项目落地的差异化实践：运作机制及其治理绩效
——基于苏中X村和鄂东B村的项目实践考察

纪 芳

（华中科技大学 公共管理学院，湖北 武汉 430074）

一、引言与文献综述

“项目下乡”是新世纪以来嵌入乡村治理的重要变量［1］。项目制的兴起不仅与我国财政体制改革有关，还与后税费时期乡村公共品困境以及服务型政府转型建设有关。税费改革之后，国家实行工业反哺农业、城乡统筹发展战略，向农村输入大量惠农项目资源，以财政再分配的形式改善农村公共服务。党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，国家对乡村社会的资源投入持续加大，进一步强化项目下乡对乡村治理的影响。项目下乡不仅改变乡村硬件设施条件，也重塑乡村治理结构与秩序，而后者又反作用于项目下乡的实践绩效。基于“乡村本位”探讨项目下乡的具体实践机制对于推动新时代乡村振兴具有重要意义。

当前，学界围绕项目制的研究主要有三条路径：一是从公共财政学的角度，主要讨论项目制对基层财政结构进而对基层政府行为逻辑的影响。税费改革以后，乡镇基层的财政来源从过去以农业税费为核心的“向下要”财政结构转变为依靠上级财政拨付的“向上要”财政结构，项目财政成为扩充乡镇财政收入的主要手段［2］。二是从公共服务的角度，探讨农村公共品供给模式的转变、项目制供给的有效性及其困境。税费改革后我国农村公共品供给从“制度外”模式转变为“制度内”的项目制供给［3］。项目制解决了公共品供给的资金来源问题，但在需求对接、利益协调和工程监督等方面出现功能受阻，结果反而加剧农村公共品供给的“最后一公里”难题［4］。三是从治理的角度，主要讨论项目制的运作过程及其对基层政府和乡村治理的影响。项目制的反科层化逻辑形塑一种新的国家治理体制特征，项目制以专项化和技术化方式贯彻国家意志的同时也产生诸多意外后果［5］。研究发现，基层实践中的项目制并非作为“新的治理体制”存在，而是嵌入既有行政体系内部，形成逐利价值观下的权钱结合与“官商勾结”［6］，呈现出“去政治化”与“弱治理”特点［7］。本文将沿着第三条路径展开，在既有研究的基础上探讨项目落地实践过程的具体机制及其对村庄治理的影响。

项目制对基层治理产生深远影响，但这一论题仍要通过对项目制运作过程的解构来理解。一般而言，项目下乡包括项目申请、项目分配、项目实施以及项目评估验收4个环节，其中前两个环节主要发生于项目进村之前。在项目争取与分配阶段，参与项目运作的主体主要有中央部门、地方政府、基层政府以及村干部，并形成折晓叶等［8］所讲的“国家部门‘发包’、地方政府‘打包’和村庄‘抓包’的分级运作机制”。在“以县为主”的项目供给制度安排下，项目指标的分配、项目工程的规划设计以及实施管理都以县及其职能部门为主，乡村干部在项目运作中处于失语状态，主要负责项目实施中的矛盾协调，有学者称其为“协调性政权”［9］。县级政府在项目资源分配中结合自身意志及其自利性诉求，追求项目资源投入绩效最大化。大体上，项目资源分配受制于两个方面：一是政府行政推动，在政绩导向下，地方政府会优先考虑那些地理位置优越、基础条件好、村庄治理有序的“示范村”；二是村干部积极主动争取，村干部的个体能力与私人关系及其争取项目的积极性是村庄能否获得项目的关键［7］。结果，作为项目执行者的行政科层体制在按照既有逻辑对项目资源进行分配的过程中逐渐脱离、扭曲项目设定的初衷，造成“行政吸纳政治”与精英俘获［10］。总体而言，在项目资源分配阶段，基层精英群体（包括基层政府部门与村干部精英）基于各自的利益诉求形成“共谋”“分利”的庇护型利益结构，共同损害项目下乡的公共性目标。

