我国当前土地补偿费的合理性探究

□孟春妍

（南京农业大学公共管理学院 江苏 南京 210095）

土地补偿费是土地征收工作中的热点问题之一。目前，有关土地补偿费的矛盾越来越多。新的土地管理法将原有的年产值计算方式更改为区片综合地价的方式计算土地补偿费，说明我国土地补偿费的相关政策在不断进步和完善。但当前土地补偿费存在哪些问题，这些问题的本质是什么，如何解决这些问题，土地补偿费未来的发展方向如何，依然需要深入思考。对土地补偿费实质内涵、当前存在的问题及未来的发展方向等相关内容展开讨论。

1 土地补偿费的实质及内涵

要想探讨当前我国土地补偿费的合理与否，首先要探究土地补偿费的实质及其内涵。在土地私有制的基础上，土地补偿费的本质是对被征收人失去权利的补偿，补偿的是被征收人失去的土地所有权。我国的农村土地属于集体所有，其主要的使用方式是土地承包制度。

目前我国对土地三权分置进行了深入研究，与土地补偿费对应的不仅是土地所有权丧失的赔偿，其内涵还应当包括土地承包经营权的补偿[1]。

2 我国土地补偿费存在的问题

在土地补偿费的分配问题中，包含两种不同的分配关系，其中一种是土地补偿费在农村集体与农户个体之间的分配关系，另外一种是农村集体经济组织内部不同农户个体之间的分配关系。这两类分配关系目前都存在亟待解决的问题。

2.1 农村集体经济组织与农户之间的分配问题

当前，我国被征地农户获得补偿费用的流程如下：村集体先收到拨付的土地补偿费，然后按照公平公正的原则，将其分配给被征地的农户，各个省份的具体分配比例不尽相同，但大多遵循农户占比70%～80%、村集体自留20%～30%的发放比例[2]。由于农村地区的土地产权主体存在虚位问题，农户自身缺乏行使集体所有权的内在动机，因此无法保证本应获得大多数补偿的集体农户能够及时得到足额补偿。这说明农民是土地补偿费的直接获得者，但是没有获得足够的土地补偿费，反而成为了土地资产损失的直接承担者[3]。

2.2 集体经济组织内部不同农户个体间的土地补偿费分配问题

当前，政策要求“土地补偿费主要用于被征地农户”，但各地在实践中并未完全遵守此原则。有学者认为，土地补偿费背后隐含的乡村分配秩序由村民民主讨论形成，遵循民间规范，而政府政策往往考虑的是我国当下面临的政治、经济、社会问题，导致国家政策与具体执行情况不匹配。

也就是说，在土地补偿费分配问题上，农户行为逻辑和政府制定的目标之间存在明显的分歧和背离。这种不匹配表现出的“地方性”与“规则不确定性”很容易在村集体组织中形成“多数人的暴政”，从而使一些少数群体的正当权益遭受侵害。

在土地补偿费的实践过程中，这些“少数人”多为外嫁女、入赘婿、超生人口等，这类群体的集体组织成员资格难以界定，因此这部分群体的土地补偿费分配过程矛盾重重[4]。

从法律的角度来说，这些群体与其他农户都属于集体经济组织的成员，理应在分配土地补偿费时享有同等的补偿份额，但许多常住农户可能会对这类少数群体参与补偿分配而感到不满，他们认为这部分人群在承包地三十年不动的背景下没有享有土地的使用权，同时这部分人群在农村建设中的贡献也较少。如果通过村民大会对土地补偿费用的发放进行民主表决，其他村民可能会反对这部分村民参与分配。在很多土地补偿费的纠纷案件中，都存在常住农户与少数群体之间的矛盾[5]。

2.3 土地补偿费的补偿标准问题

旧土地管理法规定的补偿标准为被征用前3 年平均产值的6～10 倍，这种以农地产值倍数的方式计算出的补偿费用并没有体现出土地的潜在收益以及其完整的利用价值，同时没有考虑到农产品价格扭曲以及物价上涨等因素的影响。可以说，土地管理法的这一补偿标准脱离了土地的价值。

