新一轮人民监督员制度改革检视与反思*

高一飞

一、问题的提出

人民监督员制度，是最高人民检察院根据党的十六大关于深入推进司法体制改革要求所试行的一项重大司法改革。该制度设立的初衷是对人民检察院的职务犯罪侦查权进行监督。自2003 年人民监督员制度诞生起，共经历了先期试点、扩大试点、全面实施、深化改革等四个发展阶段，最高人民检察院分别在2003 年、2010 年、2016 年和2019 年出台了四个规定。在2019 年改革以前的三次改革中，人民监督员只监督检察机关自行侦查的职务犯罪案件，监督范围当然也只能限制在刑事检察领域。2018 年3 月20 日，第十三届全国人大一次会议通过了《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》），决定将绝大部分职务犯罪侦查权转隶至监委。在2018 年10 月26 日，全国人大常务委员会修订了《人民检察院组织法》，第27 条规定：“人民监督员依照规定对人民检察院的办案活动实行监督。”

为了适应职务犯罪侦查权大部分转隶的形势并落实《人民检察院组织法》的规定，最高人民检察院于2019 年8 月27 日印发实施《人民检察院办案活动接受人民监督员监督的规定》（以下简称2019 年《规定》），将人民监督员的范围扩大到了“四大检察”的各个方面，包括九种情况：案件公开审查、公开听证；检察官出庭支持公诉；巡回检察；检察建议的研究提出、督促落实等相关工作；法律文书宣告送达；案件质量评查；司法规范化检查；检察工作情况通报；其他相关司法办案工作。另外，为了让人民监督员以适合自己的方式进行监督、给各地人民监督员监督工作提供创新的余地，第17 条还规定：“人民监督员通过其他方式对检察办案活动提出意见建议。……