土地流转视角下农村空心化问题治理的路径选择

缑文学，韩 静

（广西大学，a.区域社会治理创新研究中心；b.公共管理学院，南宁 530004）

中国共产党十九届五中全会提出，优先发展农业农村，全面推进乡村振兴，坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，走中国特色社会主义乡村振兴道路，全面实施乡村振兴战略，加快农业农村现代化。要保障国家粮食安全，提高农业质量效益和竞争力，实施乡村建设行动，深化农村改革，实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接［1］。

广西壮族自治区（以下简称广西）地处华南地区，少数民族聚居，经济社会发展相对缓慢，随着中国社会的快速转型，广大农村空心化问题突出，形成了大量空心村。广西农村空心化问题呈现出人口空心化、村庄空心化、产业空心化、管理空心化以及文化空心化等特征。空心化问题带来了农产品供应受影响、土地利用效率低下、城乡差距扩大、社会问题突出、基层组织管理弱化以及农村文化衰落等不良后果。从社会转型的视角来分析，广西农村空心化问题的形成主要源于城乡二元结构、农村离心力和城市吸引力，在三方面机制的共同作用下，引发了当前农村空心化现象［2］。农村空心化问题的形成原因是多样的，形成机制也是复杂的，对农村空心化问题的治理只有创新思路、多管齐下、对症下药，才能彻底解决由于社会转型而带来的社会问题。农村土地集约化是实现农业现代化的基础，农村走合作化道路是关键，农村空间统筹规划是前提条件，农村土地制度改革是当前的重点。本研究通过对广西农村空心化程度进行实地考察，结合统计数据从土地流转的视角提出治理农村空心化问题的策略，以期为解决“三农”问题、实现乡村振兴战略提供理论参考，同时为提升基层治理的效能和实现乡村治理现代化探索现实路径。

1 加快农村土地集约化经营

1.1 农村土地集约化经营是实现中国农业现代化的必然选择

改革开放初期，家庭联产承包责任制顺应时代潮流，唤醒了农民的生产积极性，提高了土地利用效率，极大地改善了农村当时的落后面貌。但随着农业现代化进程的加快，土地细碎化成为阻碍农业机械化、集约化的巨大障碍。调查得知，广西农村每个家庭的地块少则五六块，多则七八块，有的家庭的地块甚至在十几个分散且不连续的位置，只能进行简单粗放的生产经营，极大地浪费了劳动力，土地回报率很低，导致大量农村劳动力放弃务农而流向城市务工，农村普遍出现土地撂荒、村庄空心化现象。

据李毅［3］测算，目前中国内地户均农业土地经营规模为0.5 hm2，约为日本的25%，欧盟的2.5%，美国的1%。中国的农业劳动生产率约为世界平均值的47%，高收入国家平均值的2%，美国的1%，换句话说，1 个美国农民的劳动效率相当于100 个中国农民。中国内地农业生产率低的主要原因是土地经营规模太小，土地细碎化严重，分散经营极大地降低了土地利用效率和农民的劳动效率。据估算，目前中国农户种地规模小于0.67 hm2的约占85%；0.67～2.00 hm2约 占10%；2.00～3.33 hm2约 占3%；3.33～6.67 hm2约占1%；6.67～13.33 hm2约占0.35%；13.33 hm2以上仅占0.15%［3］。2002—2017 年，农村土地流转率达到37%，共完成流转3 413 万hm2，在这些流转土地中，有58%流入其他农户，22%流入农业合作社，10%流入企业，10%流入其他途径。但流来转去，没有增加土地经营规模，0.67 hm2以下的农户，不降反升，2017 年达到85%。

就长远来看，城镇化趋势不可逆转，村落的消逝无法挽回，无论有着多么强烈的乡土情怀，也无法阻挡社会发展的总体态势，因此，加快农村土地的集约化经营是必经之路。目前阻碍农村土地流转最大的障碍来自耕地的小片分散经营和宅基地的建新不拆旧。随着乡村振兴战略的全面实施，进镇平村、进县（市）撤村、平村还耕需加大力度。据粗略估算，目前全国空心村进行全面整治后，仅宅基地就可以还原耕地至少233 万hm2，如果再加上逐渐消逝的村庄面积，这个数字只能更加可观。随着时间的推移、城镇化的加速，留守老人逐渐逝去，二代、三代农民工将不愿返回农村居住，大量的宅基地和房屋会荒废、倒塌，村庄逐渐凋敝，农村人口会进一步减少。预计到21 世纪中叶，中国将建成社会主义现代化强国，农村常住人口将不足1 个亿，按照全国2 万个建制镇来测算，到时候每个镇还不到5 000 人，届时居民全部居住在镇中心，教育、文化、娱乐、社保将和城市居民一样，最为关键的是原先村庄的耕地经过平整、复垦后将会大面积增加，这为农业机械化、规模化扫除了巨大障碍。因此，农村土地集约化经营既是可行之路，又是必行之路。

