国家粮食安全政策研究综述

王炫凯　曲宝成　刘雪莹　曾子灏

摘要：粮食安全事关国运兴衰、经济发展、社会安定和民族独立，是国家安全的重要组成部分。历史上，世界各国对粮食安全问题尤为重视，采取多种措施维护粮食安全。本文首先介绍了粮食安全概念的演变历史，又从粮食供应、粮食获取、粮食利用与粮食稳定四个方面深入剖析了维护粮食安全的政策，旨在为“十四五”时期构建国家粮食安全保障体系提供借鉴参考。

关键词：粮食安全 粮食供应 粮食获取 粮食利用 粮食稳定

一、“粮食安全”概念的演变历史

20世纪70年代，联合国粮农组织首次提出“粮食安全”的概念，即：每个人不论何时都可以获取维持生存与健康的食物。这一概念相对宏观，目的是为了让世界各国重视粮食生产、保证粮食供应和增加战略物资储备。虽然粮食产量不断增加，但饥饿问题仍然存在，面对这一现象，联合国粮农组织于1983年提出：在确保粮食产量充足的同时，还要确保粮食供应的稳定性，同时要兼顾大众的购买能力，才能实现粮食安全。随着消费水平的不断提高，人们愈加重视食品安全问题。1993年，联合国粮农组织对“粮食安全”一词进行重新定义：每个人不论何时都可以获取既营养又安全的食物。我国政府审时度势，提出了符合我国基本国情的“粮食安全”的定义：为人民群众供应数量充沛、质量达标、结构合理、安全环保的粮食[1]。此后，粮食安全的定义在此基础上不断演变，现在的粮食安全定义主要包含四个特征：粮食供应、粮食获取、粮食利用与粮食稳定，通过这四个特征定义粮食安全并制定粮食安全政策是维护国家粮食安全的关键所在。

二、粮食供应手段

一个国家的粮食供应能力取决于国内粮食产量、进口能力和粮食库存。我国确保粮食供应充足的主要手段包括：粮食补贴政策、农业技术推广项目、农业生态环境保护、粮食贸易政策等。

（一）粮食补贴政策

我国粮食补贴政策经历了以下四个阶段：无粮食补贴阶段、弱粮食补贴阶段，只补贴粮食流通环节，政策体系初步形成阶段和政策体系深化改革阶段。2020年，财政部、农业农村部共同出台了强农惠农政策，主要包括农业生产发展和流通、农业清洁生产与农业资源利用保护、农田基本建设、新型经营主体培育、农业防灾和减灾、乡村建设六类。按照新時期国家粮食安全战略和国家粮食安全观，国家不断调整粮食补贴政策，构建了以农业支持保护补贴为根基的直接补贴和以最低收购价为核心的价格补贴于一体的综合粮食安全补贴政策体系。国家粮食补贴政策的调整，有利于提高农民的生产积极性、维护国家粮食安全，但粮食补贴政策还存在一些不足，例如补贴对象缺少差异化激励、补贴政策实施成本较高、补贴金额未能体现区域协调等都是我国粮食补贴政策中存在的一些亟需解决的问题。针对上述问题，借鉴发达国家经验并考虑我国基本国情，现提出如下建议：重塑顶层设计并明确粮食补贴政策实施成效;提出符合相关规定的粮食补贴政策;统筹推进粮食主产区与产粮大县的效益补偿体系的构建;保障粮农利益并稳定政策调控预期[2]。

