基层服务困境及治理体系重构的路径分析
——以山东省农村党建示范区为分析对象

沈 迁

（华中科技大学 公共管理学院，湖北 武汉 430074）

一、引言与文献综述

2021年中央一号文件提出全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见，指出乡村振兴战略的重心在于强化党和国家对于农村政策资源的输入导向，在服务农村的同时实现治理有效。基层服务与基层治理有效的内在关联决定不能简单看待基层服务下沉这一政策背景，随着治理理念向“人本位”转变，衍生基层政府治理体系重构与基层社会关系架构重组的社会诉求，凸显基层公共服务供给有效的重要性［1］。基层治理体系和治理能力如何对接服务下沉与治理有效的政策诉求，其核心在于基层治理体系的重构层面。具体来说，怎样的基层治理体系能够有效地服务农民与治理基层，这一命题一直是学术界与政府界关注的焦点。回答这一命题需要追溯国家与农民之间的关系变迁，涉及乡镇政府与村委会的关系以及村委会与农民的关系，并以此视角切入梳理税费时期以来基层服务的研究进路。

学术界关于基层服务研究呈现三个阶段的历史变迁：一是税费时期基层服务有效阶段，作为强控制关系的乡村治理型结构［2］，回应村庄发展要求以及农民服务需求，推动乡村两级组织成为基层服务对接的制度性平台以及基层治理的组织载体。乡镇政府督促村委会积极行政，提供治理资源，乡村之间形成紧密的利益关系［3］，乡村两级积极回应村庄内部诉求［4］，尤其是乡村公共事业、村庄生活福利以及农业生产的基础性服务［5］。干群关系虽然因为税费任务较重而发生摩擦，但始终实现村干部“时空在场”治理［6］，农业生产与村庄建设呈现发展性面向。二是税费改革后公共服务无作为阶段，乡村关系以及村委会与农民关系发生根本性转变，产生村委会悬浮化困境［7］。这一时期乡村关系松散，乡村社会治理需求难以满足，农业生产的基础性服务处于涣散状态［8］。村委会行政经费由县财政拨付，削弱乡镇政府对村委会的控制［9］，弱化乡村利益共同体的行政一致性，财政控制权的丧失改变乡村治理格局［10］。干群关系进一步疏远，中西部农村村委会缺乏乡镇资源支持，导致村级治理能力弱化；国家鼓励村委会通过“一事一议”筹资筹劳方式提供公共服务，但效果不佳，村委会因缺乏资源而无法维持农业基础服务［11］。乡镇政府的“站办所”等条块部门缺乏服务动机而处于“无为而治”的局面［12］，进而产生乡镇政府悬浮化困境。三是以项目制为主的资源输入阶段，与基层社会没有发生变革性的关系，无法改变国家与农民的疏远关系。项目制导致“乡政”对“村治”的过度干预，进而带来资源消解自治的现实难题［13］；同时，因资源之争引发“分利秩序”，出现基层治理内卷化困境［14］。此外，项目制衍生组织困境与“最后一公里”困境，基层服务供给低效，农民参与度极低［15］。

基层服务研究表明，原有的基层治理体系难以适应新时代“服务与治理并重”的双重需求，缺乏对接载体，重构基层治理体系成为现实政策选择。笔者认同贺雪峰［16］针对税费改革后基层服务困境提出的对策，即通过资源下乡服务农村与治理农村，关键在于建立农村政治力量，发挥农村基层党组织作为资源对接载体的治理功能，最终才能重构基层治理体系这一目标。2019年7月，笔者及研究团队在山东省招远市J镇D党建示范区开展为期20天的驻村调研。党建示范区由山东省农村“工作区”或者“管区”制度演变而来，招远市组织部于2018年选取24个工作区试运行党建示范区，囊括292个村，最终目标是全市建成59个党建示范区，合计724个村。这一制度实践是为了调整镇村关系，山东省农村没有进行“合村”，保留自然村属性，党建示范区回应服务下沉与治理有效的政策要求。J镇共有4个工作区，镇域管辖61个村，试运行D党建示范区，囊括13个村。本文以D党建示范区为分析对象，探讨基层服务困境的具体表征，分析中国基层社会面临的“双重困境”并提出基层治理体系重构的一般性路径。