在项目实施阶段，项目运作的实践场域从科层体制转向村庄社会，项目落地主要面临如何与村庄社会互动以及与农民打交道。从村庄社会内部来看，项目进村主要有双重影响：一是改善村庄基础设施环境，提升农村公共服务水平；二是对乡村秩序的重构，激活或消解村庄原有的秩序机制。理想情况下，项目下乡以期通过自上而下的财政资源分配，在改善农村公共服务状况的同时，激活村庄内部的自我服务供给机制。然而，大量研究表明，项目进村不仅没有产生预期效果，反而给村庄治理带来消极影响。一方面，项目进村面临农民有效动员和参与不足的“最后一公里”困境，导致项目资源利用低效以及基层治理内卷化［11］；另一方面，项目下乡以资源输入的形式激活村庄各种利益关系，引发诸多矛盾纠纷，给基层治理带来严峻挑战［12］。其中，钉子户问题是项目落地过程中最主要的治理难题，直接影响项目工程能否顺利完成。研究发现，税费改革以后由于乡村治权弱化，基层组织在与钉子户的博弈中处于相对弱势地位，往往采取策略主义的“摆平处理”［13］。总体上，在项目实施阶段，无论是公共品供给有效性还是乡村治理秩序方面，资源输入没有产生预期效果，反而造成“资源消解自治”［14］。

既有研究对项目进村的运作、效果及其影响等进行深入分析，对本文研究具有重要启示，但较少关注项目落地的实践机制，即项目落地环节通过何种方式方法将项目所承载的政策目标转化为村庄内部经过农民接受与认可的在地化实践。乡村社会作为项目资源的输入终端，是观察项目落地实践的重要微观场域。项目下乡在影响和重塑乡村秩序的同时，乡村社会基础也直接影响着项目所承载的国家政策目标能否有效完成。调查发现，在“技术导向”的项目制运作思维下，不同地区项目落地的具体机制有所区别，进而对村庄治理产生不同影响。基于此，本文分别以苏中X村和鄂东B村为例①经验材料来源于笔者及所在团队于2020年7—12月分别在江苏南京X村和湖北黄冈B村的经验调查，文中涉及的人名地名均进行技术化处理。，探讨项目落地的具体实践机制。作为东部发达地区，苏中X村具有丰富的治理资源，形成以利益动员为核心的项目落地机制；而鄂东B村作为中部欠发达地区农村，治理资源相对薄弱，形成以社会动员为核心的项目落地机制。两种不同的项目落地机制隐含着不同的项目资源分配逻辑，并对村庄治理带来不同影响。

二、项目落地实践机制的经验呈现

项目落地是项目目标顺利完成的关键环节，其核心是处理好与分散农民打交道的问题。尤其是在当前乡村振兴阶段，农村被赋予新的发展定位，国家建设农村的目标逐渐从基础性公共品需求转变为提档升级的发展性需求，随之而来的涉农项目资源逐年增加。然而，不同地区，项目落地的实践效果参差不齐。有研究认为，村级组织的完整性与有效性［15］以及项目制运行的制度设计［16］是影响项目实践效果的关键变量。实际上，除了制度设计以及村庄基础条件等因素，项目落地的实践机制也影响着项目进村的实践效果。本文分别以苏中X村和鄂东B村的经验基础分析项目落地的两种实践机制。