（二）农业技术推广项目

20世纪80年代中期，我国粮食产量增长缓慢，农业部门向党中央提出保障农业持续健康发展的建议。此后，农业部提出了一百项关于农业技术推广的项目，从1987年起，同财政部一起实施“全国农牧渔业丰收计划”。关于粮食生产主要推广的成熟技术包括杂交水稻、地膜玉米栽培技术、粮食种子包衣技术、配方施肥技术、节水灌溉技术等。十年之间，共完成技术推广项目200余类，推广面积接近13亿亩，粮食产量增加300亿公斤，培训各级技术推广人才达到90万人次，培训农民累计2亿人次。除丰收计划外，还有种子工程、国家科技推广计划等农业技术推广项目也为农业技术推广提供财力支持，促进粮食产量稳步增长，今后应继续加大对农业技术推广的资金支持，还要加强财政管理，确保专款专用，这将是贯彻落实国家“藏粮于地、藏粮于技”战略的具体体现。此外，还应通过法律手段保障农业技术推广的财力支持，夯实农业技术推广团队，提高农业科研人才的积极性，促进“十四五”时期粮食生产再上新台阶[3]。

（三）农业生态环境保护

我国作为农业大国，用占世界不到9%的耕地面积养活了世界将近20%的人口。改革开放至今，随着农业机械化技术的应用、现代化农业理论的飞速发展，我国农业水平实现质的飞跃，为社会主义建设提供了坚实的物质基础。然而，由于对农业生态环境、农业结构体系理解的不到位，导致土壤污染问题日益严重，生态环境遭到破坏，在一定程度上制约了我国农业可持续发展。为此，保护农业生态环境，促进农业可持续发展被提上日程。针对土壤侵蚀与污染，可以从控制工业三废排放、建立土壤监测系统、合理使用化肥农药、增强土壤容量与净化能力等方面考虑。发展生态农业方面，应加强组织领导、制定相关政策、创新工作体制以及加强对粮农的教育培训。此外，还需提高科研、管理的资金投入等[4]。

（四）粮食贸易政策

随着我国发展水平的提高和居民收入的增加，对粮食的需求量也在不断增加[5]。但国内资源有限，粮食产量的增长速度远低于粮食需求的增长速度，粮食供需缺口十分依赖于全球贸易，粮食贸易早已由原先的调剂余缺转变为大规模进口[6]，对维护国家粮食安全至关重要。一般经验表明，贸易开放政策对粮食安全有促进作用，可以使农民进入区域或国际市场并免受市场风险的影响。然而，贸易政策也可能阻碍粮食安全，在2007-2008年的全球粮食价格危机期间，一些国家对其生产的粮食实施了出口限制，预期目的是确保国内粮食供应充足，并限制高国际价格向国内市场传导，但出口限制实际上加剧了粮食价格上涨。因此，在粮食短缺时期限制出口和保持市场开放是减缓价格波动的有效手段。我国的粮食贸易伙伴遍及全球，世界耕地资源、水资源的配置方式都会对我国粮食贸易结构产生一定影响，今后应以自然资源为视角，结合气候变化，深入探讨影响我国粮食贸易结构的安全性因素[7]。

三、粮食获取途径

获取粮食意味着人们有足够的社会、经济和物质资源，以有尊严的方式获得有营养的粮食。粮食获取途径包括：公共工程项目、粮食补贴、信贷和保险机构。

（一）公共工程项目

粮食不安全问题多见于贫穷的人群，因为他们缺乏稳定的收入。在公共工程项目中，失业或未充分就业的人通过政府提供劳动机会以换取食物或收入。工资券也被称为“以工换粮”或“以钱换工”。当劳动力被用于建设基础设施以提升一个国家的农业能力时，该项目也可以被称为“粮食换资产”或“现金换资产”。例如，公共工程项目可以为农民修建灌溉渠以促进粮食生产。许多国家历史上都采取过类似的措施，但关于它们对生产或地方经济发展的影响的研究并不多见。有限的证据表明，该项目取决于经济、自然等多种因素，但整体而言，它们对贫困家庭具有明显的改善作用，并在发展中国家的宏观经济危机期间成为一种有效工具。