二、新时代基层服务困境的现实表征

自“服务型政府”在农村基层社会推广以来，以提高基层服务质量为中心的基层治理体系也相应地调整，尤其是面对区域差异的农村基层社会。作为基层治理现代化的规范要求，基层政府的行政化治理延伸至基层社会的方方面面［17］，从纵向的体制层面看，村级组织行政化随处可见；从横向的基层社会各面向剖析，科层体制的运作方式嵌入其中，在基层服务层面更是如此。这里事实上涉及基层行政为主还是基层服务为主的治理理念之争，即费孝通［18］所说的基层政府双轨制治理的“基层行政”属性与“基层自治”属性。山东省招远市农村过去面临行政化挤占基层服务的自主性空间的难题，D党建示范区在工作区时期，仅仅作为J镇人民政府的管理机制，村民办理服务，或者村干部寻求村庄建设的项目资金时，只能与镇政府职能部门甚至招远市直属部门打交道，导致三类基层服务困境：一是基层服务被动化；二是基层服务碎片化；三是基层服务模糊化。

（一）基层服务被动化

过去虽然在镇村之间设立工作区这一管理机制，但是无法发挥治理作用，管理幅度过大的问题难以解决。具体来说，D党建示范区在工作区时期管理13个自然村，缺乏治理能力与服务职能，农民直接与镇职能部门进行对接，镇政府仅仅被动地回应农民需求，凸显基层服务被动化特点。从招远市经验来看，基层服务被动化特点具体表现为治理动力不足，核心是权力关系的不对等。

所谓的治理动力不足，即是镇政府无法积极主动地发现农民服务需求，难以迅速回应农民服务需求，本质上反映已有的镇村治理体系失效的问题。过去农民与镇职能部门打交道时，农民作为服务对象，存在被动地接受服务，事实上镇干部同样也是被动地提供服务，服务效果与服务时间的话语权均掌握在镇干部手上，虽然是一种服务关系，实质上是科层体制运作下的权力关系表达。这一服务的主体关系存在明显的政府体制内外之别，即作为政府体制内部的镇干部显然具备公职身份，熟悉业务相关信息与办理流程，而农民申请服务时，对于业务信息不清晰，与镇干部之间存在信息不对称的问题、权力关系的不对等直接决定农民成为科层体制服务机制的弱势群体。

作为权力关系中的服务提供者，镇干部显然治理动力不足，尤其在管理幅度过大的镇村治理体系中，镇干部不会真正地去村庄中发现农民真正的服务需求。镇干部更多的是被动地遵循程序办事，出于避责的服务逻辑不断强调规范性和程序性［19］，无法辨识基层服务中的现实难题，直接降低治理精细化地政策绩效。

（二）基层服务碎片化

基层社会由镇职能部门与农民对接服务时，农民需要前往不同部门办理服务，农民对接主体涉及“站办所”等多个主体，耗时耗力，甚至因为找不到业务部门而到处咨询。这一问题在招远市农村尤其明显，没有进行政策上的“合村”，保留自然村属性，导致人口居住分散，村庄空心化现象突出，引发基层服务碎片化的实践困境。其服务效率显然是低效的，难以满足农民的服务需求。进一步来看，一方面服务下沉设置统一窗口需要解决制度成本的问题，导致服务到乡镇之后难以继续下沉到村，而乡镇站办所部门办理服务时，无法为单一农民解决，因为乡镇干部需要服务内容达到一定规模后，才会专门办理服务，否则镇干部服务成本太高。另一方面，当前盛行的项目制下乡的组织载体往往是镇政府，面对发展不一与规模差异巨大的村庄，镇政府无法精准识别村庄公共建设与基层服务的需求，或者采取标准化的资源投放形式，或者运用“造点”的政绩逻辑，最终只会加剧基层服务碎片化的困境。

基于此，镇村关系导致基层服务碎片化困境，作为服务对象的村民较为分散，镇干部缺乏资源整合能力，同时在基层服务被动化特点下放大服务低效的问题。招远市P镇农民普遍反映，“即使找政府简单盖章，也要来回折腾几次，耗费几天的时间”，基层服务碎片化的困境要求基层服务载体的创新，而不再是传统意义上的乡镇政府。