（一）苏中X村：以利益动员为核心的项目落地机制

X村位于南京市远郊区城乡结合部，户籍人口约4 000人，辖21个自然村。近年来，在城镇化与工业化发展的推动下，地方政府发动大规模征地拆迁，X村仅剩下4个保留村，约有600～700人。2019年地方政府推动农村人居环境整治，主要涉及乱堆乱放、厕所革命、农村污水管网改造、垃圾分类以及美丽庭院5个部分，X村集中为4个保留村进行打造，共投入项目资金约500万元，其中政府补助资金200余万元。尽管政府推行人居环境整治工作致力于通过改善农村生活环境与基础设施条件，让农民过上美好生活，但农民的参与积极性并不高。一是这类工作属于自上而下推动的行政任务，是新时期国家对村干部的要求，而非基于农民的需求；二是人居环境整治超越农民的基本生产生活需求，对农民而言既不紧迫也不必要。然而，由于项目落地过程涉及占地、毁坏青苗或拆牛栏、厕所、房屋等地上附属物，因而项目实施不可能越过农民。为了获得农民支持与配合，以推动项目顺利实施，当地采取利益动员的方式调动农民的参与积极性。

具体而言，利益动员主要有三个方面表现：一是通过利益补偿弥补项目落地带来的“利益损失”，以争取农民支持与配合。由于环卫整治涉及对农民私人生活领域的治理，如厕所改造、美丽庭院等，可能会破坏农民原有利益结构，为此，村干部采取利益摆平的治理策略。例如，露天粪坑填埋300元/个，有建筑物的补偿500元；柴火乱堆乱放处理100元/堆；土地占用也有补偿。总之，利益动员取代群众动员成为村干部的重要工作策略。二是以利益激励调动农民参与具体工作过程。鉴于当前项目下乡的目标主要围绕农民生活环境展开，且这类治理事务具有琐碎性和繁杂性特点，工作量大，仅仅依靠村干部难以完全处理，也难以通过市场化的方式解决，因而需要发动群众参与。例如，在张家村的环境卫生整治中，村干部通过经济激励动员农民积极参与，即参加劳动者每人100元/天，主要清理村庄角落的垃圾、柴火堆，村干部负责监督。入户访谈时，一位60余岁的老人说他们老两口干了10余天得到1 000余元收入，还说“没有钱肯定不会干”。三是以利益吸纳的方式调动小组长配合。2013年以来，伴随国家治理下沉以及由此而来的治理任务增加，大量项目工程最终都要落实到自然村和小组，项目落地离不开小组长的协助与配合。为了调动小组长的工作积极性，X村开始给小组长发工资并对小组长进行考核，小组长的基本工资为3 000元/月，根据小组长配合程度发放绩效工资。若当年该组的项目工作比较多且小组长积极配合，小组长就可以获得更多的额外奖励。被吸纳到村级组织体系中的小组长主要负责项目落地过程中与个体农户的协调，正如一位小组长所言，“村里有项目进来都要先跟队长打招呼，由队长先跟农户沟通、对接”，尤其是涉及钉子户的问题，小组长可以利用熟人社会关系做工作。总体上，X村项目落地得以顺利实施的关键在于对农民进行充分的利益动员，使项目进村获得农民支持、参与和配合。

（二）鄂东B村：以社会动员为核心的项目落地机制

B村位于湖北东部山区，该村共有11个村民小组，445户1 682人，耕地面积1 402.5公顷，山林面积28 038公顷。由于村庄内部利益稀薄，中青年大多外出务工，在村群体以老年人为主。B村于2018年开始美丽乡村建设，包括道路硬化拓宽、绿化、地面装修、池塘整治、环境整治等工作，共投入项目资金300万元。美丽乡村建设涉及占用农民土地、损坏青苗以及拆除猪栏、旱厕等，其中道路拓宽绿化涉及110余户，地面装修（道路两旁）涉及90余户。然而，与X村不同的是，B村的项目建设只提供建设资金，没有预留额外的征占补偿款。面对自上而下的项目任务压力，又无可利用的外部资源，村干部只能最大程度激活村庄社会来分摊治理成本，达到以小资源撬动大建设的目的。通过与农民沟通、做工作，最后在没有任何补偿的情况下，村干部成功拆除100余户的猪栏、厕所等附属物设施，且无偿占用农民土地和沟渠修路。

