“三权分置”背景下农村土地自动延包制度的构建①

王胜

（舟山市乡村振兴发展中心 浙江 舟山 316000）

2016年10月30日，中共中央、国务院印发的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，要求完善“三权分置”办法［1］，第二轮土地承包到期后再延长30年，保持土地承包关系稳定并长久不变［2］，第二轮土地承包到期后应坚持延包原则，不得将承包地打乱重分［3］。这些制度为探索农村土地集体所有制的有效实现形式提供了重要依据，也确保了农村土地承包关系长期稳定，为土地延包指明了具体方向。不同学者对“承包到期后再延长30年”（以下简称“土地延包”）有不同的理解，主要分为两种：第一种认为土地延包就是村集体与农户之间重新确立新的承包关系，二轮土地承包到期后，原有的土地承包经营权因期满而灭失［4］；第二种种认为延包就是延长二轮土地承包期限，续签合同，原有农户的土地承包经营权继续存在［5］。但是无论哪种观点，并不完全符合关于土地延包30年的内涵，因此，有必要对延包做出一个合适的法律表述。同时土地延包制度设计原则性较强，针对各地错综复杂的土地承包关系，尤其是土地延包30年政策执行过程中关于特殊群体问题解决等方面还缺乏一些实操性较强的指导意见，亟需细化和完善。因此，有必要贯彻落实土地延包30年制度，使二轮土地承包经营权自动延长30年，不因二轮存续期间届满而灭失［6］。

1 二轮承包期届满后土地自动延包内涵

1.1 二轮承包期届满后采取土地自动延包的理由

二轮承包期届满后的土地延包，既不是村集体与农户之间重新确立期限为30年的新承包关系，也不是延长二轮土地承包期限30年，通过续签合同确认原有农户土地承包经营权的继续存在，而是二轮土地承包期限届满后自动延长30年，这不是村集体经济组织与农户的双方约定，而是由法律予以明确，意味着村集体与农户之间无须重新签订土地承包合同，是法律上的自动延长。

1.1.1 理论基础

《中华人民共和国农村土地承包法》第二十一条明确规定，农村土地承包期长短不一，其中耕地为30年，草地为30～50年，林地为30～70年。耕地承包期届满后再延长30年，草地、林地承包期届满后作相应延长［5］。《中华人民共和国民法典》第三百三十二条也做出了同样的规定，承包期限届满，由土地承包经营权人依照农村土地承包的法律规定继续承包［7］。根据农村土地的用途，这两部法律都对农村土地承包期限进行了差异性规定，明确了承包期限届满之后采取延包方式，承包人继续承包原承包地，享有承包经营权，为自动延包制度的建立奠定了基础。因此，二轮土地承包期满后的延包是对农村土地用益物权期限的一种自动延长。

1.1.2 实践操作

从实际操作来看，以浙江省舟山为例，截至2020年底，全市共签订二轮土地承包合同7万余份，如承包期届满，需要重新或者续签合同，更换相应的土地承包经营权证，这不仅在短时间里难以操作，而且也加重了农民的负担，增加了基层政府的管理成本，不利于社会稳定。因此，通过重新或者续签合同实现土地延包是不现实的。

1.2 土地自动延包制度的适用范围、期限和条件

1.2.1 适用范围

由于耕地承包具有社会保障功能，是按照国家相关法律法规规定取得，而草地、林地土地承包经营权则按照市场化方式取得，不同类型土地定位不同，导致土地自动延包制度仅适用耕地承包，且承包期限是法定期限，不能缩短或延长，而草地、林地则可以根据承包人生产经营需要，与村集体约定承包期，可缩短或延长。

1.2.2 延包期限

虽然法律规定耕地可以自动延包，但是并不意味着承包期无期限、土地承包经营权“永久”。党的十九大报告非常直接明了规定了家庭承包土地自动延包不是永久续期，续期时限为30年。对于草地和林地的期限，则根据当事人在承包合同中具体约定来定。家庭承包土地自动延包的期限，应当自承包期届满时起算，无需承包人提出申请。对于草地和林地的延包，应由承包人期间届满之前提出。家庭承包土地自动延包是无偿的，是由我国农村土地集体所有制性质和农业发展实际需要决定的。

1.2.3 延包条件

承包期届满时土地延包，并不是无条件自动续期，需要满足3个条件。一是需承包主体适格，即承包主体须为集体经济组织成员。《中国人民共和国农村土地承包法》第十六条规定，本集体经济组织的农户是家庭承包的承包方。《中华人民共和国民法典》第五十五条也规定：依法取得农村土地承包经营权，从事家庭承包经营的农村集体经济组织的成员，为农村承包经营户。所以，家庭承包土地自动延包农户主体适格，至少是农户中的一名成员，具有农村集体经济组织成员资格。二是需承包主体所承包经营的土地没有消灭。土地承包经营权是集体土地所有权派生出的用益物权，因自然灾害、土地征收等原因导致土地所有权消失，则土地承包经营权也自动消灭，不存在届满后自动延包的可能。三是需由承包主体持续生产经营。如果承包主体在二轮土地承包期限内自愿放弃或退出、弃耕或抛荒，此时土地承包经营权已消灭，自然在二轮土地承包期满后不可能自动延包。

为了稳定承包关系，增加农户对土地的投入，提高农业生产能力，推动土地长期流转，原则上二轮土地承包期限届满后农户延包原承包土地，不作大面积调整地块。依法经本集体经济组织成员会议三分之二或者三分之二以上代表同意，可以对土地承包进行小部分调整。