（三）基层服务模糊化

以往农民申请办理服务，由镇政府职能部门受理服务，服务效果如何与镇干部无关，而是由于村庄自身原因导致服务无法办理，比如农民找不到对口的部门或者材料准备不齐全；村干部申请服务的对象过少，需要收集规模化的材料一起报送才能提供服务。这表明，基层服务责任主体存在模糊化问题，是科层体制运作下避责机制的外在表征。具体来看，服务办理具有不确定性，将责任主体界定为村干部或者农民个体，换句话说服务对象是责任主体。即使将自上而下的资源输入村庄，村庄本身的差异性难以量化服务的考核标准［20］，最终责任主体依然不在服务的组织载体部门，而是村庄自身。

这一责任主体的模糊属性导致乡镇政府为基层社会提供服务时，更倾向运用模糊、拖延的思路去应付，由此也产生目前基层服务大量的面子工程，以及形式性治理生态。当前政策资源下乡，对于山东省农村甚至广大中西部农村而言，村庄空心化现象明显，村庄差异性较大，已有的镇村治理体系缺乏有效识别机制，面对基层服务的精准性要求与“最后一公里的最后一百米”政策落地目标时，难以高效对接。

在服务下沉与治理有效的政策背景下，原有的基层治理体系难以适应新时代“服务与治理并重”的双重需求，基层服务被动化、碎片化与模糊化困境实际上反映的是基层服务缺乏对接载体，则重构或再造基层治理体系成为现实实践选择。基于此，作为回应基层治理体系与治理能力现代化转型诉求的具体路径，国家与基层社会均要求出现治理机制变革，以及调整国家与农民的关系，从而有效对接政策资源与真正服务基层社会。招远市农村目前建设并推广的党建示范区这一制度性的层级设计，恰恰回应服务下沉与治理有效的政策要求，更进一步来说其建设经验解决目前中国基层社会面临治理体系失效的问题，具体操作为双重困境：一是基层治理机制的创新问题；二是新时代国家与农民关系的形塑问题。

三、基层治理体系重构：对中国基层社会“第一重”困境的回应

基层治理转型衍生大量治理事务，存在服务下沉的治理需求，这一背景下，基层治理体系如何回应成为学术界关心的一般性命题［21］。乡镇政府作为科层体制内的基层政权，通过政治任务与政策安排具有积极行政的动力，运用考核手段调动村级治理的积极性，但招远农村村委会每年仅9万元的体制性资源对于治理而言是杯水车薪，行政性的治理资源较少，出现治理能力不足的问题，这也是该地区历年来群众上访较为突出，甚至群访现象络绎不绝的重要原因。由此，基于镇村两级的基层治理体系难以回应基层治理需求，存在治理能力与治理事务不匹配的困境，表现为基层治理机制创新问题的“第一重”困境。

党建示范区实体化运行，将各村村书记纳为示范区党委委员，接受示范区党委书记的直接领导。这一制度安排意味示范区治理理念的转型，即从管理到治理，更确切地说是被动地治理，即应急式治理，转变为主动治理，也是常规型治理。镇村基层治理体系中的制度性设计低成本高效地运作，提供“1+94”项服务，将印章下沉到党建示范区，实现“一窗受理，全科服务”的规模效应。党建示范区在治理精细化的同时更好地服务基层，其内在核心在于这一层级突破科层体制运作的低效率与治理动力缺失的弊端，作为行政包干制的“中间层级政府”发挥治理主体性与积极性。

案例1：村民乱搭乱建问题。一旦有人反映这一问题，拍照上传到示范区APP系统，将立刻安排人员去现场察看情况，并按照相关程序履行手续，由执法人员进行拆除。示范区对于事务的治理能力较强，作为行政性的工作机制，能够协调镇域体制资源参与基层治理；同时治理积极性较高涨，发现问题时尽快安排人员处理。

案例2：村民服务的诉求。示范区干部尽职尽责，能办的业务立刻办理，无法办理的业务由示范区干部统一代办，一般24小时之内办好业务。针对不能办理的业务，示范区干部为村民解答相关办理流程和所需材料，由村民自行去办理。在工作区时，缺乏一套规范化的处理流程，工作区干部没有下沉到基层，村民咨询业务时，总是推三阻四，出现“踢皮球”现象与治理不作为问题。

