支持老龄产业发展的对策研究

王阳

摘要：“十三五”时期老龄产业发展呈现四个积极表现，一是“支付+服务模式”催生产业链延伸拓展，二是产品和服务升级带动市场营销模式创新，三是养老服务市场放开激发各类主体竞争活力，四是科技水平和标准化程度提升助推多元医养模式。针对老龄产业面临的挑战和难题，建议统筹养老服务领域“底线民生”“基本民生”“质量民生”，促进养老服务高质量发展，确保基本养老服务应供尽供，多样化、多层次养老服务需求得到有效满足，在产业结构升级、拓展就业渠道中积极扶持老龄产业发展，完善政策法规体系，优化产业发展环境和就业产业结构，健全资源要素保障支持体系，支持青年人才进入老龄产业，创新社会治理，研发多样化产品和服务，建立健全综合监管机制，形成更加完善的支持老龄产业发展的制度环境，释放就业潜力。

关键词：老龄产业;就业产业结构;扩大就业;青年人才;对策

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2021.06.002

随着老齡化的加剧，老年人口比重持续攀升，老年人的医养护需求迅速增长，且呈现多样化、个性化、长期化的特点。在劳动力供给逐步短缺的背景下，要积极应对老龄化，不仅需要加强医疗卫生服务和生活照料服务体系建设，增加人力资源的投入，还需要依托技术和产业的支持。技术进步和产业发展有助于提高服务效率和服务质量，更好地满足老年人群的服务需求，还能够满足老年人群消费需求的转型升级，增加老年群体消费，并且随着与老龄相关的制造业、医疗、文旅、康养、运动、管理等行业的发展，又会带来大规模的就业需求，使就业产业结构更趋合理。从国际上看，通过技术进步和产业发展应对老龄化，是已经进入老龄化国家普遍的努力方向。

老龄产业是指以市场化机制为导向的为老年人提供产品或者劳务来满足老年人衣食住行用等方面需求的产业的统称。它涉及多个行业，主要涉及生产、经营和服务等领域。中国的老龄产业发展具有独特的有利条件，包括覆盖全面的医疗保险制度体系、快速推进的信息化和逐步普及的互联网及智能终端。当前，我国经济已经进入高质量发展阶段，发展老龄产业不仅推动了产业转型升级，为经济增长提供了新动力，还拓展了就业空间和领域，增加适合各个年龄段，覆盖高、中、低技能素质劳动者的就业机会，从而实现经济社会协调发展。

近年来，政府和企业界逐步加大了对开发老龄相关产品和服务的重视。2013年9月《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号）发布，标志着我国老龄产业进入了发展的快车道。经过了近8年的发展，我国老龄产业发展取得了显著进步，养老产业和服务的种类日渐丰富，产品质量和服务水平明显提升。老龄产业不仅为满足老年人需求、提升老年生活质量、构建养老服务体系提供了有力支持，也成为当前和今后一段时期经济发展和促进就业的重要力量。为具体深入了解老龄产业发展进展，课题组于近期赴上海市，江苏省苏州市、常州市开展老龄产业发展调研，深入了解“十三五”时期当地老龄产业培育和发展的经验、面临的困难和问题，并结合“十四五”时期人口老龄化形势要求，研讨老龄产业发展思路。

基于文献研究、法律制度文本分析、统计分析和典型调查等方法，本文第一部分为研究背景，分析上海市和江苏省老龄产业发展的基本情况，第二部分典型经验，分析上海市和江苏在老龄产业领域的创新做法和领先之处，第三部分挑战难题，以点带面，从供给侧、需求侧和体制环境三个维度，剖析当前老龄产业发展面临的主要困难和问题，第四部分思路对策，面向“十四五”时期老龄产业实现高质量发展提出几点政策建议。