很显然，B村项目落地的过程呈现出与X村全然不同的实践机制，即以群众工作为基础、以村庄内部人情关系面子为行动策略的社会动员机制，从而以较少资源完成项目建设任务。概言之，这一社会动员的过程和内涵主要有三个层面：一是动员党员和村民代表，达成精英内部协商。凡涉及项目建设等大型村庄公共事务，村里都会召开党员和村民代表会议，以在村干部的引导下达成共识，然后再让这些党员和村民代表回去给村民做工作。B村书记说：“会议是个统一思想的形式，目的是让所有人有一个共识，实质工作在前头就做好。如涉及到工作难度较大的那一片，就先给那片的党员和代表做工作，只有先做通他们的工作，村民的工作才好做。”①材料来自对B村书记的访谈记录。这也是项目实施中钉子户比较少的重要原因。二是动员小组长，协调项目推进。项目落地最终要进村入户，固然离不开小组长；缺乏小组长协助，村干部难以单独推进项目顺利开展。B村的小组长待遇是2 000元/年，吸引力不大，当小组长主要是因为村民信任。正因为小组长具有一定的群众基础，做群众工作就比村干部更有优势、更接地气。在内部资源匮乏的情况下，村干部对小组长的动员策略：第一，基于村庄熟人社会性质以及村组干部同时作为村庄“当家人”的身份使村干部能够以私人关系对小组长进行动员。第二，村里一些大大小小的资源和机会向小组长倾斜，如承包村里的垃圾清运工作、让组长亲属在村部做饭等。因此，项目落地时村干部就先把任务分给小组长，先由组长跟村民打交道，协调项目实施中的各种矛盾纠纷，只有当小组长处理不了时村干部才出面。三是利用社会舆论，制约钉子户。实际上，通过动员党员、村民代表和小组长，基本上能够动员90%的农民，只有少数钉子户的工作比较难做通。在这少数钉子户中，一些“软钉子”仍然能够通过找亲戚熟人和村里有威望的老干部帮忙做工作解决。对于那些实在做不通工作的“硬钉子”，在大多数人都支持村庄建设的情况下，这些钉子户已经构成对本村大多数人主导的公共利益与公共规则的挑战，村庄舆论等社会性惩罚机制自发启动，形成对钉子户的边缘化和社会排斥。

一位50多岁的钉子户，占用20多平方米空地建猪栏（但没有养猪），村里拆了他的猪栏和厕所，他想要补偿未果，就一直和村干部作对，隔三差五去上访告状。村里修水管，需要每户交400元钱，他也不交。他仗着儿子胡搅蛮缠，但父子俩在村里人缘都不好。2019年儿子回来结婚，结果没有一个乡亲来送礼。

三、项目落地实践机制差异化的内在逻辑

利益动员和社会动员构成项目如何落地的两种重要机制，两者隐含不同的实践逻辑。利益动员的前提条件在于资源充裕，但由此形成的项目实践遵循“行政导向”的逻辑，利益动员有助于加快项目任务的实施进度。社会动员则是村干部面对外部资源缺失时不得已选择，形成“村庄本位”的项目实践逻辑，将自上而下的项目任务转化为村庄内部公共事务，以较低成本完成项目目标。

（一）“行政主导”的普惠性分配与外部导向的行动逻辑

在项目运作过程中，项目资源的性质影响村干部的行动逻辑及其工作策略，进而形塑出不同的项目实践机制。在乡村振兴战略背景下，村庄发展已然成为地方政府的基本共识。面对这一重大发展任务，东部地区相对于中西部地区显然具有更强的财政资源优势，并将村庄发展纳入政府行政体制之中。也就是说，政府以其充分的财政资源保障和推动农村发展建设，农村发展不只是村庄的事情、农民的事情，更是政府的工作目标。地方政府强力推动村庄发展建设，与其说是为了提升农民的生活品质（这些话语恰恰是地方政府推动村庄建设时获取民意合法性的基础），倒不如说是受“锦标赛体制”［17］的驱动。在项目资源分配中，地方政府将各种涉农项目与其自利性诉求相结合，通过资金整合提高项目资源投入的行政绩效。例如，将村庄人居环境整治纳入镇街创建工作，而人居环境整治项目又是整合农业农村、妇联、水务、城管等多个部门的项目资源。如此一来，这些项目就成了名副其实的行政任务。