（一）治理机制创新：行政包干制的衍生

所谓的行政包干制，其特点在于乡镇政府将治理事务打包发给示范区党委书记，由示范区全权负责，注重结果导向［22］。与工作区相比，工作区事实上仍然是乡镇科层体制内的部门层级设置，基于维稳的逻辑进行应急式治理，其权责关系没有明晰，同时工作内容的考核没有成为一种常态化机制，或者难以形成积极治理的激励机制。工作区虽然由镇领导实行包区责任制，仅仅是其工作任务的一部分，没有成为包区领导工作的重心，同时与村干部之间缺乏协商治理的制度性平台，村干部治理动力与治理能力不足。基于此，工作区的制度设计依然延续镇村关系的治理机制，即乡村治理实践中治理要素配置，聚焦于治理主体如何通过治理规则和治理资源达成治理目标，涉及乡村治理制度化、政治正当性与治理有效性。国家政权建设进程中的科层体制扩张推动乡村治理的制度化与规范化，强化行政逻辑，却忽视政治逻辑，乡村治理机制中的“村域”和“乡域”逐渐被纳入科层体制内部，政治正当性与治理有效性不足［23］。对乡村治理机制的梳理来看，乡村治理本应该是一线治理范畴，其中村域治理具有地方性与灵活性特点，村委会因治理资源有限，主要依赖基层社会的政治动员来提高其治理能力；而乡域治理极大地回应村域治理无法应对的事务，作为国家行政末端，乡镇政府基于体制性压力支持村委会，具有治理能力和治理动力，这一乡村治理机制能在一定程度上实现治理有效。随着村委会的行政属性增强，基层政治性与群众动员能力却没有相应提升，与乡村治理现代化目标的达成存在明显差距。工作区的治理机制显然也没有摆脱科层制体制的弊端，存在“体制空转”现象。

将工作区从乡镇办公前置到示范区行政办公时，工作重心由管理向服务转变，综合治理事务并未削减，反而形成“中间层级政府”，突破传统镇村行政界限，创新治理机制，不是科层制运作，而是行政包干制的总体性治理。具体来看，示范区党委书记是权责利相匹配的，控制权在于党委书记，拥有剩余索取权，示范区工作业绩越好，治理有效，基层政府拨款资金的剩余均由示范区内部自行分配，包括带来的考核奖励也是如此［24］。这意味着示范区干部之间的利益是捆绑在一起的，干部奖励与晋升考核均由示范区党委书记执行，干部的治理积极性显著提高。示范区工作呈现发展性的趋势，其治理更加精细化，而不再是以往的粗放型治理，采取的是预防性的小微治理，积极发现基层社会问题并予以解决，这也是招远市组织部领导与示范区党委书记均不断强调“示范区无小事”的原因，即示范区的行政包干制性质。自2018年7月D党建示范区运行以来，示范区为村民提供大量服务并积极回应村民诉求。以“8900”民生热线的受理情况为例，2019年上半年D党建示范区受理群众热线事务不足20起，远远低于过去工作区的受理事务，并且这些受理事务性质产生质变，未涉及村庄政治或者利益矛盾事务，几乎都是生活琐事，这直接反映示范区代办服务与积极治理获得基层群众认可，示范区呈现治理有效的格局。党建示范区实体化运作充分整合和动员体制内资源，避免条块分离带来的服务弊端与治理资源碎片化的执行问题。

（二）治理方式：乡村内部情感共同体的形塑

从行政包干制来看，党建示范区实体化运行意味着这一中间层级不是科层体制内部的运作方式，在自上而下的体制性资源有限的背景下，示范区仅仅依靠行政化的命令难以整合乡村社会资源，因此，其工作机制在于形塑乡村熟人社会内部的情感共同体。这一情感共同体最大特色是通过示范区这一制度平台将各村村书记吸纳进示范区党委，给予党委委员的制度性身份，甚至将经济较强的中心村提拔为示范区党委副书记。从招远市农村村干部的兼业特性来看，作为“不脱产”的村书记，镇政府依靠体制性的镇村权力命令关系与行政考核为治理方式时，其治理效果有限，村书记存在消极治理行为。然而，当示范区党委实体化运行时，乡村社会内部联系受到强化，示范区干部与村书记之间的利益在行政考核与资源支持上存在一致性，示范区前置到乡村社会内部，加深两者的情感联系与社会联系。示范区党委书记制度身份在场的同时，为提高治理效率与降低治理成本，在体制性资源带来的剩余索取权归示范区的背景下，更愿意调动村书记治理积极性，协助其完成治理事务，则人情关系的维系就显得很重要。据D党建示范区党委书记介绍，一方面与示范区干部打交道时，需要讲策略，不能命令式，自身必须以身作则，才能调动干部的工作热情；另一方面给予村书记治理事务时，仅仅依靠打电话等方式通知很难调动村书记积极性，更多需要时空在场治理［25］，进行面对面地协商，投入情感与维系关系。只有真正动员示范区干部与村书记，示范区治理事务才能低成本高效地完成，形成稳定健康的基础政治生态圈。