一、研究背景：上海市和江苏省老龄产业发展的基础

（一）人口老龄化快速发展，高龄人口急剧增长

上海是我国最早进入老龄化社会的城市，目前是全国人口老龄化、高龄化程度最高的大城市，与国际大城市相比，老龄化程度也处于高水平。最新数据显示，2019年上海户籍60岁及以上老年人口518.12万人，占户籍总人口35.2%，该比例较2018年年末的34.4%提高0.8个百分点。根据上海市老龄工作委员会办公室、市统计局发布的最新数据显示，目前，上海户籍100岁及以上老年人口共计2 729人，其中男性678人、女性2 051人。

江苏省老年人口规模大、比重高，老龄化程度加快。0～14岁人口1 124.6万人，占比13.9%，较上年末提高了0.2个百分点;15～64岁人口5 759.9万人，占比71.4%，较上年末下降了1.5个百分点;65岁及以上人口1 185.5万人，占比14.7%，较上年末提高了1.3个百分点。2019年人口出生率9.12‰，比上年下降0.2个千分点;人口死亡率7.04‰，比上年上升0.01个千分点;人口自然增长率2.08‰，比上年下降0.21个千分点。另据《2020年江苏省老龄事业发展报告》显示，截至2019年末，江苏60岁及以上老年人口达到1 834.16万人，占户籍人口的23.32%，人口老龄化程度仅次于北京、上海。从各设区市的老龄化情况来看，苏南、苏中老龄化程度明显高于苏北地区，60岁以上户籍老年人口占比最高的五个设区市为南通、镇江、泰州、无锡、扬州。分析显示，“十四五”时期江苏老年人口数量将有一个迅速增长过程。主要是因为从1962年至1965年，平均每年新生人口近150万，这一时期出生的人口将在“十四五”时期步入老年。预计到2025年江苏老年人口的比重将超过27%。

（二）产业发展基础好，老年服务体系完整

上海持续增加老年护理资源供给，老年护理服务体系日趋完善，截至2018年底，全市医疗机构内老年医疗护理床位近3.5万张，新建家庭病床5.4万张。大力支持兴办老年护理机构，鼓励多元化发展护理院（站），目前全市已设立护理院（站）370家，社会资本投资设立护理机构已成主力。

上海2010年初启动“优质护理活动”，目前全市所有二、三级医院已实现优质护理全覆盖，社区卫生服务中心也在积极推进具有社区特色的优质护理服务。先后成立上海市护理质控中心以及老年护理管理质控中心，建立全市统一的护理管理制度、质控标准、质量指标体系。借助“互联网+护理服务”试点，推进高龄或失能老人、慢性病病人护理服务在医院、社区、家庭之间的联动，推进优质护理服务延伸至社区、家庭。同时，积极推进老年护理专业护士队伍的培养，探索“准入—培训—考核—使用”四位一体的老年专业护士培养模式，通过集中授课、情景模拟、病房实训等方式，培训老年护理专业护士，推进护理员队伍规范发展。

人口老龄化的形势需要更加多元化的养老服务。2020年，江苏省苏州太仓市7家镇区养老机构、6家镇区养老“综合体”建成，实现区域性养老服务中心全覆盖。在无锡，“96158”虚拟养老院运行至今已经整十年。老年人只要拨打“96158”，就可享受包含生活照料、康复护理、紧急救援、精神慰藉等方面的上门专业服务。此外，江苏省已有省老年病医院、苏州大学附属常州老年病医院等三级老年医院，位于南京溧水的鼓楼医院老年医院也正在建设中，预计2022年底投入使用。省人民医院、省中医院等医院也都设有老年医学科。现有的老年医疗资源，与老年人口和健康服务需求还存在差距，目前正在加大建设。根据规划，到2022年，全省13个设区市都要建成一家三级老年医院，二级以上综合医院开设老年医学科的比例要达到80%以上。

（三）老龄友好政策完备，服务能力不断增强

随着人口老龄化的加剧，两地越来越重视养老产业的发展，发布了一系列政策扶持。结合当下养老产业发展状况和养老产业政策热点，当地政府支持社区养老模式革新、医养结合深化、智慧养老推进和养老金融市场放开等多个方向改革与开发，推动了养老产业发展。