作为行政任务的项目下乡，不同于一般意义上的项目下乡，前者具有项目资源体量大、范围广等特点，项目资源分配不再是自下而上的竞争性分配，而是自上而下的普惠性分配。X村的人居环境整治项目并非村干部利用私人关系和个人能力积极争取的结果，而是行政指令性分配的结果，且覆盖整个乡镇的12个村居。地方政府输入项目资源和治理任务，并借助行政体制内部的压力传导机制和激励机制对村干部进行行政动员，调动村干部的积极性。项目做得怎么样、村干部态度是否积极以及是否努力协调推进项目落地，这些不仅影响项目实践效果，而且直接影响村干部的年终考核以及村干部与乡镇的关系①当地乡镇对村的管控比较强，通过村财镇管、村庄选举、后备干部制度以及村干部职业化等方式形成控制-依附型乡村关系，村干部完全被纳入行政科层体制内部。因此，村干部对自上而下输入的行政任务具有较强的内在动力积极完成。。因此，面对自上而下的项目任务，村干部不仅没有消极应付，反而积极争取在乡镇这个“锦标赛”体制中做到最好。为此，村里需要配套相应的项目资金，正如X村为了把人居环境整治项目做好，集体投入资金约250万元。

由此可见，村干部作为项目进村的“新代理人”［18］，在项目落地过程中具有明显的外部行政导向，即村干部积极推动项目落地并不是基于村庄内部发展需求，而是为了完成上面布置的行政任务，且村干部希望通过项目建设中的积极表现获取更多行政奖励。这些行政奖励不仅直接影响村干部的工资待遇，而且对村干部个人发展具有重要影响。基于这种完成任务的导向，村干部在项目落地中追求工作效率，故而倾向于通过利益摆平的方式解决问题，而不是做群众工作，后者相对而言需要花更多时间和精力。换言之，村干部并不在意项目进村对村庄内部治理机制的影响，只追求项目本身的推进与完成，进而以较好的表现和成绩获得政府的行政认可。概言之，在这类项目资源落地过程中，其项目资源分配、项目的性质以及村干部的行动逻辑均表现出明显的行政主导作用。首先，项目资源分配是行政发展规划的自然结果，村庄在项目资源分配中处于被动地位。其次，项目下乡成为一种自上而下的行政任务。最后，村干部积极推动项目落地的动力源于外部行政激励。

（二）“村庄本位”的竞争性分配与内部治理的行动逻辑

相比于东部地区雄厚的财政实力，B村所在的中部地区属于资源匮乏型地区，无论是地方政府还是村庄社会，都是一种维持型经济，没有额外的资源用于开展农村发展建设。20世纪90年代分税制改革后，基层财权逐渐上收甚至难以维持正常运转，直到税费改革后，中央以转移支付的形式下拨资金，乡镇财政危机才有所缓解。随后，为了解决农村公共品供给问题，国家向农村输入大量项目资源。在分级治理的项目运作体系下，项目资金成为基层政府预算外收入的重要来源。由于项目资金一般需要地方政府有相应的配套，这对于财政实力本就捉襟见肘的乡镇而言具有一定挑战性，从而削弱乡镇争取项目资源的动力。乡镇倾向于让行政村自行向上申请项目，由行政村作为项目业主承担项目资金配套与实施责任。尽管村庄也无额外资源用于项目配套建设，但在内生性资源匮乏的情况下，村庄要发展就只能依靠自上而下的项目资源。