乡村内部情感共同体的形塑反过来完善乡村治理机制，主要在三方面发挥作用：一是治理内容变迁导致村域治理难以独立应对，比如村庄整治与环境治理等治理事务，其复杂性与外部性都大大增强，与村民利益息息相关，要求镇干部进入村域开展一线治理，示范区提供常规性治理的组织平台。示范区党委书记作为乡村熟人社会的内部人，了解村民需求，运用情感关系做村民工作，促使村民配合村书记工作；同时作为科层体制内部的权力关系结构，时空在场督促村书记积极整治村庄人居环境，形成政策落实的制度化长效机制。二是治理动力主要依赖于示范区党委书记的内部动员能力。不同于过去镇村科层体制内部的压力型传导动员机制，示范区内部情感共同体软化镇村治理结构，激发村书记治理主体性，保障人居环境整治等中心工作顺利实施，避免出现政令偏差问题。三是治理结构的重组。示范区内部情感共同体的形塑直接催生乡村社会的团队组织架构，“团队”蕴含着情感、面子和关系等整合社会的机制要素，这一面子观在示范区各村之间形成竞争与激励，由此也出现示范区某村村书记带头整治自家院落环境的示范效应。

四、基层治理体系重构：对中国基层社会“第二重”困境的回应

基层治理体系的重构一方面需要突破治理机制的局限，通过党委实体化运行实现治理机制的创新，即行政包干制的政策实践效应；另一方面服务下乡与治理精细化政策背景下，必须与农民打交道，涉及国家与农民关系的调整［26］。一旦党建示范区实体化运行，在行政包干制作用下成为伴随着服务下沉与治理精细化政策而来的资源下乡的对接载体，进而调整国家与农民的关系。国家与农民关系的调整本质是为了国家更好地服务农民与治理基层社会，因此，需要有效地组织农民，从而高效地对接自上而下的资源，以及实现国家的精细化治理目标。从招远市农村党建示范区建设经验来看，具体实践路径包含两个层面：一是回应农村的发展需求，即党支部领办合作社；二是将农民有效组织起来，便于国家提供服务，同时更好地践行群众路线，即党员联户网格化。

（一）再集体化：基层党委的政治统筹逻辑

当前农村基层社会存在资源碎片化的现象，在自下而上对接资源时，既缺乏对接的组织载体，也难以调动村庄内生性资源形成长效的可持续发展机制，这是项目制存在的共性问题。山东省招远市农村进行治理机制创新，实行党建示范区实体化运行，通过村集体开展党支部领办合作社的政策实践，为组织农民对接服务提供现实路径。党支部领办合作社真正领会“统分结合”的农业双重经营模式的政策思想［27］，形塑农业经营的“再集体化”道路。这一道路强化村集体在农业转型中的“统”的政治统筹优势，对于农村基层社会而言，土地资源和劳动力资源是乡村振兴之本，而通过党支部领办合作社正好整合碎片化资源。在此基础上，通过土地发包与再流转等形式凸显土地制度的“分”的市场经营优势，激发新型农业经营主体的主体性与积极性，促使合作社的运行遵循“统分结合”的中国特色土地制度，同时维护农业对于老年人的保障职能。

具体来看，政治统筹的逻辑意味着党组织领办合作社，强调村党委对于农村经济工作的领导权，作为村集体经济的一部分，合作社为农业转型提供优质的基础性服务，激活村庄甚至乡土内生型资源，从而更好地对接国家投放到农业上的资源与服务。因此，党组织领办合作社关键不在于农业转型带来的致富，核心是成为党建示范区，或者说是基层政府组织农民与服务农民的制度性手段。党支部领办合作社通过“再集体化”的政治统筹逻辑有效组织农民［28］，能够解决“最后一百米”的服务性问题；村集体本身着眼于农业发展的长远目标，遵循的是政治逻辑，保障农业稳定与粮食安全，为村民创收，以及改善农村人居环境。