2016年，上海市政府办公厅印发《关于全面推进老年照护统一需求评估体系建设意见的通知》，并开始实施上海市老年照护统一需求评估标准，60周岁及以上具有上海市户籍的老年人，以及长护险参保人员，均可申请评估。2017年起，将标准应用于长护险试点。目前，上海市老年照护需求评估已惠及45万余老年人。面对严峻的老龄化形势，江苏省制定出台了一系列住宅适老化改造政策措施，为老人提供更多便捷的生活设施。截至2020年7月底，全省已改造2000年底前建成的老旧小区超过6 200个，惠及居民234.3万户，累计并投入使用电梯1 200部。

养老保障水平持续提升，养老服务能力不断增强。近年来，江苏对老年人的社会保障范围、保障水平也在不断提升，2020年全省企业退休人员基本养老金实现16连增，连续9年提高城乡居民社会养老保险省定基础养老金最低标准。苏州市全面建立了企业职工基本养老保险、被征地农民基本生活保障和城乡老年居民养老补贴三位一体的社会保障体系，养老保障水平随经济发展同步提高。对被征地农民基本生活保障做到即征即保，对男性满60周岁、女性满55周岁及以上的失地农民，征地保养金为1120元。城乡居家养老、医疗、失业等社会保险覆盖率达98%以上，目前，全市城乡低保中60周岁以上老年人超过7 000人，低保标准为每月1 045元，老年人在此基础增发20%。

二、典型经验：上海市和江苏省老龄产业领域的创新做法和领先之处

（一）“支付+服务模式”催生产业链延伸拓展

“支付+服务模式”指老年人支付能力支持与服务需求提供相衔接的方式。这些都为“十三五”养老产业的持续健康发展提供了巨大空间。

老年人支付能力支持主要通过长期护理险、服务补贴等形式来实现。长期护理险保障主要是支付老年人的日常照顾费用，或者由于疾病或伤残引起的日常照顾费用。一般分为家庭照料和机构照料。与医疗险的区别在于，医疗险主要保障医疗治疗所需要的费用，而长期护理险主要用于保障日常生活照料所支付的费用，一般不包含医疗介入。上海市长期护理險试点以来，已惠及近50万老人，带动专业护理机构快速发展，护理站从原先20余家迅速增长至近300家。

此外，根据民政部、发展改革委、财政部、中国残联发布《关于确定康复辅助器具社区租赁服务试点地区的通知》（民函〔2019〕61号），上海市作为唯一覆盖直辖市全市范围的城市，成为全国康复辅助器具社区租赁服务试点地区。在试点期间，上海市户籍75周岁（含）以上老年人和60周岁以上低保、低收入老年人租赁《上海市2019年社区康复辅具租赁产品目录》中的产品，可以申请租赁服务补贴，补贴金额为辅具租赁服务价格的50%，每人每年最多不超过3 000元。

服务需求的满足需要依托服务业稳定持续的发展。城乡居民收入增长、消费结构升级及养老观念改变，促使养老消费逐渐从生存型、物质型消费向发展型、服务型消费转变。近年来，上海市和江苏省服务业呈稳定上升态势，未来发展前景更为广阔。第三产业比重的扩大，可以促使消费需求增长，刺激经济增长，带动第一、第二产业和整个经济增长效率的提高。

老龄产业的发展需要依托三次产业的协调发展，更要依托第三产业的发展。第三次产业中的商业、金融、保险、服务等行业可以为老年人口提供专门的保险、理财、信贷、咨询、医护与劳务服务等。与此同时，老年人的养老服务需求呈现多样化和专业化的特点，包括助医、助洁、助餐、法律咨询、助行、陪聊、助浴等内容，并且随着老年人年龄的增加，其对各项养老服务的需求都趋于上升。