在地方财政资源匮乏的情况下，项目资源作为村庄发展的重要稀缺资源，具有较强的竞争性。如B村的美丽乡村建设项目，其所在乡镇一年也只有1～2个名额。在这种情况下，项目进村呈现出明显的“私人化运作”［19］，村庄能否获得项目资源很大程度上取决于村干部的治理能力与人脉关系等个人特质。村干部私人关系网络发达、项目经营能力强的村在项目资源申请中具有更强的竞争力。可见，B村的项目运作隐含着“村庄本位”的竞争性分配逻辑，即以行政村作为项目申请、竞争与实施的责任主体，参与项目竞赛。因此，项目进村以后，村干部具有较强的动力充分激发村内主体，利用村庄内部的治理机制承担和化解项目落地的外溢成本，诸如各种补偿款问题以及矛盾纠纷等。基于此，村干部便将自上而下的项目任务转化为村庄内部公共事务，村庄发展建设被高度内部化，并通过多方面动员与做工作，形成多数人主导的利益分配秩序，从而推动项目资源顺利落地。在外部资源缺失的情况下，村庄内部社会关系成为村干部推动项目落地可利用的唯一策略，同时，这一实践策略也对村庄社会产生重要影响。

总体而言，“村庄本位”的项目实践逻辑意味着：首先，项目资源分配是村庄（尤其是村干部）积极主动竞争的结果，村干部能力等个体性因素影响村际之间的项目资源分配。其次，项目对村干部而言是改善村容村貌、提高村干部权威的重要资源，而非行政任务。最后，村干部积极推进项目落地的动力主要源于自下而上的内部诉求，包括村民的发展性诉求以及村干部的私利性诉求等。基于此，项目资源进村才能有效激活村庄内部资源进而促进项目落地。

四、项目落地对村庄治理的影响

村庄作为项目资源的输入场，村庄社会在影响项目落地实践效果的同时，也受到项目资源的影响和重塑。一方面，村庄内部条件，包括集体经济收入、产业特色、村庄治理、民风文化以及村干部个人能力等，直接影响村庄的项目竞争力以及项目落地的效果；另一方面，项目资源的输入激活村庄内部利益结构，甚至打破原有的利益均衡状态，对村庄利益分配格局、治理规则以及社会关系等产生重要影响。同时，项目落地的实践机制不同，其对村庄治理的影响也有所区别。利益动员的实践机制通过外部利益交换与农民打交道，项目落地过程中的所有问题都可以通过资源来解决，导致村庄治理空间被消解。社会动员的实践机制下，村干部借助项目任务重新启动和激活村庄内部各种非正式的治理规则，反而促进村庄秩序与公共规则的再生产。

（一）资源消解治理与村庄治理失序

资源对村庄治理具有重要影响，这不仅与资源体量有关，而且与资源的性质来源有关。X村属于外部输入的资源密集型村庄，地方政府通过输入大量项目资源对村庄进行打造，形成行政主导的村庄发展逻辑。项目下乡固然在很大程度上改善村庄发展面貌，推进城乡统筹发展，回应国家对乡村振兴的战略性要求，但这种以利益动员为核心的项目落地机制在推动项目本身顺利落地的同时也给村庄治理带来诸多问题，在治理效果、治理能力以及农民参与等方面造成“资源消解治理”，导致村庄治理陷入去政治化的无序状态。

一是从治理绩效来看，治理成本增加，且公共资源没有转化为治理效能，造成资源浪费。以利益动员为核心的项目落地机制为农民提供利益预期，强化农民的要价能力，尤其是为钉子户要价提供机会空间。村干部以利益摆平的策略应对钉子户，结果消解村庄内部的社会正义与公共规则，导致村庄社会舆论失效：钉子户不再是违反村庄公共规则的边缘人，而是敢于积极争利的“勇士”。结果，钉子户成为村庄的中心人物，大家竞相效仿，人人都当钉子户，都想从项目落地中“分一杯羹”。当每个农民都出来要价时，项目落地就面临极高的治理成本，大量治理资源被作为治理工具和治理策略转化为私人利益，没有发挥应有的公共效能。尽管项目资源能够顺利落地，但这个过程不仅没有对农民进行教育和引导，反而助长农民的“钉子户”心理，项目下乡有服务却无治理，为以后的基层治理埋下隐患。