（二）党员先进性的表达：群众路线的践行机制

党组织领办合作社解决地是基层政府如何组织农民的问题，而有效组织农民与发现农民真正的需求，就需要践行群众路线，与群众打成一片，最终在服务农民的同时精细化地治理基层社会。当前招远市农村党建示范区的党委实体化运行是常态化的，而不是考核性的，也不是思想教育性的，而是嵌入基层治理体系与乡村产业振兴，发挥党员先进性，通过党建工作回到群众中，反映的是功能党建［29］，凸显党建的实质治理能力。如何强化基层党建的实质治理能力，关键是基层党建要让党员“动起来”，践行群众路线，具体抓手是党员联户网格化。党小组和党员联户，使得基层党组织渗透到农户，通过党的组织体系整合农民，在提供服务的同时更好地做农民工作，这属于对群众的组织动员。

第一，党员遴选效应注重党员先进性的表达。显然以往普遍认为党员德性较高，没有对党员群体进行层次区分，而这直接带来形式化党建的落地困境。事实上，任何一个群体都是有分化现象的，包括思想认识层面，不能硬性地要求所有党员积极联系群众，甚至发挥治理作用，党员群体也必然有更先进与相对先进之分。如果将党员群体一概而论，在功能党建的推动下让所有基层党员参与治理，一方面会造成财政资金短缺，另一方面更为严重的是让德性一般的党员进入治理平台，容易出现问题。通过党员遴选效应将直接激活党员的身份感，注重自身德性修养与思想觉悟，党员之间存在先进性差异，重塑政治荣誉感，如此以来，激发党员主体性与积极性。

第二，党建实践抓手在于党员嵌入网格体系。过去党建工作存在的“组织性空转”困境主要在党建工作没有实践抓手，无法对接基层治理与基层服务［30］。然而，在服务下沉与治理精细化背景下，招远市通过党建示范区将党建工作融入到基层治理体系，将党员这一治理资源正式纳入治理平台，提供“公”的制度身份，在党员服务群众的过程中，改变党员身份话语，形塑新时代党群关系。党员联户网格化恰恰为基层党建发挥治理功能提供治理平台，包括党小组长的设置，也是基层党组织的延伸，是一种干部化的身份，具备“公”的符号，更好地动员群众与联系群众。从党员嵌入治理体系来看，党员与网格员重合促使党建工作从“组织建设”与“思想建设”转变为“治理能力建设”，以解决具体事务作为党建工作的考核评比重心。从党员联系群众来看，基层党员本身嵌入到乡村熟人社会结构体系中，党员作为社会结构中的精英人物，即使没有发挥实质治理能力，也能够抑制村庄“抱团型”结构的生成，党员底线是“不拖后腿的治理逻辑”，党员一旦拖后腿，将会带来严重的治理问题，这是功能党建治理基层社会的具体效果。

事实上，基层党委与政府在经济发展与公共服务层面上不断进行互动整合，本质上是一种统合型治理［31］。两者之间关系通过治理事务嵌入在一起，形成基层党组织领导下的资源整合型政权，从而有效支持乡镇政府的常规工作。一方面，常规工作由乡镇政府通过科层部门有序落实，具有治理效率，一旦治理事务需要多部门联动回应时，通过党委协调与监督，避免“踢皮球”现象。另一方面，乡镇政府常规性工作遭遇重难点事务时，仅仅通过科层部门难以有效应对，乡镇党委能够通过中心工作的方式将行政事务转化为政治任务，强化激励机制从而更好地调动党政干部的工作积极性。基层党委领导往往是各个部门或者组织的主要负责人，通过党委统筹治理主要负责人，实现“事务治理”到“人员治理”，既不影响常规工作按部就班地进行，也能高效推进常规工作。正如乡镇常规工作依托示范区党委统筹直接对接村书记，促使常规工作政治化，在完成治理事务的过程中发挥基层党委的政治统筹逻辑与践行群众路线方针。

五、新时代基层治理体系重构的一般性路径思考

当前基层治理现代化转型，要求基层政府作为组织载体承接自上而下的政策资源与完成行政性事务，同时作为基层自治的内在诉求，基层社会的问题导向愈发凸显，实现积极治理与高效服务成为基层治理体系重构的本质目标。山东省招远市农村党建示范区的建设经验直接回应目前农村基层社会的“双重困境”，达成新时代基层治理体系重构的本质目标，事实上党建示范区衍生为招远市基层社会的“中间层级政府”，重塑传统的镇村治理体系，成为服务下沉与治理有效的组织载体与治理载体。这一创新的基层治理体系为探索新时代基层治理体系重构提供一般性路径思考。

