包括阜城街道、花园街道、金沙湖街道、吴滩街道等，区域土地总面积约为438.8 km2［1］。第二阶段是从2014年始再次规划调整农民集中居住基本格局。为适应农村人口城镇化，统筹城乡发展，进一步强化城市发展的整体性、协调性，阜城镇在2014年再次调整城市规划，出台了《阜宁县城市总体规划（2015-2030年）》《阜宁县镇村布局规划（2014-2030年）》等指导性文件。并在2016年推进示范村集中居住点建设，包括孙桥村、崔湾村、城南村等，区域土地总面积约为589.8 km2［1］。该次规划调整的目的在于完善土地利用与保护的调节机制，以保障城乡建设用地有序增长，确保耕地和基本农田数量不减少、质量有提高。

1.2 农村拆迁户的基本构成

阜城镇农村居民以务农为主，人员构成相对单一。统计资料显示：在拆迁户中，80%的人处于16～50岁，处于承担家庭社会责任的重要年龄段。他们面对新的生活环境变化，承担着前所未有的经济压力。从原有职业和受教育程度看，在被调查的人群中有近60%的人在拆迁前以务农为业，拆迁后仅有3%左右的群众仍然从事农业生产，失去土地的人在拆迁后基本处于失业状态。虽然拆迁所获得的经济补偿款可以解决短时的生存问题，但显然无法保障其长久的生活。由于农村拆迁居民普遍受教育程度低，缺乏专业技能，被调查人群中3/4的农村拆迁户只有高中以下文化程度。大部分人在拆迁后所能从事的是本地非农职业，大多处于低收入阶层。

1.3 农村拆迁户的安置补偿

拆迁农民为城市发展移居他乡，大部分处于失地又失业的境况，为切实保障这部分人群切身利益，阜城镇政府根据有关政策要求，结合当地实际情况进行安置补偿。一是确定各项补偿标准，根据被拆迁房屋所在区域和房屋使用性质确定区位基准价和划拨土地补偿标准价。二是采用多种拆迁补偿方式：①货币补偿，阜城镇对农村拆迁户的各项安置补偿标准做出了统一规定；②产权置换，即按照多退少补的原则，农村拆迁户可以在政府拆迁规划的范围内选购商品房来抵消自己的损失。农村拆迁户也可以用房屋置换的方法，拆一还一。这两种方式可结合使用，拆迁户也可自由选择；③养老保障补偿，由于各种原因房屋被拆迁或农民土地被征收，拆迁单位提供部分拆迁补偿费，农民少部分出资加上政府提供相应经济补助作为筹资渠道，为农村拆迁户设立养老保障补偿，保障失地或者征地拆迁农民的未来养老问题。

2 阜城镇农村拆迁户补偿安置情况前后比较

2.1 农村拆迁户补偿满意度情况

从孙桥、崔湾、城南三个行政村的拆迁户目前生活满意度调查看，有45%的人认为，拆迁后生活水平比之前差了一些。这是由于这部分人群拆迁的时间较早，拆迁安置补偿制度还不完善，获得的货币补偿少，加上学历低、没有生活技能等原因，拆迁户从事的工作也多是稳定性差、工资收入低且劳动强度较大的工作。有22%的拆迁户认为在拆迁后生活有所改善。这些人获益于不断进步完善的有关农村拆迁户的社会保障制度。大部分拆迁的人觉得离开住了很久的地方，搬进了城市，生活方式的改变让很多人都觉得不适应。

2.2 农村拆迁户补偿安置供求矛盾焦点

尽管阜城镇对农村拆迁户补偿安置方式做了许多有益的探索和尝试，在人、财、物投入做了很大努力，但仍有不同程度的矛盾。

2.2.1补偿额前后差距大，引发拆迁户不满

研究者通过走访调查，发现有将近60%的群众认为自己拆迁后所获得的补偿不合理。近年来，因为对于拆迁补偿安置不满而引发的群众抗议、上访等事件时有发生［2］。这些因拆迁补偿安置而产生的社会矛盾，已不仅仅是政府拆迁活动是否合法合理的问题，更多的是群众对于拆迁补偿公平、公正的一种诉求以及生活能得以长久保障的期望［3］。

2008年之前拆迁补偿安置标准差别不大，2008年12月30日《关于调整县城房屋拆迁补偿标准的通知》出台后，补偿标准有了较大幅度的提高，拆迁安置的房屋距离城镇中心也比较近。例如近几年安置的一批农村拆迁户安置在香港路和苏州路边界的崔湾花苑等享受到了拆迁带来的诸多生活福利，这些地方靠近新建立的学校，拆迁安置房成为了学区房，已经逐渐成为新的镇中心。然而2008年前拆迁的农户，由于先前拆迁安置的地区还没有开始建设，于是政府多是先将拆迁户安置在城市郊区。例如新民小区，位置偏僻，离学校和城区较远，导致生活条件还不如以前。

2.2.2 就业培训不到位，拆迁户失去经济来源

阜城镇农村拆迁居民普遍受教育程度低，缺乏专业技能，被调查人群中3/4的农村拆迁户只有高中以下文化程度。虽然依据政府的法规及相关政策会给予拆迁人员妥善安置和相应补偿，但却不是从根本上解决农村拆迁户的长效保障方法［4］。调查发现只有少部分农村拆迁户在拆迁后参加过政府组织的就业培训。