二是从干群关系来看，资源投入没有转化为基层治理能力，干群关系虚化。项目落地涉及村庄内部利益秩序的重新调整，包括外部输入的利益如何分配以及村庄内部既有利益秩序如何重塑，并由此产生各种矛盾纠纷。这就要求村干部既要坚持一定的原则和底线，又要积极回应农民需求，解决新的问题。正是在处理这些矛盾和新问题的过程中，村干部的治理能力得以提升，并与群众建立新的情感联系。当村干部以利益动员取代群众动员时，不但村干部的治理能力没有得到锻炼，而且使群众对村干部做的好事无感，甚至会因个体私利诉求没有得到满足而对村干部不满。利益动员在表面上形塑出一种积极互动的服务型干群关系，实际上却弱化和虚化干群关系的政治内涵。

三是从农民参与来看，利益动员不仅没有实现对农民积极有效的主体性动员，反而削弱农民的责任意识，结果导致政府做得越多，农民态度越冷漠。利益动员以经济利益诱导农民参与，强化农民个体的利益观念，农民参与是以个体利益为导向而非基于村庄发展的整体利益导向。结果，政府主导的乡村改造发展变得与农民没有关系，农民的责任意识消解，参与村庄公共事务的动力不强。例如，X村干部动员农民参与村庄环境整治的过程中，一位农户坦言，虽然村庄环境改善是其共同参与的结果，但“平时也不会去管，如果乱了下次村里再组织大家一起搞，还能拿钱。”①材料来自对X村调查的入户访谈。

（二）资源激活治理与村庄秩序再造

如何处理好外部资源输入与村庄内部治理之间的关系是当前项目下乡必须面对的重要现实问题。项目下乡的意义不仅在于通过资源输入改善村容村貌，提高农村公共服务水平，更在于以公共事务为契机，激活村庄内部治理能力以及村民的热情和参与意识，形成村庄公共性治理的长效机制［20］。资源输入对村庄治理有效的关键在于激活村级组织的角色和功能，通过村级组织去激活村庄内部治理机制。从B村的经验来看，资源激活治理主要体现在两个方面：一是村组治理结构的激活，二是村庄治理规则的激活。

首先，村组结构是村庄治理的基本组织结构，是维系村庄社会秩序的基层框架。后税费时期全国各地普遍推行合村并组之后，行政村的规模逐渐扩大，村干部与村民之间的熟悉程度减弱；同时，在国家治理下沉与村干部职业化背景下，村干部承担越来越多自上而下的行政性和政策性任务，无暇顾及村庄内部事务，村民小组的角色作用更加凸显。小组基于其熟人社会关系资源，相对于村干部在村庄治理中更有优势。然而，小组作为村级治理结构组成部分的有效性并不意味着小组长在任何阶段都发挥积极作用。实际上，小组长的角色作用伴随整体社会变迁而有所不同。税费时期，小组长的工作除了常规性上传下达、纠纷调解以及农业生产等方面的公共事务，还协助村干部完成收税等国家任务。税费改革后，基层治理进入悬浮期，村庄公共性事务减少，小组长的作用也日渐消退。在务工经济背景下，B村普遍出现小组长自动解任和自然消失等现象。随着国家涉农项目资源输入加大以及行政任务下沉，村级治理事务大大增加，作为村级治理最低层级的小组建制被重新激活和启动。小组长越来越多地参与到村庄项目实施涉及的各种矛盾纠纷调解过程，承担越来越多的治理责任。小组的激活完善了村庄治理结构的完整性，为村庄以后的日常治理与常规秩序维持奠定重要的组织基础。