第一，“中间层级政府”治理机制的创新，形塑行政包干制的总体性治理平台。传统镇村治理体系尤其在广大中西部农村存在服务低效与治理消极的现实困境，其根源在于基层治理现代化转型与大量空心村之间出现治理幅度不匹配的“最后一公里的最后一百米”难题。从资源下乡的对接载体来看，镇村之间通过制度性设置形成类似招远市农村党建示范区的“中间层级政府”，运用行政包干制的总体性治理逻辑，既有效回避科层体制内条块分离的低效服务，又前置基层政府进而强化基层政府对于农村的认知度，发现真正问题并及时解决。“中间层级政府”事实上是一种常规性的工作机制，只需将以往全国基层社会普遍产生的诸如应急式的工作小组常规化，务实权责利匹配，便能成为招远市农村党建示范区这样的创新治理机制。

第二，通过服务下沉整合村庄内生型资源，依托党支部领办合作社实现“再集体化”的政治统筹效应。中国基层社会实际上存在天然的集体化制度优势，尤其是由土地引发的“统分结合”农业经营模式，这恰恰为农民组织起来提供一般性路径，即党支部领办合作社。通过合作社整合村庄内生型资源，包括土地与农民，将农民个体利益与村集体利益紧密联系起来，再造公共性的村社组织，从而在资源下乡与服务下沉过程中，更好地服务农民。党支部领办合作社与目前全国绝大多数农村地区的合作社性质不同，通过再集体化明确村集体在农业发展中的职能，与国家政策对接，将资源投放到农业基础性服务上，从而促进干群关系，提升服务质量与治理效率。不论是农村弱势群体的生存型保障，还是国家粮食安全的战略型保障，亦或是乡村振兴所需的环境型保障，都离不开再集体化，也就是党支部领办合作社。

第三，基层党建功能化是基层治理有效目标达成的具体指南。新时代国家与农民关系的调整关键在于如何有效治理基层社会与服务农民，而党建示范区实体化运行下的党员联户网格管理机制在村庄解决“最后一公里”政策落实的结构性困境。党员嵌入治理结构与乡村熟人社会结构的“双重结构体系”时，社会精英特性决定其作为一种治理资源能够发挥治理作用，尤其是在党员先进性的驱动下，运用德治服务群众，强化党群之间的政治性联系与社会性联系，最终为基层德治衍生出具有生命力的社会结构空间。基层党建功能化要求党员亮出身份，积极服务群众，是基层德治的制度性表达，实行党员联户网格化管理，给予党员参与基层治理的合法性平台。

六、结论与讨论

在服务下沉与治理有效政策背景下，怎样的基层治理体系能够有效地服务农民与治理基层社会？或者更具体地说，中国基层社会面临的“双重困境”如何破局？这一学术命题通过山东省招远市农村党建示范区的建设经验得到一定启示，即党建示范区的制度设置打破传统镇村治理体系，形成镇村之间的“中间层级政府”，科学地进行治理机制创新，同时有效地调整国家与农民的关系。

基层治理体系重构本质来说是与国家行政力量向基层社会延伸相适应的，出发点在于形塑国家行政治理与基层社会自治之间的衔接机制。中国基层社会已有的治理体系既无法对接自上而下的政策资源并难以高效完成国家行政任务，同时无法积极回应基层社会的“真问题”，核心在于国家行政挤占基层自治的自主性空间，国家行政蕴含着公共性权威，而基层社会表达的是异质性农民个体的诉求。因此，基层治理体系的重构第一层面在于治理体系的变革，在镇村之间创新一个对接组织来整合资源与推动基层政府“前置”，调和行政与自治两者之间不匹配矛盾，而行政包干制显然成为其重要内涵。这一行政包干制组织兼具“半行政化与半社会化”双重属性，既是国家行政治理的“末梢神经”，又是基层社会自治的“真实表皮”［32］。由此，引申出基层治理体系重构的第二层面，其立足点在于国家与农民关系的调整。招远市农村党建示范区的建设经验，既通过党支部领办合作社整合农村资源发展农村，服务于乡村振兴战略；又依托党员联户网格化激活党员资源，促进党群关系，为服务下沉与治理有效打通“最后一百米”的识别困境。