研究者通过走访调查发现，阜城镇拆迁户再就业面临以下困境：①虽然拆迁补偿标准一直在提高，但是单纯的拆迁补偿费用不能从根本上保障他们的生活问题；②大部分农村拆迁户年龄偏大，依赖低保生活，给他们的子女带来很大压力；③部分当地企业和用人单位用工歧视，不能消化农村剩余劳动力。

2.2.3 巨额拆迁补偿引发不理性消费现象

近年来，政府忽略了拆迁户面对大笔的经济补偿款是否能够理性使用的问题［5］。农村拆迁户大多文化程度不高，没有理财规划能力。突然收到这样一笔数目庞大的拆迁补偿款，就会出现盲目消费的情况，例如购买奢侈品、染上赌博的恶习或者盲目追求物质上的满足等，因为拆迁致富和拆迁返贫的现象都十分常见。

2.2.4 农村拆迁户适应新环境能力差

不论是生活环境、受教育程度，农村与城镇都存在着一定的差异。拆迁户由农耕工作者转变为定点上班的城镇职工难免不适，对城市的畏惧心理以及社会排斥等因素，使他们难以快速融入城市生活中。

3 阜城镇农村拆迁户补偿安置优化措施

3.1 将拆迁安置点融入城乡统筹发展

为了保障农村拆迁户在搬迁后的生活水平，让他们能够脱贫致富，就要求政府在拆迁安置农户时不仅仅要改善他们的居住条件，也要充分规划好拆迁安置点，建造更多有利于拉动本地经济增长的产业。①建造与农业相关的旅游项目，比如民宿、农家乐等。农村拆迁户群体，正好可以适应这些项目需要大量人力资源的要求，加快农业人口市民化。②完善农民集聚地基础设施建设，丰富安置点文体生活。在每个农村拆迁户的聚居社区建设体育活动场所，包括球场和操场，提高农民文化素养，建设居民点图书馆，开展各类社区讲座，例如普法宣传教育、防骗讲座等，满足他们的精神需求，缩短他们适应城市的过渡期。③对于经济困难的农村拆迁户，首先要为他们提供经济适用房，安排环卫、门房一类公益岗位，保证他们的基本生活。时刻关注他们的生活境况，鼓励参加就业培训，通过学习技能改善工作，实现脱贫致富。

3.2 进一步完善农村拆迁户社会养老保障

家庭养老已经渐渐跟不上现在生活节奏，物价上涨，人口老龄化等问题不断加重社会养老的压力。这就要求政府必须建立和统筹好农村拆迁户的社会养老保障制度，保障农村拆迁户的权益，维护社会平稳发展。

3.2.1 明确以政府为主导的养老救助责任机制

阜城镇养老保障总体水平不高，养老金标准的增长调整机制等政策也没有明确。这就要求拆迁补偿要着眼长效保障，要在财政上扶助农村拆迁户中的老年人，比如建立临时救助金、最低生活保障金，开设更多的专项救助板块［6］。

3.2.2 广泛开发社区养老服务

通过福利机构和居民互助组织构建社区养老模式，帮助老年人满足基本的生活需求。一方面要完善老年人社区的基础硬件设施；例如老年人活动中心，老年大学，老年人照料中心等。另一方面政府还要动员相关福利机构和居民组织，安排针对老年人心理方面的开导和慰藉，举办老年人活动。

3.2.3 积极推进养老保障市场化运作

市场化养老模式有利于老年群体生活水平的提高，也可以在一定程度上缓解政府对于养老的财政压力。政府一方面可以引导社会资源，扶持社会力量兴办养老机构，以老年人的支付能力水平和健康需求划分不同层级的服务，让各个经济层级的老人都可以选择适宜自己生活需求的养老服务。另一方面可以探究“以房养老”的保障政策，即允许老人在生前可以通过抵押自己产权房，来获得养老金或一定期限的养老服务。

3.3 积极落实拆迁户职业培训及工作推荐

3.3.1 健全职业培训机制和丰富就业途径

政府鼓励农村拆迁户努力学习新的谋生技能，为他们提供全面多样的培训项目，如：基础职业技能培训、技能提升培训、自我创业培训等，并且向企业推荐其中学有所成的人。对于这部分特殊群体可以给予他们一定就业政策的倾斜，在他们寻找工作时给予更多帮助，及时疏导缓解他们的心理压力，并且要不断完善就业政策，帮助他们尽快就业，走出困境。

3.3.2 鼓励多种就业方式，提供自主创业途径

政府支持有条件的农村拆迁户自主创业，给予一定的创业扶助金，降低创业风险，提供更多保障。如果他们具备一定的经济实力，并且有相关的技术和资源，政府应当鼓励他们在创办个体、民营企业中闯荡出新的道路［6］。对于没有突出的职业技能人群，给予他们信息和政策上的支持。例如在农村拆迁户申请有关个体经营的执照时可以适当放宽，降低准入门槛，鼓励他们克服畏难心理。

3.4 切实维护拆迁户子女受教育的权益

除了居住和生活方面，对于解决农村拆迁户的子女教育问题也迫在眉睫。首先，教育部门应当负起责任，妥善调整拆迁户子女入学、转学政策，指导家长完成子女转学入学的手续。其次，设立奖学金助学金，保证贫困农村拆迁户子女上学，保障他们受教育权。第三，推进职业教育，致力于培养应用型、实用性人才。将职业技术教育与就业上岗有机结合，引导和鼓励他们接受职业教育，发掘他们的才能，获得可持续的生存与发展能力。