其次，以人情面子关系为核心的非正式规范是维系村庄社会秩序的公共规则，是农业型村庄治理有效的重要本土性资源。在内部资源紧缺又面临繁重的村庄发展建设任务时，村干部只能将外部输入的治理任务转变为村庄内部公共事务。项目落地涉及环境整治、垃圾清理以及占用土地等，在村庄利益调整过程中，村干部没有其他资源回应农民的利益诉求，只能通过人情面子关系等私人性资源与农民沟通、做工作，争取获得农民对村庄公共事务的理解与支持。在这个过程中，村庄内部公共性治理反而被激活，一方面，项目任务作为村庄内部公共事务的性质，在人情关系面子等社会动员机制的作用下，很容易获得大部分农民的支持与配合。另一方面，当少数钉子户以不合作行为表达反抗时，村庄社会以断绝往来的方式对其进行惩罚。也就是说，项目落地的过程通过激活村庄社会内部治理机制实现村庄价值规范的再生产，强化村庄社会规范对个体行为的制约，从而为以后的村庄治理提供强有力的公共准则。

五、结论与讨论

项目下乡是当前国家推进乡村振兴的重要实践形式，项目资源进村一般承载着国家与地方政府对农村的某些政治性目标。这种自上而下的政治意图能否实现以及在多大程度上实现，不仅与项目运作的制度设计有关，更取决于作为项目资源输入终端的村庄社会，即项目实施环节。本文集中于项目落地的具体实践机制，发现村庄场域内的项目实施存在两种实践机制，即利益动员和社会动员。利益动员主要是以利益补偿、利益激励和利益吸纳等方式调动村庄内部不同主体的积极性，包括普通村民的支持、小组长的积极协调以及钉子户的配合等，从而以较高效率推进项目落地。社会动员则是指村干部利用人情关系面子等本土性社会资源获得村庄主体的支持与配合，从而推进项目任务顺利完成。这两种不同的项目落地机制源于项目资源的不同分配逻辑，后者影响村干部的行动策略及其治理效果。在行政主导的普惠性分配模式下，项目资源以行政任务的方式进村，村干部形成任务导向的行动逻辑，倾向于以利益动员的方式推进项目落地。社会动员则根源于地方财政资源匮乏，村庄本位的竞争性项目资源分配方式强化了村集体在项目落地中的责任，村干部不得不动用各种人情关系面子资源，调动村内主体的积极性，从而以较低成本推进项目落地。

值得注意的是，资源匮乏地区项目进村虽然在一定程度上激活了村庄自治，并重塑村庄内部公共规则，但这种以行政村为主体的竞争性项目资源分配方式也给村庄治理带来新的困境和难题。一方面，项目下乡加大村级负债压力，村庄发展陷入“集体债务之路”［21］。以B村为例，由于内部资源极度匮乏，项目建设又要求项目主体必须有相应的资源配套，为此，村集体只能以负债的方式推动项目运作，通过不断跑项目来做项目，在解决旧债务的过程中不断生成新的集体债务，形成“举债发展”的现象。另一方面，村庄本位的竞争性项目资源分配实质上是凭借村干部个人的能力与关系网络，项目进村强化了村民对村干部个人能力的认可，形成村干部的个人权威，反而为村干部的私人治理埋下隐患。换言之，项目资源下沉增加村干部的私人政治资本，却无益于村庄公共性与国家治理规则重塑。因此，项目下乡既要充分发挥村级组织的角色作用，激活村民自治，也要避免村干部私人化运作导致项目资源的精英俘获，后者往往会损害项目资源的公共效益。同时，项目落地过程还要充分调动农民的参与积极性，从而实现项目之政策目标与村庄社会需求的有效衔接和转化。