（二）产品和服务升级带动市场营销模式创新

产业结构升级带来了产品和服务的升级。第一产业的发展处于饱和阶段，甚至出现下滑趋势，但物质技术基础较好，为大力发展老龄产业奠定了基础。第一产业中的农林渔牧等诸业可为老年人口提供衣物基础原材料、肉奶制品和保健食品。针对老年人口的特定生理需求，生产适合老年人口的各类食品（如口感较好的低脂低糖食品等）。第二产业中的制造、建筑、运输等业能为老年人提供各种专用工业品、健身器材、住宅、交通运输工具等。

据不完全统计，上海市养老产业领域涵盖养老照护服务、老年医疗卫生服务、老年健康促进与社会参与、老年社会保障、养老教育培训和人力资源服务、养老金融服务、养老科技和智慧养老服务、养老公共管理、老年用品及相关产品制造、老年用品及相关产品销售和租赁、养老设施建设等领域，2019年，全市养老产业相关领域的产值超过2 400亿元，已初具规模。从产业培育到消费培育，包括康复辅具研发制造、展示宣传和销售租赁等方面。2019年8月，上海市首家康复辅助器具应用场景展示馆在国家会展中心（上海）正式揭牌。展示馆以康复辅具“三进”（进家庭、进社区、进机构）为主题，划分为“家庭体验区”“社区体验区”“机构体验区”“互动科普区”四大区域，以互动场景体验为核心，充分展示在不同场景下的产品应用与服务逻辑体系。目前，展示馆已经发展成为康复辅具产业应用推广高地，市民能以更好的价格，购买或者租赁更优质的康复辅具产品，享受到品质更高的康复辅具配置服务，推动有温度的康复辅具产业在上海全面发展。

（三）养老服务市场放开激发各类主体竞争活力

全面放开养老服务市场，打造区域性养老服务中心，社会资本参与热情不断高涨。成功引进了以色列最大的养老及健康服务产业集团纳塔力公司，带来了先进的医疗技术及服务经验。中央企业“国投健康”运营管理的“国投健康五星长者公寓”，成功推进首个国家支持的城企联动普惠养老项目。北京金太阳、中民颐乐、乐汇老、椿熙堂等一批品牌连锁企业和社会组织纷纷入驻常州。

品牌连锁企业快速增长。近年来，上海市积极推进养老服务业企业登记便利化，积极落实国家现行支持养老服务业的各项减税降费政策，着力减轻社区养老服务机构的运营成本，大批社会资本进入养老行业，有力促进了养老产业发展。2016年，上海出台了《关于本市养老服务业企业登记管理的实施意见》，上海市养老服务企业和社会组织快速增长，四年来上海市养老服务企业的数量有了显著的增加，共计新增663家。同时，通过公建民营、委托管理等方式直接培育了一批专业化、连锁化的养老运营企业，在机构养老、社区养老、居家养老等领域都出现了具有相当规模的企业，如日月星、红日等养老机构运营床位5 000张以上，福苑运营各类社区为老服务设施超过50个，爱照护服务社区超过500个，福寿康服务居家老年人近1 000万人次等。

此外，部分企业以上海为基地，快速向长三角乃至全国扩张。近年来，随着长三角一体化战略和国内各省市对养老服务的普遍重视，为上海市养老服务企业发展提供了良好的机遇。部分企业在深耕上海市场的同时，加快向全国拓展，部分企业已成长为全国性品牌。如红日家园近三年在长三角区域布局20家，复星康养已在江苏苏州、浙江宁波等地布局康复医院、护理院等。

（四）科技水平和标准化程度提升助推多元医养模式

积极推进养老服务信息化、智能化发展，服务质量不断提高。苏州市建成虚拟养老院10家，“15分钟养老服务圈”基本形成，共为44.5万老年人提供上门服务。上海市徐汇区田林街道60岁以上老人占户籍人口比为34.7%，田林街道目前积极推进智慧健康养老示范街道建设，提高智慧养老的服务水平。街道依托田林智慧社区建设，在社区安装十类传感器，方便相关人员24小时保障高龄独居老人的安全，目前已在15户独居老人家中完成安装。此外，街道推行养老顾问，实现线上线下的服务全覆盖，形成养老服务包。街道依托市综合为老服务平台，开发智能的养老顾问系统，根据老人的居住状况、经济状况、身体状况等信息进行自动的匹配，供居民和顾问点查询。