2 “三权分置”下的土地自动延包制度构建

在所有权、承包权、经营权“三权”分置并行背景下土地自动延包制度构建，重点在于确认承包权和经营权的期限和是否可以自动延包。

2.1 土地承包权与经营权的延包期限

“三权分置”下的土地自动延包取决于土地承包权和土地经营权的权利性质、取得方式等。土地承包权是基于农户是农村集体经济组织成员身份或转让方式取得。土地经营权，是农户在获得土地承包权的前提下，与村集体经济组织签订土地承包合同，农村集体经济组织将土地划拨给承包人，从而获得土地经营权［8］。可见，土地承包权和经营权“两权”主体都为村集体经济组织中的农户，是适用土地自动延包。所以，土地承包权和土地经营权的期限应是一致的，在第二轮土地承包权期限结束时，可以自动续期30年。

2.2 土地经营权流转下的自动延包

在土地经营权流转的背景下，新型农业经营主体通过债权性流转取得土地经营权［9］。债权性流转主要是指通过出租（转包）、入股或其他方式暂时性将土地经营权让渡给受让方，受让方暂时取得土地经营权，而农户仍旧享有土地承包权和土地经营权，如土地承包权和土地经营权期限届满，农户只要符合前述条件则自动延包，而土地流转期限不能随着自动延长。

2.3 二轮自动延包中特殊群体利益保障

二轮承包期届满后，继续在二轮承包基础上进行延包，但二轮承包期内的一些特殊群体，如新出生、嫁入的人口，由于各种原因自愿放弃或交回承包地的农户，在夫家未获得承包土地的农嫁女等，利益将如何保障？丧失村集体经济组织成员身份的人员土地将如何处理？二轮土地承包期限届满后，不解决这部分特殊群体的利益诉求，将为落实土地延包制度带来巨大阻力。对此应分类予以解决。

由于二轮土地承包期满后的土地延包，是适用于在二轮土地承包期间已取得承包地的集体经济组织成员，新出生的人口在二轮土地承包期间未取得承包地，所以，不适用土地延包政策。在二轮土地承包期限结束后，可通过发包村集体经济组织预留的机动地，使其获得土地承包经营权。如村集体经济组织没有机动地，可在村集体经济收益分配中适当对该部分人群给与倾斜。

二轮土地承包期间，外嫁（入赘）人员，在新居住地未取得承包地的，原居住地发包方不得收回其原承包地；外嫁（入赘）人员离婚或丧偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，原居住地发包方不得收回其原承包地。二轮土地承包期满后，适用延包政策，继续在原居住地承包土地。

在二轮土地承包期间，因外出上学、务工、参军等原因自愿放弃或交回承包地的农户，并没有丧失村集体经济组织成员身份，因此，应保障这部分人的土地权益。在二轮土地承包期限结束后，可通过发包村集体经济组织预留的机动地，使其获得土地承包经营权，或者赋与其预期土地收益分配权。

根据《浙江省村经济合作社组织条例》规定，已经进城、丧失村集体经济组织成员身份的人员显然不再是上述家庭承包土地自动延包的适格承包主体，不能延包原承包土地。在二轮土地承包期限结束后，村集体经济组织应依法无偿对其土地进行收回，作为村集体机动地，依法发包给适格新增人员。

3 土地延包的具体实现形式

3.1 依法个别调整土地

《土地承包法》第二十八条规定，承包期内，发包方不得调整承包地。但针对因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形失去耕地的农户，可以依据本地实际，经本集体经济组织成员中三分之二以上村民会议成员或者村民代表的三分之二以上同意，并报乡镇（街道）和县级农业等行政主管部门批准后，依法对土地进行个别调整。由于适宜调整的土地数量较少，而适格新增主体较多，土地调整应遵照规定程序，由村民（代表）会议讨论决定调整的土地顺序和数量。适用于调整的土地包括：通过依法复垦、开垦等方式增加的，村集体经济组织依法预留的机动地，发包方依法收回和承包方依法、自愿交回的土地。

3.2 鼓励长期集中连片流转

加快土地流转是做好土地延包、发展农村经济的重要保障。加大长期集中连片流转政策扶持，充分发挥政策激励作用，设立土地流转专项扶持资金，加大财政扶持力度，加大对集中连片长期流转地块的农业基础设施建设，抓好农田改造和管护。建立社会资本长期集中成片流转准入制度，审查社会资本的经营资格、经营项目和经营风险等，建立土地流转风险保障金制度，探索土地经营权流转履约保证保险，保护流出农户及时获得土地收益。强化土地经营权流转管理和服务，进一步加强土地经营权规范流转，深入推进渔农村产权交易平台建设。

3.3 妥善解决农村土地侵权

保护经营主体依法流转取得土地经营权，对流转土地进行合法经营，取得相应收益，合同期满同等条件下优先续租，流转土地被征收后获得土地上附着物和青苗补偿费等各项合法权利。健全农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系，强化乡镇（街道）和村社纠纷调解机制建设，明确纠纷调解组织、职责和人员。引导纠纷当事人先向村社，再向乡镇（街道）调解机构申请调解，调解不成的，最后向司法机构起诉，尽量将矛盾妥善化解在基层，减轻农民土地纠纷解决成本。

二轮土地承包期满后，土地延包30年，既不是重新确认承包关系，也不是延续承包关系，而是对农村承包土地用益物权期限的一种自动延长。“三权分置”背景下自动延长仅适用于家庭承包取得的土地承包经营权，只有持续开展农业生产经营，并且所承包的土地所有权未消灭的村集体经济组织成员，是适格的土地自动延包主体，才能延长承包原承包地30年。通过出租或者转包等流转方式取得的土地经营权，是不适用自动延长。而对于实际中流转合同期限超过承包期剩余期限的，是否适用于《土地承包法》流转期限不能超过承包期的剩余期限以及如何处理超出部分的期限，需要进一步探讨。