浅谈”增减挂钩”土地复垦项目助力脱贫攻坚
——以辽宁省建平县为例

郭微华

（建平县自然资源局，辽宁朝阳 122400）

为加速我国城镇化建设推进农村经济发展，解决经济发展地区建设用地不断增加，而农用地不能减少的突出问题，施行了城乡建设用地增减挂钩即:依据土地利用总体规划，将若干拟复垦为耕地的农村建设用地(即拆旧地块)，和拟用于城镇建设的地块(即建新地块)等面积共同组成建新拆旧项目区(简称项目区)，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，城乡用地布局更合理的目标。近几年增减挂钩指标向贫困地区的倾斜，进一步支持扶贫开发和异地扶贫搬迁等政策，为广大农民精准脱贫。

一、依据政策开展建设用地土地复垦

建平县地处辽宁省西部，位于辽、冀、蒙三省（区）交会处，内蒙古高原向松辽平原过渡带上，属辽西高寒低山丘陵区。

近几年，由于生态退耕、小微企业整合、农民进城务工的现状，导致土地撂荒、出现了废弃宅基地、废弃工矿用地、村内空闲地等，建平县政府结合本地实际情况，根据《国务院严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》《辽宁省城乡建设用地增加挂钩试点实施办法的通知》《关于印发运用城乡建设用地增减挂钩政策支持脱贫攻坚实施意见的通知》等文件，在建平县15个乡镇开展建设用地土地复垦项目，复垦面积达140.8960公顷，受益人数达到38560人，有效改善农业生产条件，降低农业生产成本，增加耕地面积，提高农民居住水平和生活质量，促进农村地区和谐发展，使整个建平县区域经济、产业得到提升。

二、助力脱贫攻坚

建平县政府成立建设用地土地复垦工作领导小组，以节约集约高效利用土地，保障农民权益为重点，以脱贫攻坚为主线积极推动项目运行，组织招投标、与被拆迁户协商地上安置补偿协议等相关工作，涉及废弃工矿和砖瓦窑的拆迁面积达到545.24亩，根据相关政策和权益人的要求给与货币补偿，涉及居民点拆迁面积504.57亩，共安置总户数392户，1200口人，征得同意户数392户，同意率达到100%，根据自愿原则，给予了货币补偿安置，安置费和施工费10555.8万元。所有安置农户都搬进了宽敞明亮的新居。

土地复垦按照“政府主导、自然资源局指导、部门联动、镇村负责、责利一致、群众参与”的原则组织实施，为保障土地复垦质量，成立以财政局、农业农村局、所在乡镇和自然资源局相关部门组成验收小组，对完成的拆旧地块及时验收，验收内容包括现场是否已经耕种、耕地面积、耕地等级、客土厚度、客土质量、施有机肥等，全县15个乡镇142个地块，现已全部通过市级自然资源主管部门验收及省级技术复合，其中7个项目与辽宁省沈抚新区管理委员会签订了《城乡建设用地增减挂钩结余指标流转交易协议》，交易面积54.4943公顷，交易金额10626.38万元；8个项目与辽宁省营口市大石桥市签订了交易协议，交易面积为63公顷，交易金额14175.00万元。获得的资金收益优先用于项目区内农村和基础设施建设，支持农村集体组织发展生产和农民改善生活条件。帮助农村建设村内路、生产路、路灯、篮球场、晒谷场等工程和附属设施；复垦的耕地提高了土壤肥力，适宜栽种花生、大豆、西瓜等经济农作物，村民年人均收入由5000元增至8000元，为全县的脱贫攻坚提供了强有力的资金支持。

三、按下美丽乡村“加速键”

增减挂钩形成新村、新的居住环境，改变了农村落后面貌，大大缩短新农村建设需要的时间，通过增减挂钩， 优化城乡用地结构和布局，科学配置农村土地资源，以新农村建设为导向，通过开展土地复垦工作，改善因地理位置偏僻、交通不便且农村居民点“多、散、乱”的现状，解决贫困人口的居住环境，建平县政府在安置及复垦工作中遵循以下原则。

（1）科学规划的原则。符合土地利用总体规划和土地整治规划，拆迁区要与土地整治专项规划相衔接，确保土地复垦项目实施符合土地利用总体规划。

（2）依法自愿原则。项目实施要充分尊重群众意愿，拆旧、安置方案要公开，取得相关集体经济组织及所有权人的同意。

（3）让利于民的原则。通过项目实施，达到既增加了耕地面积，百姓又得到了实惠的目的。

（4）保护耕地，节约能源。为缓解生态环境恶化，取缔了县内黏土砖厂。

（5）结合环境治理。对二十家子煤矿进行复垦，解决当地居民民生问题。

（6）合理规划。结合推动农村土地综合整治工作，对空闲居民点进行了复垦，合理规划田、水、路、林、村。

通过15个项目实施将节约出的土地指标，调剂到城市使用，将获得土地收益反哺农村，为新农村和新型城镇化建设搭建良好资金、技术平台，使资金向农村流动，有利于扩大农村投资， 改善农村住房和基础设施条件，改变农村落后面貌，推动农业规模经营和产业化发展，促进农业增效、农村发展和农民增收。项目对全县62个行政村开展旧村庄、空心村、废弃地及零散的居民点进行相应撤并，并配套推进田、水、路、林综合整治，不仅能够增加有效耕地面积，提高耕地质量，坚守耕地红线，而且有利于提高土地节约利用水平，优化土地利用结构布局，有效拓展建设空间，为经济社会发展提供用地保障，是实现美丽乡村建设的重要手段。

四、存在的问题及建议

因资金来源主要依靠当地财政投入，增减挂钩工作存在资金不足问题。因地势偏僻，有些复垦后的地块土地利用率不高。

加强资金管理，聚合各部门资金，强力引进社会资本参与到增减挂钩项目中来，做好利益分配，以便更好的推动增减挂钩工作的开展。

五、结束语

实践表明，增减挂钩政策是脱贫攻坚的重要抓手，是一项含金量极高的工作，尤其是作为传统农业县、经济欠发达的建平县从一定程度上解决了耕地保护“缺动力”，建设用地“缺计划”，新农村建设“缺资金”，统筹城乡发展“缺抓手”等许多现实难题， 在扶贫开发及扶贫搬迁工作中发挥了重要作用，既为扶贫搬迁工作筹措了主要资金，保障了搬迁工作顺利开展，又优化了新农村建设布局，保护了耕地资源；进一步加大了资金项目整合力度，从根本上改善贫困农村生产生活方式，受到人民群众充分肯定和真心欢迎。