从自然解决方案探求省域内全域土地综合整治长效化实施路径浅析

石立山 李光泽 董仲宇

（1.辽宁省交通建设管理有限责任公司，辽宁沈阳 110005； 2.辽宁省自然资源事务服务中心，辽宁沈阳 110032）

全域土地综合整治是以国土综合整治为手段，以科学合理乡村规划为前提，以山水林田湖草系统保护修复为理念，统筹解决一个时期以来乡村经济社会发展造成的农村耕地碎片化、空间布局无序化、土地资源利用低效化及生态系统退化等制约乡村振兴发展社会挑战的综合性活动。需要通过摸清问题本底、合理确定目标、制定融资策略、进行风险评估、估算投资收益、优化实施方案、系统组织实施、统筹监测评价、创新供给政策和启发未来实践等充分挖掘综合整治潜能。

这与世界自然保护联盟IUCN正式发布的以自然为本的解决方案（Nature-based Solutions,NbS）全 球标准旨在帮助政府、企业和民间组织确保实施NbS的实效性，使相关措施的效用最大化，有助于应对人类社会挑战的宗旨吻合。因此，实施全域土地综合整治的过程中深入贯彻落实习近平生态文明思想、践行“绿水青山就是金山银山” 两山理念，可从NbS全球标准探求省域内全域土地综合整治高质量发展实施路径。

一、全域土地综合整治理念与Nbs标准的内在联系

《全域土地综合整治试点实施要点（试行）》（以下简称《实施要点》）是目前推进全域土地综合整治规范实施的基本遵循。对照NbS全球标准准则，《实施要点》围绕试点申报、风险评估、成效评价、管理体系等多方面提出了12方面基本要求，并列出了十项负面清单，基本形成了较为完备的试点实施管理体制机制。

1.从系统尺度视角进行试点选取

《实施要点》明确提出试点的选择要将全域土地综合整治工作根植于当地的社会经济和制度背景中，系统考虑乡村土地、人口、经济、资源、环境等多重空间尺度，从乡村宏观发展规律和演变趋势出发，根据乡村，乃至整个县域经济社会发展状况、区域特色、资源禀赋等，统筹解决乡村耕地碎片化、空间布局无序化、土地资源利用低效化、生态系统质量退化等问题，以便更好的挖掘全域土地综合整治实施潜能，有效处理乡村发展社会挑战。

2.试点实施充分进行风险和收益评估

《实施要点》充分考虑到了全域土地综合整治试点实施的预期风险，并提出了完备的兼顾收益的预期风险防控措施，以最大限度的降低试点实施预期压力。

一是必须从基本民意调查出发，乡村规划先行，有效控制了预期违背群众意愿和实施依据风险。

二是通过供给政策能否实现投入和收益资金平衡作为评估试点实施的重要内容，降低社会资本投资风险。

三是提出了新增耕地、新增永久基本农田5%的定量指标，起到了降低风险的收益和社会环境效果。

四是明确实施区域要做好不动产登记，确保整治区域实施前土地权属清晰，实施后不动产登记工作全部完成，为乡村生态系统和经济效益评估奠定了乡村资产量化工作基础，也避免实施过程中产生权属纠纷。

五是明确试点实施期限及动态监测措施，充分考虑了经济、社会和政策等不确定因素变化带来的未来风险波动。

3.针对实施目标建立标准化的绩效评价体系

试点实施绩效评价以优化生产、生活、生态空间布局为目标导向，防止地方片面追求指标交易和借机大规模调整永久基本农田，为此《实施要点》提出了系统的、标准化的指标认定测算依据，用于开展试点实施效果的绩效评价，评定试点的实施成效。在耕地和永久基本农田布局调整方面，必须满足集中连片程度有提高、零星分散图斑有减少、耕地和基本农田面积增加不少于5%、耕地质量有提升；建设用地布局调整方面，必须实现存量建设用地盘活和规模减量化；在乡村生态治理方面，重点考核布局是否更加优化，生态保护红线和历史文脉是否得到有效保护。

4.建立完备的适应性管理体系

国土综合整治作为落实国土空间规划的重要手段，与国土空间用途管制、耕地保护、低效用地开发、城乡建设用地增减挂钩等政策紧密联系，全域土地综合整治试点实施旨在自然资源业务整合后落实自然资源两统一职责，探索今后一个时期的国土综合整治业务架构。

为确保试点规范实施，《实施要点》按照适应性管理原则提出了自然资源部门“县级日常监管、市级统筹监管、省级系统评估、部级动态监测”的基于对预定目标完成情况的监测和评估管理体系。在试点申报、组织实施、发现问题、纠错纠偏、经验总结、完善政策、指导实践等试点全生命周期里发挥管理信息交互反馈的作用，以适应内部短期效益和外界长期趋势的影响。