大力加强养老服务标准化建设，编制出台《养老机构基本服务质量安全规范》国家强制标准，为全国民政改革发展贡献了“苏州经验”，启动养老机构等级评定，促进养老服务标准化、规范化发展。为推动城市优质养老服务向农村辐射，2018年，苏州市政府出台《关于苏州市区域性养老服务中心建设的实施意见》（苏府〔2018〕67 号），要求全市所有镇（街道）敬老院进行升级改造，建设成为床位在150张以上，既能集中供养城乡特困老年人，又能为低收入老人、高龄、独居和失能、部分失能老年人提供医疗护理、康复保健、生活照料、精神慰藉等全托、日托和临托服务的区域性养老服务中心。目前，苏州市已基本建成40家，43个镇（街道）已经启动辖区内区域性养老服务中心建设工作，占镇（街道）总数的89.2%。

结合当下养老产业发展状况和养老产业政策热点，两地政府支持医养结合深化，医养模式呈现多样化发展，服务对象进一步精准化。比如，江苏省苏州市护理院模式重高龄失能护理，江苏常州市、上海市社区嵌入式养老模式重温馨似家的环境等。

社区养老是今年度上海市政府的重要实施项目。徐汇区长桥街道现有人口3.1万人，老年户籍人口占比34%。长桥社区养老项目的设计就是社区特色资源的整合。“生态家园邻里汇”建设是其典型代表。“邻里汇”位于徐汇区罗秀新村112号，总面积1 741.8平方米。服务内容涵盖生态科普、为老服务、医疗健康、文体活动、生活服务、志愿服务、亲子服务等。目前，长桥有32个居民区邻里小会以及10个楼道和家庭中的邻里小小会，从而将15分钟生活圈缩短为5分钟，为嵌入式养老提供更多的便利和服务。

三、挑战难题：当前老龄产业发展面临的困难和问题

（一）供给侧

第一，市場主体发育还不成熟。市场主体的规模和能级不够，据上海市统计，全市养老服务单位中企业占比偏低，养老产业商业模式尚未成熟，产业集聚度还不够;产品和服务创新仍在探索，如智能可穿戴设备、康复理疗设备、服务机器人等产品在养老领域的应用场景十分有限。

第二，各类生产要素均存在一定程度的供给保障不足问题。一是融资难现象依然存在。国家近年来出台了一系列鼓励养老产业融资的政策，为缓解养老行业的融资难起到了帮助作用，但是来自商业银行的融资渠道还需要进一步拓宽。二是用地用房保障存在难点。民办养老机构享受政府划拨用地政策还面临障碍;现有的民办养老机构和居家养老服务用房，大多是利用闲置房屋或公用场所改造，由于土地性质难以改变，造成消防检查难验收、抗震等级难通过。三是从业人员数量少、素质低。目前，江苏省共有6万多名养老护理员，但是缺口依然很大，尤其是缺乏具备高级护理员以上职称、拥有医学知识、高素质的护理员。苏州市养老服务从业人员整体上年龄偏大、学历偏低、素质参差不齐。虽然当地政府出台并实施了多种激励奖励政策，但是受到行业主客观因素的影响，养老服务人员特别是专业的、年轻的、大专以上学历的人才招聘难，留住更难。

第三，适老产品种类偏少，满足老年人需要的产品和服务依然不足。物质产品方面，在服装上，无论在衣服款式、色调、号码，还是在销售场所等方面均没有成规模的市场，有效供给不足;在食物上，老年所需要的低糖、低盐、低脂等专供商品稀缺且品种单一。服务产品方面，金融产品的成熟度不高，可供老年人购买的商业养老保险产品比较少，个人税收递延型商业养老保险在推进过程中遇到困难。适合老年人消费的文化旅游产品不多，市场缺少老年人消费研究和产品开发力度。

