我国近海捕捞渔船管理组织化与实施限额捕捞制度探析

岳冬冬，刘 勤，王 茜，沈映君

(中国水产科学研究院东海水产研究所，农业农村部远洋与极地渔业创新重点实验室，上海200090)

近海捕捞是农业经济的重要组成部分。随着农业农村体制改革的不断推进，近海捕捞生产组织形式在顺应经济发展趋势中不断发生变革。根据渔业资源和渔业经济发展规模等条件的变化，大致可将近海捕捞生产管理组织的演化过程划分为如下4个阶段：1)1949年至1978年(改革开放前)，以互助组和人民公社为主要组织形式[1]的近海捕捞生产集体形态，生产装备和技术水平相对落后，但渔业资源较为丰富，海洋捕捞强度相对较低；2)1979年至2007年(《中华人民共和国农民专业合作社法》自2007年7月1日起施行)，以家庭联产承包责任制为制度基础的近海捕捞渔民家庭经营形态，技术装备不断改善，生产效率提高，但无序化发展特征逐步显现，渔业资源衰退趋势明显；3)2008年至2017年(辽宁、山东、浙江、福建和广东5省开展限额捕捞管理试点)，多种类型近海捕捞生产管理组织形式并存的发展阶段，探索近海捕捞组织化管理的有效模式，近海捕捞强度超过渔业资源可再生能力，资源严重衰退，渔业组织化呈现“低、小、散、弱”状态；4)2018年至今，新出现的渔业管理组织，例如协会、合作社和公司等，在协助地方渔业主管部门管理渔船的基础上，将成为海洋渔业资源总量管理背景下渔业管理链条中不可或缺的组成部分。

根据渔业资源的总可捕量(Total allowable catch，TAC)，实行捕捞限额制度在我国《渔业法》中有明确要求。一般情况下，在实施总可捕量制度时，管理部门或科学委员会已经根据渔获量、捕捞努力量和捕捞死亡率等统计资料，通过渔业资源种群评估模型对总可捕量进行了测算，此时的总可捕量就是捕捞限额的规模。但是，受渔业资源调查评估结果以及社会、经济和管理等因素影响，通常采用更加谨慎的方式确定“捕捞限额规模”，虽然也具有“总可捕量”的限制性特征，但其应用的渔获物范围或区域相对要小一些。因此，总可捕量制度和限额捕捞制度在内涵上一致，均是在促进渔业资源可持续利用的目标背景下而确定的“允许捕捞量”，其中总可捕量制度的建立主要基于渔业资源调查评估的最大可持续产量(Maximum sustainable yield，MSY)，而限额捕捞制度的建立则是在资源调查评估基础不充分的情况下采取的一种“妥协”处理方式。例如，根据南极磷虾资源量评估结果，在联合国粮食及农业组织(Food and Agriculture Organization of the United Nations，FAO)划分的48区总可捕量为561×104t[2-3]，由于该总可捕量尚未在18个小尺度管理单元上完成分配，为避免局部渔业发生过度捕捞，南极海洋生物资源养护委员会(Commission for the Conservation of Antarctic Marine Living Resources，CCAMLR)根据其预防性原则，对48.1～48.4亚区南极磷虾渔业设置了62×104t的所谓“触发限额”，即限额捕捞量。

现阶段我国近海捕捞渔业实施的限额捕捞试点工作中，捕捞限额规模的确定主要依据历史生产统计数据，辅以渔业资源调查评估资料。捕捞渔业生产主体数量和类型多、渔船数量多以及渔业资源种类复杂是我国近海渔业的主要特征，根据国际渔业管理经验和我国近海渔业生产实际，将“捕捞限额”以渔船为载体进行管理和分配更具可行性[4]。《中国渔业统计年鉴》数据显示，2019年中国近海捕捞机动渔船144 250艘，其中纳入双控管理渔船110 293艘[5]，传统的渔船管理方式难以适应限额捕捞试点工作的实际情况，亟需探索新的渔船组织管理方式。基于此，在实地调研和文献查阅的基础上，本文简述了传统海洋捕捞渔船管理机制的困境，讨论了渔业组织参与渔业资源管理的实践与作用，进一步结合限额捕捞试点工作经验，探讨了加强渔船管理组织化对于实施限额捕捞制度的重要意义，最后，从促进限额捕捞试点工作角度提出加强渔船管理组织化的相关对策建议，旨在为推进限额捕捞试点工作、实现近海渔业可持续发展提供参考依据。