5.与生态系统保护与修复相结合

全域土地综合整治不同于机构整合前土地整治针对耕地的单要素治理，作为土地整治的升级版，其主要的特点就是将区域生态修复理念融入土地整治，发挥自然资源管理部门“山水林田湖草”系统修复的业务统筹优势，利用土地要素政策杠杆撬动乡村“田水路林村”系统治理+乡村生态修复。

基于此《实施要点》明确提出以打造试点区域集约高效的生态空间、宜居适度的生活空间、山清水秀的生态空间为落脚点，按照山水林田湖草系统治理的要求，结合农村人居环境整治等，开展乡村生态保护修复。这即是落实习近平总书记对浙江“千村示范、万村整治”重要批示精神的重要举措，也是做大做强自然资源领域“国土综合整治+”这篇大文章的积极探索。

二、实施路径的启示

1.系统分析，择优试点储备

实施全域土地综合整治必须根植于当地的社会经济和制度背景中，结合县域经济发展总体形势和乡村振兴需求，体现试点选取的系统视角。一是村集体经济组织支持是根本。实施全过程必须保证管理的透明度，使得试点申报、村庄规划、合村并居、三生空间整理等工作符合群众意愿；二是各级政府重视是保障。市、县、乡三级政府能够统筹相关部门，上下联动，积极引导社会参与，结合本地《乡村振兴发展规划》统筹推进试点实施；三是具备保证试点实施的资金筹措机制是关键。政府引导资金有保证，社会引入资金有渠道，避免造成更多政府负债。

2.规划引领，前期系统评估

试点工作内容重点是对试点整治区域内的生产、生活、生态空间进行布局调整，进而解决耕地碎片化、布局无序化、生态退化三大农村土地利用结构问题，具有实施内容多、实施周期长的特点。

一是试点申报前必须具备满足试点实施需要的村庄规划，强调村庄规划对上位规划的衔接性，符合县域经济发展中的主体功能定位，以及产业发展特点。

二是要从民意、资金来源、收益平衡、预期目标、风险管控等多角度进行实施可行性分析。

三是把握好项目实施的时序。在安排农用地整理、建设用地整理、村庄生态修复及建新等试点项目的实施节奏过程中，要统筹考虑投入与效益，目标与措施，涉及永久基本农田调整的试点，应当优先完成农用地整理和建设用地复垦，并及时验收复核；涉及农村居民点撤并的，要先行落实建新安置，后进行拆旧复垦，保障社会稳定；交通、水利、农业农村等部门利用财政资金实施的项目，要统筹做好项目计划安排，保障项目能够按期动工、按期竣工，切实发挥引导资金的使用效率。

3.成效评估，强化过程监管

省级自然资源主管部门严格履行监管职责，紧紧抓住试点成效评估这一监管措施，围绕组织保障、制度建设、目标任务、资金筹措、群众满意度、实施效果等内容，分事前、事中、事后三个阶段，以定量和定性相结合的方式，建立能上能下的弹性考核评估体系，动态评估试点实施成效。事前评估重点针对试点实施的可行性，对试点潜力、群众意愿、组织保障能力、资金融资渠道、实施方案与村庄规划的适应性等内容进行前期评估；事中重点是参照试点实施方案考核试点实施与实施方案的偏差程度，以定量考核为主；事后重点围绕实施后取得的社会、生态和经济效益进行评估。

4.释放红利，统筹政策供给

加大政策供给，更多的释放政策红利是目前推动全域土地综合整治工作的必要条件，是激发乡村系统治理内生动力的助推器，更是推进乡村振兴的助燃剂。在允许合理调整永久基本农田布局、允许结余建设用地指标省域范围内流转和新增建设用地计划奖励的三大政策基础上，在省级层面从农村一二三产业融合发展用地保障、集体经营性用地入市、建设用地规模指标调整、增减挂钩拆旧建新分离管理、指标储备、多元化投入机制等方面创新政策供给，更好的释放政策红利。通过政策引导，逐步形成吸引社会资本投入全域土地综合整治的长效机制，唤醒乡村振兴发展内生动力，建立起政府、企业、村集体共治共享的市场化国土综合整治新格局。

5.典型示范，突出整治内涵

在推进全域土地综合整治试点的过程中，要紧紧抓住试点典型示范的重要作用，结合试点选取、村庄类型、村庄规划、资金整合、农村土地管理制度改革等多角度提炼试点的代表性和特色。工作目标不能以单独追求指标交易为目标，要应统筹县域经济发展总体形势，针对乡村振兴发展问题提出有效应的整治模式，这是试点实施的重要意义所在。