第四，老龄产业发展链条还不完善，产业协同性不足。老龄相关领域已有产业雏形，但尚未形成完整的产业链，上中下游各环节联系还不紧密。产业分布零散、规模小、产品档次低。老龄用品及相关产品制造的产业链，比较集中在康复辅助器具，其他相关产品有服务但尚未形成产业。由于养老产业并不是一个单一的产业，而是涉及满足老年人特殊需要的多元化、综合性的产业体系，需要服务、地产、金融、文化等多方面的协同发展，在条件还不具备的情况下，就造成涉老、为老、助老的企业为数不多，老年服务行业虽有一定发展，但仍处于起步培育阶段，尚未达到成熟运行期。

（二）需求侧

第一，养老服务有效需求不足。老年人的支付能力和意愿还不强。从养老金看，2019年，上海城镇职工平均养老金每月4 350元，领取城乡居民基本养老保险的老年人月收入更低，尽管老年综合津贴、长期护理保险的政策实施后，老年人的支付能力有所提升，但提升幅度仍有限。此外，以上世纪50年代前出生人口为主的老年群体消费观念还较为保守，自费购买养老服务的意愿不强。绝大多数老年人都是上世纪30、40、50年代出生，经受过艰苦岁月，受传统习惯影响较大，特别是生活在农村的老年人，一些公益性、低偿的养老服务能接受，其他需要花钱养老、花钱购买养老服务的意愿不强，除非身体状况不好，不得不入住护理型养老机构养老外，大多数没有养老消费意愿。

第二，数字技术普及扩大了技术鸿沟，老年人消费意愿被抑制。随着智慧化、数字化不断发展，智慧文旅消费时代早已到来，逐步实现一部手机游全国的功能，大部分老年人使用的老年机，已经无法实现便捷消费、安心消费、快乐消费。调研显示，常州市开发的“全域旅游智慧平台”“文旅常州云”等服务平台，实现“一部手机游常州”，一部手机消费功能，但是老年人群下载使用率较低。

（三）政策环境

近年来随着养老服务体系的建设，围绕设施建设、服务提升、市场活力等方面出台了一系列的制度，但有些关键环节的制度供给仍然还不够。

第一，养老机构公建民营模式的制度建设迟缓。养老服务设施的公建民营是比较有效的运作模式，但是目前针对养老机构公建民营模式的法规规范还不健全，导致政府购买服务、招投标政策尚有一定的制约。

第二，老年教育管理体制不统一，法规条例缺失，办学标准不够规范科学。教育法规不健全，一些地方尚未明确老年教育谁牵头、谁主管、怎么管，资源配置不合理。社区老年教育的教育资源（包括教师资源、课程体系、教学方案、场地设施、运行资金等）的相对比较匮乏。

第三，工作推动机制不健全。领导和协调机制有待进一步完善，老龄产业相关扶持政策还比较零碎和分散，尚未形成一个完整的政策体系。此外，针对各个专门的领域和环节，也缺少具体的操作性强的实施细则。

四、思路对策：“十四五”时期老龄产业发展的政策建议

“十四五”时期，应当充分发挥政府的主导作用和社会力量的主体作用，坚定贯彻新发展理念，以推动高质量发展为主题，以满足人民群众日益增长的美好老年生活需要为根本目的，积极应对人口老龄化，建设与经济社会发展相适应的、满足产业基础搞计划、产业链现代化水平提高要求的养老服务体系，统筹养老服务领域“底线民生”“基本民生”“质量民生”，处理好政府、社会、家庭之间的关系，深化“放管服”改革，促进养老服务高质量发展，确保基本养老服务应供尽供，多样化、多层次养老服务需求得到有效满足，使老年人及其家庭成员的获得感、幸福感、安全感显著提高。

（一）在产业结构升级中积极扶持老龄产业发展

随着要素禀赋结构的提升和比较优势的演化，我国产业发展将开始由劳动密集型向技术、知识密集型转型。要从战略高度重视老龄产业的发展，在全国范围内大力发展老龄产业，扩大社会影响，营造有利于老龄产业发展的社会氛围。在产业结构调整的过程中，政府部门在第一、二、三产业转型升级的过程中应引导其向老龄产业相关领域进行转型升级，鼓励具有发展老龄产业优势的中小企业进军老龄产业，选择正确的升级路径加快产业升级步伐。