1.2 农村土地集约化经营的益处

根据国家统计局数据和《农民工监测调查报告》整理可知，截至2019 年，中国约有9 000 万农业劳动力在农村直接从事农业生产活动，还有4 亿多农村居民，8 亿多户籍农民，农村人口依然很多。按照目前中国12 000万hm2的耕地保有量，农村只要有5 000万直接从事农业生产的农民就可以保障全国的农产品需求。因此，农村空心化的治理不能简单地让农民返乡，而要更加注重提升城市化的质量，提高城市的容纳能力，只有如此，才能真正实现国家治理现代化，彻底解决农村问题，实现农村土地的集约化、规模化经营，培养现代新型农民，实现农业机械化。

土地集约化经营是当前国内外农业生产发展实践的总体趋势，许多发达资本主义国家也都不约而同地走上了农村土地集约化经营的“社会主义模式”。实现农村土地集约化经营有很多益处，也是最适宜中国国家体制与土地制度的经营模式。实现农村土地集约化生产经营，可以大大解放农村剩余劳动力，弥补目前工业生产劳动力不足的大难题；实现高效利用土地资源，宜种则种、宜林则林、宜果则果、宜棉则棉、宜菜则菜，彻底改变目前种地农民粮贱伤农、棉贱伤农、果贱伤农、菜贱伤农和一家一户单打独斗种地赔钱的被动局面；有效保证粮食安全、棉花安全、主要农作物安全，确保农村土地的科学利用、高效利用和长期水土保持，从而确保农业、农村真正实现可持续发展；推动广大农村向城镇化、田园化方向发展，能使更多农民通过更多渠道切实增加家庭收入；彻底转变农民观念，治理农村环境，改变农村面貌，为全面实现乡村振兴提供可靠保障、奠定扎实基础。

2 大力发展合作化道路

2020 年7 月22 日，习近平总书记来到吉林省四平市梨树县卢伟农机农民专业合作社，在考察农业合作化发展情况时提到，走好农业合作化的道路，要总结经验，在全国不同的地区实施不同的农业合作化道路［4］。这是中国农村改革以来，中央领导第一次提出中国农业要走合作化道路，这也顺应了中国农业目前的发展状况和发展水平，同时也指出了中国农业的发展方向。

2.1 个体化经营的弊端

劳动力外流与土地个体化经营导致村民原子化和村落组织化程度降低，这是限制当前农业农村无法大踏步向前发展的主要瓶颈，然而在短期内依靠高素质农民工返乡达到乡村振兴是有难度的。个体化、分散化的经营在改革开放初期促使农业生产力得到了最大程度的释放，实现了农业跨越式发展，但随着中国社会经济形势的转变，一些新问题新矛盾也暴露出来。当前，农民个体化经营，无论是小户状态还是大户状态，都不能真正解决核心问题。小户状态导致农业生产能力大幅度下降，机械化、规模化难以实现；大户状态在一定程度上导致多数资源被少数人占有，引发两极分化、破坏生产关系。因此，个体化经营的局限性越来越明显。

1）个体化分散经营不适应现代农业的发展。现代农业应该是建立在工业化、专业化、科技化和社会化基础上的发达农业，不同于传统的小型化、分散化的经营，这就要求必须将现代工业、现代科技、现代管理应用到现代农业中。而当前的个体化“小打小闹”在人力、智力、机械设备以及管理理念上根本无力完成现代农业的基本需求。当前中国农民在人手、财力上都难以匹配农业生产所需要的条件，最常见的现象是，很多农户能坚持进行农业生产的劳动力严重不足，能置备全农业生产机械的更是寥寥无几，更不用说满足标准化、规模化、生态化以及智能化等更高端的条件和要求。

2）个体化分散经营很难应对市场的变化和风险。当前很多农民单纯从事农业生产还行，一旦需要和市场发生联系，就明显力不从心。现代市场运作是复杂且有风险的，即便是专业人员也常常有重大失误，更不用说大量信息闭塞、观念保守、接受新事物缓慢的个体农民。近些年，谷贱伤农、菜贱伤农、果贱伤农的事件频繁发生，主要是由于无组织的农民个体根本无法适应复杂的市场变化。只有将他们组织起来成立合作社，安排有特长的专业人员收集有关信息，联系销售渠道，有计划地安排种植品种，才能很好地解决个体农民盲目跟风的问题。此外，作为一个组织，其抗风险的能力自然比一家一户要强大得多。