（二）粮食补贴

粮食补贴是通过经济手段获取粮食的另一种方式。通过粮食补贴，政府将粮食或粮食市场价格的一部分支付给粮农或消费家庭，以降低消费者为特定粮食支付的价格。作为补贴的替代方案，政府可以分发现金或代金券，便于消费者获得某些粮食。虽然粮食、代金券或现金支持通常不会使受助者的收入高于贫困线，但它们可以使人们摆脱极端贫困，通过提高购买力增加获取粮食的机会，提高家庭粮食安全，增加获得教育和医疗保健的机会，并改善儿童营养状况。

（三）信贷和保险机构

发展中国家的粮农收入水平较低，限制了其在农业生产上的投资。因此，在发展中国家建立功能性信贷机构可以为粮农提供资金支持，提高其农业生产能力，尽可能规避农业风险。但小农资信水平较低，获取信贷相对困难[8]，无法获得信贷并依赖于农业生存的小农家庭将处于恶性贫困循环之中。在生长季节，农户因学费、农场工人工资和其他必要的支出而负债。没有信贷，农民被迫立即出售一部分收成，以满足财务目标。由此导致的不良后果是：在下一个收获季节到来之前，他们几乎没有什么粮食可以售卖。当有信贷时，农户全年能够以正常的消费水平购买粮食，随着时间的推移出售粮食来偿还债务，并投资于农业基础设施。

五、粮食利用政策

为了使人民吃上健康、安全的粮食，有必要构建国家粮食质量安全和检验体系，同时，要满足个人饮食需求。

（一）国家糧食质量安全和检验体系

粮食具有覆盖面宽、敏感性强的特征，从收获到加工再到销售，经历的时间较长、环节也较为复杂。因此，有必要通过粮食质量检验来确保粮食安全。创建粮食质量安全检验体系可以改善粮食种植结构、促进粮食流通、保障粮食安全，在维持群众身体健康和生命安全方面起到重要作用。该体系的构建要求政府重视、部门合力、企业作为、社会支持，具体包括以下措施：加大资金投入并完善体制机制建设、定期或定期开展检测工作、把好进货和出货两道关卡、加强社会宣传教育等。为了使措施得力，政府必须通过法律手段明确监测和报告的相关指标，规范农药、化肥的生产使用标准[9]，并完善奖惩机制。

（二）满足个人饮食需求

在满足家庭需要及其饮食需求的情况下制定营养计划。营养计划往往针对儿童或哺乳期妇女，因为此类人群很容易受到营养不良的影响。在美国，主要的营养计划分为：婴幼儿喂养、急性营养不良的社区管理和学校供餐。第一，婴幼儿喂养方案通常由卫生机构和社区卫生工作者负责，其中包括改善母乳喂养和补充喂养等措施。第二，急性营养不良的社区管理目的是为了治疗营养不良的儿童。在该模式中，社区卫生工作者对儿童进行营养不良筛查，将存在营养不良的儿童转诊到最近的卫生中心进行深入治疗，要么为他们提供补充食品，也可以在家中给予治疗，卫生工作者定期检查孩子的状况，直到孩子康复。第三，针对学龄儿童，当学生在校期间，学校会为他们准备饭菜，或者提供食物给学生带回家。并可以通过从当地农场采购粮食来促进当地的粮食生产，可以为学生家庭提供营养咨询和教育以及其他与营养相关的健康服务。

六、粮食稳定性

近年来，“稳定性”被强调为粮食安全的一个必要因素。各国政府采取行动，确保家庭和个人在面对环境、经济或社会冲击时，也可以持续的获得充足的粮食，采取鼓励稳定的政策一种方法是：从一开始就降低冲击发生的可能性。这可以通过采用监测和分析粮食安全风险的系统来实现。支持农民有能力生产粮食并在没有收入或生活压力的情况下增加国家粮食储备是实现这一目标的另一手段。下面将详细介绍两种具体的保单，即仓单系统和指数保险。