实施为老服务品牌战略。培育创新力强、品质优良的具有全国影响力的“为老服务优质品牌”，鼓励发展老龄产业中小企业，扶持发展龙头企业以及各类为老服务社会组织，覆盖养老护理服务、康复保健、文化娱乐、金融保险、住宅家居、老年教育、咨询服务等领域，壮大经济社会效益显著的老龄产业集群，助推老龄产业发展。开展为老服务科技示范工程，探索老龄产业孵化机制，推进为老服务科技成果转化与应用，科学设定为老服务科技产品引导目录，指导企业有序进入为老服务产品市场。

（二）完善政策法规体系，优化产业发展环境

完善与老龄产业相关的政策法规体系，尤其是招投标、政府购买服务、财政补贴、税费优惠减免、用电、用水、用气享受居民价格政策等政策。放宽市场准入，鼓励国内外各种资本与老龄产业结合，探索社会化发展养老服务产业的新途径。加强财税支持，参照养老服务企业的税收优惠政策，对在社区开展康复辅具租赁服务的企业，对提供辅具租赁服务取得的收入，给予税收优惠。

完善医养融合相关配套政策。按照医保定点医药机构协议管理规范要求，进一步优化流程、缩短时间。出台完善长护机构护理服务价格规范政策，修订完善长护险评估标准，重点向保障居家医疗护理和生活护理倾斜，在规范收费的基礎上根据基金收支结余情况进一步完善医保和长护险的保障力度，拓宽覆盖人群。

健全老年保障体系。突出政府在养老服务“兜底线、保基本”中的重要职责，强化养老服务兜底保障水平，加强对经济困难老年群体养老的政策支持，通过政府购买服务等形式，为经济困难高龄、独居、空巢、计划生育特殊家庭等老年人提供服务，健全农村地区经济困难老年人和留守老年人关爱服务网络。经济保障方面，逐步提高退休待遇，对困难老人逐步加大社会救助力度。在社会福利方面，逐步扩大补贴范围。

（三）健全资源要素保障支持体系

加大资金支持和土地保障。各级财政要持续加大投入，安排专项建设资金、必要工作经费以及用于社会福利事业的彩票公益金的50%以上支持发展养老服务。制定养老服务政府购买服务指导目录。落实养老机构税费减免政策。落实用电、用水、用气享受居民价格政策。拓宽投融资渠道，发挥养老服务基金引导作用。明确土地保障，养老服务设施用地纳入年度国有建设用地供应计划。制定政策鼓励以长期租赁、先租后让、租让结合等方式供地。鼓励利用存量闲置资源建设养老服务设施。

强化人才尤其是高素质、专业化的青年人才支撑。成立养老服务专家委员会。鼓励有条件的职业院校、地方高校开设包括现代信息技术、老年学、心理学等课程在内的专业学科，与养老机构合作，建立培训实训基地，培养一批养老机构运营管理、健康管理和咨询、老年心理健康管理、适老产品设计开发等方面专业人才。继续落实相关政策，鼓励以校企合作的形式，集中招聘大中专院校和护理专科学校毕业生到养老服务机构和社区养老服务组织工作，满足老年人对康复医疗服务的需求。落实养老护理员职业技能标准。建立省、市、县和养老院四级培训体系，加强对各类养老服务机构管理人员和养老护理人员的免费培训，加大医疗护理员的培养，不断强化医养结合发展的人才保障。完善养老服务从业人员激励保障政策。在街道（乡镇）、社区（村）等开发为老服务岗位，优先吸纳就业困难人员、贫困家庭人员和高校毕业生就业。