3）个体化分散经营无法适应农业科学技术的普及和应用。有机、绿色、可持续发展的现代农业体系是建立在现代工业和现代科学技术基础之上的，由凭借传统经验转化为依靠科学技术，是科学化的农业。当前中国农村地块零碎分散，难以引进新品种、新技术；一家一户也没有应用高科技的实力和能力，严重延缓了中国现代农业发展的步伐。

2.2 合作化道路的探索

农业合作化是用合作社的组织形式，把个体的、分散的农业经济转变成比较大规模的、集体的社会主义农业经济［5］。农业合作化能够实现村民的组织化与土地的集约化，实现农业的机械化以及未来智能化，彻底打通农民与市场之间的信息不对称壁垒，提升农民在市场中的话语权，最终实现农业发展、农民增收、农村振兴的长远目标。但中国地域广袤、农业生产的环境条件、生态资源基础，以及农业生产的方式、农民对合作化的认知及接受程度等，都具有明显的地域差异性。因此，对农业合作化道路的探索一定要因地制宜，各地要总结经验，在全国不同地区探索不同的农业合作化道路。

1）建立村一级集体化合作社。中华人民共和国成立之初，党带领人民通过实践摸索出了一条适合中国农村的发展道路。从互助组到合作社，从合作社再到人民公社。尽管如今仍然存在大量对人民公社持批判态度的人，但人民公社的确解决了几千年以来农民原子化的问题，就是农民有了自己的组织，从一盘散沙变成了一个拳头。尽管到20 世纪70 年代末期，人民公社显现出众多的弊端，但实际上人民公社时期中国农业在异常艰苦的条件下却创造了大量的世界奇迹，农业水利工程、梯田的休整、农业机械化的推进，这些都归功于集体化。虽然分田到户符合当时中国农村的现实需求，但随着深入推进同时解构了农民的集体组织，农民的个体化导致“三农问题”在20 世纪80 年代逐渐突显，机械化更是受到严重阻碍。当然，如今所提倡的农业合作化道路并非简单地重走人民公社道路，而核心是建立集体化的农业发展模式，摒弃农民个体化带来的经营不确定性，提升整个农业的抗风险能力和市场适应能力。

2）坚持党支部在合作化道路中的领导地位。农村空心化是由于青壮年劳动力外流引发的，但关键在于农村缺少带领群众发展致富的“带头人”。作为有见识、有魄力、有能力的个体，带头人经常出现在媒体上，但这种乡村贤达的出现具有不可预测的偶然性和不确定性，并且容易受到多种外界因素的影响。在市场化逐渐深入人心的当代农村，尤其是通过精准扶贫以后群众对党组织在扶贫攻坚中的作用和影响力是有目共睹的。在乡村振兴战略背景下，坚持加强党组织在巩固脱贫攻坚成果中的地位，是农村全面发展的关键。只有坚持党支部的领导地位，才能保障农业合作化道路的集体性，实现全体村民的共同致富。探索成立由村党支部组织的村级合作社，由合作社组织村民去开展经营，在合作社内部进行分工协作。集体化的农业合作社成立后的经营模式实质上要采用工业化的模式，实现农业的工业化、规模化、自动化，这是农业合作社的初步构想。如果撇开党支部的领导，让私人去组织农民，农村最终的局面是党的领导全面弱化，合作社也容易蜕变为农村“强人”积累个人财富的工具。如塘约村的合作社，烟台市、安顺市、毕节市整区推进的合作社，都是实行党支部领办合作社，这是对农民专业合作社的改造与升华，是基层基于政策可行性的重大创新，也是值得借鉴的成功经验。总之，农业合作社只有坚持党的领导，才能保证其公有性和集体性，才能真正实现乡村全面振兴，实现城乡统筹发展。

3 加强农村空间统筹

农村空心化是广大农村地区由传统落后的农业耕作方式向先进集约的农业经营模式变革的必然结果。各地应该在乡村振兴战略的背景下，利用“十四五规划”的大好机遇，根据空心村不同的特点，对其进行科学合理的规划，从空间统筹的角度实现农村的一次“飞跃”。