1 传统海洋捕捞渔船管理机制的困境

1.1 县级渔业主管部门的管理能力有限

按照《渔业法》及相关法规和政策的规定，县级渔业主管部门在上级渔业主管部门指导下，开展相关渔业管理工作，主要包括生产管理和安全管理两个方面。从中国近海捕捞生产、渔船和渔业从业人员的特征来看，对于近海捕捞生产要素和产出规模较小的县域而言，管理还相对容易和可行，但对于投入要素和产出规模较大的县域范围而言，存在近海捕捞渔船生产分散、流动性大和渔业从业人员构成多元复杂等特点。大部分情况下，县级渔业主管部门直接管理近海捕捞渔船面临着鞭长莫及的机制性困境。

1.2 乡镇政府参与管理的代理权限不足

乡镇政府是基层国家行政机关，是我国现行行政管理体系的最末端，负有辖区近海捕捞渔船安全生产管理职责。县级渔业主管部门在人力、物力和空间条件限制情况下，通常采用“委托—代理”的方式，委托乡镇政府相关机构协助参与渔业生产管理和服务，例如渔业捕捞许可证申请材料的预审等。现实中，乡镇政府处于管理服务一线，日常工作中面对大量的公共服务职能需要直接履行，但公共服务职能常有交叉和冲突，人力、物力等条件经常捉襟见肘，加上乡镇政府相关机构作为代理人的权限不足，难以满足渔船生产主体对相关业务服务的需求，例如捕捞许可证审批等，从而影响工作效能。

1.3 村委会参与管理的动力不足

村委会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。从地缘关系角度看，村委会可以作为参与近海捕捞渔船相关要素管理的重要载体，既摆脱了空间距离的约束，对于及时掌握近海捕捞渔业投入要素变化和生产情况具有天然优势，但在实践操作层面却存在“只能服务，不能收费”的矛盾，参与管理产生的费用无法摊销，同时由于村委会需要承担管理本村的公共事务和公益事业、调解民间纠纷和协助维护本村的社会治安等繁杂任务，因此在协助提供近海渔业管理“无偿服务”时显得动力不足。

总体而言，依托乡镇政府和村委会协助近海捕捞生产要素管理和安全管理具有可行性，但针对实践中出现的矛盾，需要寻找新的“组织或机构”承接这项工作，以化解传统管理模式运行中机制不畅的问题，通过提高近海捕捞渔船组织化水平，有助于高效承接和参与渔业资源总量管理工作。

2 渔业组织参与渔业资源管理的实践

2.1 区域渔业管理组织的实践

从当前国际实践看，负责公海渔业管理的国际组织主要有两类：一类是全球性的国际组织，例如联合国粮食及农业组织。另一类是根据地理区域组成的国际渔业委员会，由此形成的区域渔业管理组织，根据《联合国海洋法公约》等规定，开展区域渔业研究与资源调查，科学评估捕捞生产对海洋生态系统所产生的影响，进而实现对渔业相关活动的有效监管[6-7]。实施配额管理是区域渔业管理组织的重要工作之一，例如印度洋金枪鱼委员会、大西洋金枪鱼养护委员会、北太平洋渔业委员会和南极海洋生物资源养护委员会等组织，负责公海金枪鱼、鱿鱼、秋刀鱼、鲐鱼等重要渔业资源的配额管理。例如南极海洋生物资源养护委员会在综合多项资源调查结果的基础上，对FAO48区的48.1～48.4亚区南极磷虾渔业设定了62×104t的“触发限额”，当作业渔季内收集的渔船产量达到该值时，立即关闭渔场[8]。

2.2 日本渔业协同组合的实践

受传统饮食文化和消费习惯的影响，日本对海洋渔业资源的依赖性大，因而非常重视沿海渔业资源管理。日本政府通过发布《水产业协同组合法》，明确了渔业协同组合的法律地位，并授予其部分管理权力，实质性地参与渔业管理，主要是对沿岸渔场渔业权实施管理和为组合成员提供生产与生活服务。根据日本渔业法律法规规定，渔业权只能被发放给渔业协同组合，由协同组合在其成员之间进行分配，从而达到合理开发渔业资源的目的。因此，渔业协同组合是日本政府实施渔业管理的责任主体之一。例如，日本鸟取县通过19个渔业协同组合管理占全县90%以上的渔业经营体，以管理沿海渔业资源、提高渔业效率、维护生产秩序[9]。