健全科技支撑体系。通过政策引导、财政支持，建设和发展“智慧养老产品体验区”，鼓励相关企业通过适老科技研发、产品设计，开发出符合市场需求的适老产品，帮助老年人从生理层面回到老去之前的状态，提高日常生活自理能力，减少失能后被照顾的时间，改变老年人是需要被他人照顾和服务的群体认识。要大力推广使用全国统一的养老服务信息平台，实现养老服务信息“一体化”。完善养老数据库，加强养老服务信息基础建设，实现数据加工处理、动态指标分析、个性化推送，向全社会提供覆盖健康、养老、医疗等多方面的智慧应用和综合服务。

（四）创新社会治理，积极研发老龄产品和服务

创新社会治理体制。更好地发挥家庭、社会和市场的多元主体作用，维护家庭养老责任和家庭功能，推进为老服务社会组织的培育发展，激发市场活力，创新社会养老服务供给方式，形成合理完整的养老服务市场梯度，满足老年人日益增长的多层次、多样化的养老服务需求。

积极研发老龄产品和服务，满足老年人群消费需求的转型升级，及不同层次的消费需求。加大对高龄老人、残疾老人、失能老人需要的特殊产品的开发研制力度，可以提高这些特殊老人的生活质量，让他们有尊严地生活。大力推进“互联网+”养老，促进人工智能与社区居家养老服务相结合，鼓励企业研发各类适合老年人使用的智能终端和设施设备，支持企业及社会组织借助“互联网+”，开展老年人远程健康监护、紧急援助、居家安防、学习教育等应用，让老年人获得“触手可及”的服务保障。

（五）建立健全综合监管机制

在安全生产方面，巩固养老机构消防改造和审验成果，加强养老机构安全生产管理。将消防安全纳入养老护理员培养培训的重要内容，所有养老护理员岗前都应当经过消防安全培训，具备消防安全技能。推广物联网和智能安防技术，改善服务体验，降低意外风险。建立市、县（市、区）、街道（镇）和养老服务机构四级安全生产应急管理体系。

在监督管理方面，加快建立以部门联动为合力的综合监管机制，构建各司其职、各尽其责的跨部门协同监管机制，建立以“双随机一公开”为主要方式、重点监管为补充、日常监管为基础的新型监管机制，完善事中事后监管制度。信用建设方面，建立健全失信联合惩戒机制，对存在严重失信行为的养老服务机构和人员实施联合惩戒。加强对违法失信行为信息的披露和共享，强化信用约束，推进跨地区、跨部门信用惩戒联动，推动形成“一处失信，处处受限”的社会信用环境。

说明：本文系共青团中央“青少年发展研究”2021年度课题《“十四五”时期我国青年就业结构性失衡及应对举措研究》（批准号：21ZL003）的阶段性研究成果。

The Study on the Countermeasures to Support

the Development of Aging Industry

Wang Yang

（Institute of Social Development， Academy of Macroeconomic Research， Beijing100038， China）

Abstract： During the “13th Five-Year Plan” period， Chinas aging industry presents four positive

Performance indicators， first， the “payment + service model” helps to expand the industrial chain extension， second， the product and service upgrades driven marketing model innovation， third， the pension services market liberalization to stimulate the vitality of the main types of competition， fourth， the raise of technological level and the degree of standardization boost diversified medical care model. In response to the challenges and problems faced by the aging industry， it is recommended to coordinate the “bottom line peoples  livelihood”， “the basic peoples livelihood” and “the quality peoples livelihood” in the elderly care service field， promote the high-quality development of elderly care services， and ensure that basic elderly care services should be fully supplied， diversified and multi-level elderly care services demands are effectively met， actively supporting the development of the aging industry in upgrading the industrial structure and expanding employment channels， improve the policy and regulation system， optimize the industrial development environment and employment industry structure， improve the resource element security and support system， encourage young talents to enter the aging industry， innovate social governance， and research and development the various products and services， establish and improve a comprehensive supervision mechanism， form a more complete institutional environment to promote the development of aging industries， and release employment potential.

Key words： aging industry; employment industry structure; employment expansion; young talents; countermeasures

責任编辑：王明洲