3.1 迁居重建

对于改建难度大、发展受到限制等空心化严重的村庄，应在充分尊重农民改建意愿的基础上，统筹考虑人口、经济发展状况、社会管理等各方面的因素，动员具有较强经济能力和改建意愿的农民，采用政府相关部门、村集体组织和村民共同出资的方式，在交通、用地条件较好和安全的地区建设新型农村社区。新型农村社区建设并不意味着村庄的简单翻新或者人口的简单聚集，而意味着在城乡一体化发展过程中，要不断缩小城乡发展差距，让农民过上城里人的生活，并享受城市居民的公共服务［6］。新型农村社区建设必须遵循农民群众自愿的原则，以高效利用土地、提升土地利用效率为主导，实现农村土地集约化经营管理，并提高农民的生活水平。实现农村社区化统一管理之后，农民既可以不远离土地，又能集中享受城市化的生活环境。同时，社区建设应构建一套层级分明、布局科学合理的城乡一体化网络体系，使各种要素能在城乡之间自由流动，使得农村土地得以高效、集约利用。迁居重建具体实施时，必须以新农村社区选址可行性分析为前提，综合考虑各种因素后制定切实可行的搬迁计划，以解决广大农民的各种困难，避免引起农民的不满。

3.2 旧村改造

随着农民生活水平的不断提高，相当一部分农民将新居安置在村庄或城镇附近交通比较便捷的区域，原有的宅基地被大量闲置，宅基地利用率低下，农村土地资源浪费严重。但是，仍存在较多具备一定发展空间、基础设施相对较好的村庄，针对这类村庄，需要遵循“生态、集约、高效”的新理念，以因地制宜、量力而行为原则，在尊重当地空心村发展现状的基础上，由当地规划、建设主管部门编制相关规划，对原有旧民居实施旧村改造，并按规划实施基础设施改造、公共服务配套、环境综合治理和绿化美化亮化工程，从而真正顺应村庄发展的要求。在改造过程中，相关单位、部门要统一思想，加快村庄改造进程，使村庄就地改造工作与新型城镇化发展同步。通过基础设施条件的优化，如整治水环境、改善灌溉条件、硬化、拓宽道路、改善农产品运输条件等，为发展农业生产奠定基础。此外，村庄改造时应充分挖掘当地特有的产业、自然风光与人文特色，积极改善农村基础配套设施和生态环境，为开发文化旅游业奠定坚实的基础。

3.3 村庄整合

针对一些规模小、基础设施落后、零散分布的村庄，通过比较它们在经济、人口、区位等方面的差异，选择一个具有明显优势的村庄，将附近几个空心化现象严重的村庄合并成为一个新的大村庄，并将原来那些村庄的用地进行退耕还林。村庄合并要做好各项规划的宣传解释工作，增强广大村民的规划意识；加强村庄合并规划的执法管理工作，健全规划管理机构；加强规划建设区的基础设施建设，引导村民主动迁居；合理调整行政区划，改变现有的土地利用规定。各地区由于经济发展水平、自然资源、风俗习惯的差异，在村庄合并时，遵循的原则和提出的条件应有所差别，但是总体上要满足“方便农村居民生产和生活、符合建筑规范、集约用地”的要求。村庄合并可以在一定程度上转变农村居民传统落后的思想观念，为农村经济可持续发展提供思想基础。同时，村庄合并有利于广大农村地区土地集约化利用和规模化经营，有利于农业专业化、产业化发展，能有力推动农村经济发展，并且可以在一定程度上改变二元经济体制的格局，推进农村走上集约化和产业化经营道路。

4 推进农村土地制度改革

农村人口空心化是空心问题的根源，而土地的闲置和抛荒则是空心村的直观表现。因此，要从根本上治理空心化问题，就必须进行农村的土地制度改革。农村土地是农村集体经济和现代农业发展的基础。长期以来，中国城乡土地制度采取分类管理的办法，城市土地所有权归国家所有，农村土地所有权归集体所有，农民享有自留地、宅基地的使用权以及承包耕地的经营权。城乡土地性质不同，城市土地可以自由买卖，而农村土地则不能进入市场流转。近年来，中央和自治区出台了一系列法规和政策，这些法规和政策都有一个明确的指向，就是提倡农村土地流转，但必须要保障农民的合法权益，保障耕地的用途不变。2015 年1 月，《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》正式颁布实施，标志着中国农村土地制度改革进入试点阶段，农村土地征收、农村土地流转和农村土地收益分配制度更加规范。