2.3 韩国水产业协同组合的实践

为保护和合理利用近海渔业资源，自1999年1月1日起，韩国开始实施基于总可捕量的配额管理制度，其中太平洋柔鱼、鲭鱼类和三疣梭子蟹等种类是较早通过实施TAC制度管理的渔业资源[10]。根据渔业资源管理权限的不同，水产业协同组合分别向韩国农林水产食品部长官或知事提出配额分配计划，经确认后，水产业协同组合按照相应的规则进行配额的分配和管理。从实施效果看，通过以水产业协同组合为载体的渔业资源配额分配机制，在提高渔业生产管理效率和保护渔业资源方面发挥了重要作用。

从国际惯用的渔业资源管理方式来看，总可捕量制度已普遍得到采用[11]，根据总可捕量是否进一步分配，该制度又可分为奥林匹克式自由竞争捕捞制度和配额管理制度，目前上述两种制度类型已在公海和部分国家或地区管辖水域渔业资源管理方面应用实施。

3 海洋渔业资源限额捕捞管理试点情况

3.1 限额捕捞试点是破解近海渔业资源衰退的新探索

为有效解决我国近海渔业捕捞强度大、渔业资源衰退等问题，在以投入控制和技术措施为主的传统管理方式下，开展限额捕捞试点是一种新探索。2013年，国务院下发《关于切实促进海洋渔业持续健康发展若干意见》(国发〔2013〕11号)，明确提出“开展限额捕捞试点，严格控制捕捞强度”。2017年，经国务院同意，原农业部印发了《关于进一步加强国内渔船管控实施海洋渔业资源总量管理的通知》(农渔发〔2017〕2号)，规定“自2017年开始，辽宁、山东、浙江、福建、广东等5省各确定一个市县或海域，选定捕捞品种开展限额捕捞管理”。近年来的试点结果表明，加强基层渔业管理组织是顺利开展限额捕捞试点工作的重要支撑和依托载体。例如，山东省依托试点地区渔业专业合作社，配合管理部门负责试点渔船船东的组织协调和渔获物统计，以及捕捞日志收集，积极探索完善基层组织参与梭子蟹和海蜇资源保护的共管机制，取得了较好效果。

3.2 基层渔业管理组织尚未实质性参与限额捕捞试点工作

3.2.1 主要履行委托—代理服务责任

目前，从事沿海捕捞经济发展较好的县(市、区)探索建立了适宜区域特点的渔船等生产投入要素和安全生产管理模式。例如，温岭市石塘镇拥有近海捕捞渔船约1 500艘，如果利用传统的“政府监管—渔船”模式进行管理，势必出现监管力量严重不足等问题。为克服行政成本与监管力量的矛盾，通过鼓励设立“服务公司”等基层渔业管理组织(例如台州市日兴渔业服务有限公司、温岭市远景渔业服务有限公司)，将分散渔船引导到某一市场管理组织，然后政府与渔船管理组织建立“委托—代理”关系，既解决了渔船管理松散问题，也化解了渔业生产主体对证件办理、船员管理以及气象安全信息等服务需求的矛盾。从运行的情况看，通过“政府—服务公司—渔船”模式，协助近海渔船等生产要素和安全生产管理，提高了村镇级近海渔船的组织化管理水平。

3.2.2 政府推动基层渔船管理组织化——福州模式

为加强标准化渔船管理组织建设，沿海省份各级渔业主管部门进行了诸多尝试。例如，为提高渔船基层管理组织规范化程度，提升渔船安全管理能力，2020年11月，福州市海洋与渔业局印发《福州市渔业船舶组织化管理工作指导意见》，要求各乡镇通过成立渔船管理公司或协会，从而将海洋大中型渔船纳入组织化管理，并鼓励渔船管理组织做大做强，公司运行经费主要来源于依法向所属渔船收取的服务费和政府补助。通过上述措施的执行，结合基层渔船管理组织考核办法，渔船管理公司或渔业捕捞协会在证书年审、渔船年检、参保、船员职业技能培训等方面可以提供优质的代办服务，对于辐射福州市域范围渔船管理和安全生产管理具有重要作用。