（一）仓单系统

随着信息化的深入发展，粮食仓储企业的信息化建设也备受重视，粮食仓储企业的业务包括出入库作业管理、经营管理、财务管理等，彼此之间相互关联。为了更加及时、准确、有效的管理仓储账目、经营账目和财务账目，有必要通过信息化的管理手段，构建以仓单为中心的仓储管理系统，实现三种账目的统一。很多粮食仓储企业结合自身实际也建立了许多仓储管理系统，但与以仓单为中心的仓储管理系统相比，存在以下不足：覆盖业务不完整、不能有效控制业务执行过程、不能完整记录仓单信息等。如果以仓单为中心构建仓储管理系统，可采取以下措施：从业务建模着手剖析仓储管理业务、从流程管理着手监督仓储业务执行环节、从仓储周期着手实时追踪仓储动态[10]。

（二）指数保险

指数保险是一种新型保险产品，它可以有效减少农业生产经营风险，并提高抵御风险的能力，通过防范收成不佳等冲击来稳定农民收入。传统保险主要指农作物保险，通过计算损失向客户支付费用，保险风险单一且经营成本高，还存在道德风险和逆向选择。而指数保险以农业灾害等级、价格浮动、收成等为参数，按保障指数不同分为气象、价格、产量等三种类型。与传统保险比较，指数保险是基于一个客观的指标，可以减少道德风险与逆向选择、经营效益较好、保障范围较宽、通过资本市场化解危机。例如，当一段预先指定的时间段的指数落在预先指定的门槛以上或以下，农民就会得到报酬。保费也比传统保险更实惠，因为明确界定危险意味着可以更准确地确定赔付概率。尽管该体系前景甚好，但也存在基差风险、市场认可度低等缺点[11]，同时，政策制定者必须仔细考虑地方条件是否合适，以及法律和金融基础设施是否足以让它们发挥作用。

七、不断变化的粮食安全政策背景

实现粮食安全是一项艰巨的任务，需要大量资源，国家解决这一问题需要多个部门协调，例如卫生系统、农业、教育、食药等机构。同时，要考虑全球经济日益复杂的背景，包括快速的资本流动、不断加快的城市化进程、流动的劳动力市场、气候变化和技术进步等。

参考文献：

[1]唐黎标.粮食安全概念的演变与重要意义[J].粮食问题研究，2016（03）：36-39.

[2]周靜.我国粮食补贴：政策演进、体系构成及优化路径[J].西北农林科技大学学报，2020，20（06）：88-93.

[3]孙振玉，孟晨.农业推广项目的实施对中国粮食增产的作用[J].农业技术经济，2000（01）：17-20.

[4]左润平.农业生态环境保护与农业可持续发展研究[J].现代商贸工业，2021，42（18）：9-10.

[5]谢花林，刘桂英.1998-2012年中国耕地复种指数时空差异及动因[J].地理学报，2015，70（04）：604-614.

[6]毛学峰，刘靖，朱信凯.中国粮食结构与粮食安全：基于粮食流通贸易的视角[J].管理世界，2015（03）：76-85.

[7]吕梦轲，张丽君，秦耀辰，张梦梦，杨佳昕，于燕.1987—2016年中国粮食贸易时空格局演变及贸易结构安全性评估[J].资源科学，2021，43（04）：838-848.

[8]公茂刚，王学真.发展中国家微观层面的粮食获取能力分析[J].农业经济与管理，2011（06）：31-37.

[9]王炫凯，曲宝成.我国粮食安全面临的主要风险与对策研究[J].粮食问题研究，2021（01）：18-23.

[10]魏国，李其均.以仓单为中心的仓储管理信息系统设计与实践[C].第四届粮食储藏技术与管理学术交流会论文集. 2012：246-250.

[11]刘申，周云伟，康庆喜，刘佳.云南红河地区农业指数保险发展模式研究[J].保险职业学院学报，2021，35（02）：27-30.

（作者单位：大连海洋大学海洋科技与环境学院、设施渔业教育部重点实验室、汉口学院计算机科学与技术学院、汉口学院管理学院）