4.1 完善土地征收制度

土地征收和农房拆迁以及补偿是个敏感又棘手的问题，关系到农民的切身利益、干群关系和社会稳定。针对目前存在的频繁征地、征地范围过大、征地拆迁过程不规范、任意性加大，以及征地拆迁农户利益补偿不到位等问题，要严格落实耕地保护制度，严守耕地红线，严防基本农田非农化利用，控制建设用地规模。土地主管部门应该探索建立征收信息发布、土地征收目录和风险评估制度，严格界定公共利益用地范围，规范土地征收程序，健全矛盾纠纷调处机制，完善对被征地农民合理、规范和多元化的保障。

4.2 制定农村建设用地入市制度

推进建设用地市场化改革，逐步建立统筹城乡的建设用地流转市场。农村集体建设用地的使用要和集体利益相挂钩，赋予农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，完善集体用地的划拨、转让、出租、抵押使用权益分配制度，保障集体和农民的利益。2019 年中央一号文件继续聚焦“三农”工作，提出将深化农村土地制度改革，全面推开农村土地征收制度改革和农村集体经营性建设用地入市改革，加快建立城乡统一的建设用地市场［7］。2020 年1 月1 日起施行的《中华人民共和国土地管理法》规定农村集体土地可直接入市。自然资源部法规司司长在新闻发布会上提到，新修改的《中华人民共和国土地管理法》把农村三块地改革的成功经验全部吸收到土地管理法，在农村土地管理方面作出了多项创新性的规定［8］。在上市制度还不成熟的地方，可以尝试借鉴重庆的“地票”制度进行地方创新，尽快将农村资源转化为有收益的农业资本，助力农业发展。

4.3 改革完善农村宅基地制度

改革宅基地审批制度，合理规划村庄建设用地，引导农民集中居住，探索进城落户农民宅基地自愿有偿退出或转让制度，大力推进农村土地整治，改善农业用地条件，推进土地规模化经营，提高集体土地利用效率。对因历史原因形成超标准占用宅基地和一户多宅等情况，探索实行有偿使用。一是尝试建立农村宅基地退出有效运作平台，开展宅基地利用状况调查，实地调查、核实、认定退出宅基地的面积和房屋状况。房屋拆迁复垦后，应达到当地同等地域耕地质量标准。形成宅基地退出的潜力台账，为宅基地管理、扩大权能和有偿退出奠定基础。二是尝试建立农村宅基地收回补偿制度，对于宅基地取得不合法的，原则上应无偿收回。三是建立宅基地退出补偿激励机制，本着鼓励农民将闲置宅基地退出的理念，引导农民自愿放弃或退出闲置宅基地。新安排的宅基地面积低于原宅基地面积的，对其差额部分进行奖励。建立农村宅基地退出补偿保障机制，切实保障农民的合法权益［9］。

4.4 改革土地增值收益制度

农村土地增值收益主要源于2 个方面，即土地流转和土地租赁收益。中国对农村土地用于生产经营或者商业开发，一般采取征收补偿的形式，农民在获得土地征收方一次补偿以后不再拥有其他任何权利，这种制度使得农民实际上失去最后的生活保障，严重损害了农民利益。所以，在保障经济社会发展土地需求的前提下，必须兼顾国家、集体、个人之间的利益，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高农民的个人收益。土地增值收益计算可以按照土地在商业开发和生产经营过程中的资本比例，获取一定合理比例的利润分配。

5 小结

中国农村空心化整治问题具有重要的现实意义，是现实生活中不可回避的热点问题，并且这一问题会随着工业化和新型城镇化进程的不断推进而动态变化。在不断变化过程中可能会出现许多新问题、新现象，这就需要更多的人参与进来，广泛交流，共同探讨，不断实现理论创新和方法创新，从而推动城镇化模式越来越适宜中国国情和符合人类发展要求。广西壮族自治区是一个经济欠发达的省份，同时也是一个劳务输出大省，这种打工经济虽然为改善农村落后面貌做出了一定贡献，但实际上依然是城市对乡村人力资源的一种汲取和剥夺，从长远来看，不利于农村的发展。近些年，学者们就相关话题展开了较为丰富的研究，其中多以个案研究形式进行深入挖掘，产出了一系列卓有成效的成果，这些都为本研究奠定了基础。本研究从整体上对广西农村空心化进行了全面的考察和深入的分析，进而提出了一些相对比较宏观，甚至可以在全国借鉴的措施。随着中国城镇化与工业化的进一步推进，国家政策的进一步优化，关于农村空心化的研究结论都会发生动态变化。因此，农村空心化问题的研究不应止步于此，未来学术界应在乡村振兴与基层治理现代化战略背景下继续深入研究，为农村发展、基层治理提出更多有针对性的建议。