同时，在作物品种以及物价的影响下，人们不能准确判断前3 年的平均产值，而且前3 年的用途并不一定是该农地的最佳用途，如果当前用途的经济效益很低，那么计算出的补偿标准势必不合理。

王小映等（2006）[6]通过数据分析发现，无论与农民的生产生活保障要求相比，还是与土地供应的市场价格和土地增值相比，旧的征地补偿标准都显得很低，这很容易导致失地农民的生产生活陷入困境，给地方政府获取土地增值收益留下了很大空间，形成了地方政府盲目扩张建设用地的利益激励。

新的土地管理法规定，采用片区综合地价的方式确定土地补偿费的数额。但就过往试点及实践情况来看，不论是采用年产值的方法，还是区片综合地价的方法，都未考虑地租和地价的因素，缺陷比较明显[7]。农用地的征地结果是农村集体以及农民永久性地失去了被征用的土地。

在当前的实践中，土地补偿费在用地项目的开发成本中占比较低，并且在整个征地补偿支出中交付给农户的补偿费不及该款项的1/2[8]。因此，土地补偿费的标准应该由市场决定。近年的理论研究倾向于采用市场价格补偿标准。所谓市场价格补偿标准，指以被征收财产在公开市场上的交易价格作为判断正当补偿的依据。

3 未来土地补偿费的发展方向

尽管新土地管理法规定，未来的土地补偿费用由省（自治区、直辖市）通过区片综合地价的方式来确定，但通过上文的分析可以看出，未来土地补偿费的补偿方式、补偿标准以及补偿规范等方面还有很大的发展以及改进空间。根据我国当前土地补偿费的发展现状，总结出以下发展方向[9]。

3.1 明晰土地补偿费的分配方式

在现有的土地征收补偿分配模式下，无论村委会在参与土地补偿费分配的过程中如何决策，都容易引发纠纷。

同时，在土地征收款的议价过程中，使用私人经营土地补偿方式，由村委会进行集体决策，缺失了农民这一重要主体，容易出现问题。因此在未来的发展中，是否可以将受到土地征收影响的农户组成一个团体或选举代表参与整个补偿过程，同时接受以及分配补偿款，是需要进一步考虑的问题[10-11]。

3.2 确定土地补偿费的补偿标准

通过探讨土地补偿费的现存问题可以看出，土地补偿费补偿标准存在的问题亟待解决。旧土地管理法的年产值倍数法虽然具有简单易懂的优点，但仅计算往年产值，不能体现出土地的完整价值，并且会对被征地农户的权益造成侵害。而新土地管理法规定的区片综合地价方法也存在着一定缺陷。土地补偿费未来的发展方向应该是类似于美国等国家所实施的按照市场价格进行补偿的方法，但限于我国目前土地市场不完善，许多与土地有关的政策还在探索过程中，市场并未完全开放，因此遵循市场规则的补偿方法暂不可行。

如何在结合我国国情及土地政策发展的基础之上，逐步完善土地补偿费的补偿标准，在合理的范围内保障被征地集体经济组织及农户的权益，是未来征地补偿标准的研究方向之一。

3.3 完善土地补偿费相关法律及制度制定

目前，很多地区都出现了农户因不满土地补偿费数额而产生的纠纷，这说明当前国家政策与农户行为之间存在一定分歧。

要想彻底消除这种分歧，应该从法律上进行严格限定，明晰各项土地权利边界，保护各方的正当权益。通过法律与地方实践经验相结合的方式，不断完善相关法律体系。

同时，要建立土地征收补偿的救济、公众参与、争议调解、动态监测以及政府管理等程序，使整个征地及补偿过程形成完整的体系，从而更好地解决当前土地补偿费的相关问题。