3.3 限额捕捞试点管理实施案例分析——丁香鱼限额捕捞

按照农业农村部批复，2019年浙江省瑞安市参与丁香鱼(尚未长出骨骼的鳀)专项捕捞的渔船总数为42艘，其中捕捞渔船32艘、勾网船8艘和海上加工船2艘，配额总量4 000 t[12]。从鳀(Engraulisjaponicas)限额捕捞试点工作情况看，具有以下主要特点：一是创新“合作社+渔船”管理模式。将捕捞渔船纳入到瑞安市华丞渔业专业合作社(以下简称合作社)成员范围，利用合作社的人力资源和制度规范优势加强捕捞渔船的生产管理，2艘海上加工船由瑞安市华盛水产有限公司管理，为捕捞船提供自动加工流水线、冷藏冷冻和辅助救援等服务，构成完整的“捕捞+加工+运输”生产链条。二是捕捞渔船分组生产。根据批复的生产配额和渔船数量，合作社将捕捞渔船分为4个小组，并按小组安排配额产量，当小组捕捞产量统计达到配额时，生产小组立即停止生产或小组之间进行额度调剂，以防止生产产量超过总限额。三是在捕捞渔船上试点派观察员随船生产制度。其中安全观察员负责监督专项捕捞相关制度落实情况，例如生产产量统计及限额捕捞；科学观察员负责丁香鱼资源和生产情况分析，为资源评估和完善限额捕捞试点管理方案提供技术资料。

从丁香鱼案例实施总结来看，对试点范围内的捕捞渔船进行组织化管理，不仅有利于限额捕捞试点工作顺利实施，同时在节约成本、创新产业链条和管理方式方面也具有积极作用，但也应注意到案例中的“合作社”并未实质性参与“配额”的分配与管理，仅仅停留在渔船管理组织的层面，尚未深入参与限额捕捞管理试点工作。因此，提高近海捕捞渔船管理组织化水平将是实施限额捕捞制度的重要保障。本文比较了浙江省温岭市渔船组织化管理方式和福建省福州市渔船组织化管理方式，发现两地均采用了“公司化”运行机制来加强渔船组织化管理，但“福州模式”的优势在于渔业主管部门的强力推动，并建立了较为完善的考核评估办法以及管理经费补助办法，在渔船组织化、规范化管理机制建设方面更具有参考价值和推广意义。

4 近海渔船管理组织化发展对策

从浙江省温州市丁香鱼限额捕捞试点、山东省梭子蟹和海蜇限额捕捞试点的经验来看，渔船组织化管理是实施限额捕捞制度的重要基础，其中，成立公司、协会和合作社等形式是提高基层渔船管理组织化水平的可行方向。

4.1 推广基层渔船管理组织化的“福州模式”

通过成立公司、协会和合作社等形式，有助于化解基层渔船管理松散的处境。乡镇政府和村委会负有基层渔船安全生产监管职责，但由于工作人员数量少、海上作业范围广等条件限制，难以对基层渔船实现高效管理。在部分地区，已经通过合作社、协会和公司协助各级渔业主管部门开展渔船安全生产管理，并取得了一定的成效，但仍有地区尚未采取上述管理机制，按照渔船主体进行独立管理。同时，各地区采用的管理形式多样，处于公司、合作社和协会并存的格局，管理衔接存在不畅。建议在认真总结福州市渔船基层组织化管理经验基础上，进一步完善管理制度、经费保障和监督评估等重要环节，提炼基层渔船管理的“福州模式”，在全国沿海地区进行推广应用，切实加强基层渔船组织化管理水平。

4.2 做好限额捕捞试点工作与基层渔船管理组织创新的衔接

按照《关于进一步加强国内渔船管控实施海洋渔业资源总量管理的通知》(农渔发〔2017〕2 号)的要求，限额捕捞管理试点工作要在沿海省份实现全覆盖。由于限额捕捞管理试点工作实施处于探索阶段，受渔业资源种类多样[13]、渔船组织化程度低等因素限制，该项试点工作仍存在一些问题。当前，中国渔业迈入建设现代渔业强国的新征程，要实现从传统渔业大国向现代化渔业强国转变，处理好海洋捕捞总量与渔业资源状况相适应的关系是重要管理课题。建议开展限额捕捞管理试点的地区，全部采用“管理组织+渔船”的模式，利用公司、协会和合作社等形式参与配额分配与生产统计管理，一方面协助渔业主管部门开展渔船生产管理，另一方面积累经验，探索多鱼种、多作业形式的我国近海渔业限额捕捞制度。

4.3 开展基层渔船管理组织化相关配套政策措施研究

限额捕捞制度是《渔业法》明确规定的一项重要管理制度，科学规范地贯彻落实渔业法律法规关于限额捕捞规定是依法治渔的重要举措。从渔业发达国家和地区，以及区域渔业管理组织的实践来看，实现渔船的组织化管理是必然趋势。由于我国渔船管理机制还不够完善[14]，因此在衔接渔船管理组织与限额管理制度方面还存在诸多问题需要研究。建议结合现行限额捕捞管理试点工作，开展基层渔船管理组织化相关配套政策措施研究，在渔船安排、配额分配、渔获物统计、定点上岸、考核评估等方面形成完整的管理体系，确保限额捕捞制度顺利实施，服务近海渔业健康可持续发展目标。