教师交流轮岗中的问题分析及对策建议

当前，深化义务教育均衡发展是我国基础教育改革与发展的关键。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020 年）》明确提出将教师流动作为推动义务教育均衡发展的重要工具，实行县域内教师和校长交流轮岗制度。《乡村教师支持计划（2015—2020 年）》进一步明确：“县域内重点推动县城学校教师到乡村学校交流轮岗，乡镇范围内重点推动中心学校教师到村小学教学点交流轮岗。”可见，教师交流轮岗已经成为促进县域内义务教育均衡发展的一项重要政策举措。

一、教师交流轮岗中的问题

焦楠在《北京教育学院学报》2020 年第3 期《教师交流轮岗中的政策冲突分析及对策建议——基于四个县（区）的实证研究》一文中谈到：

（一）流出校与流入校师资管理的利益冲突

义务教育阶段的中小学教职工实行聘用（聘任）制度。教师与学校签订聘用合同，在合同期限内，教师占用学校编制名额，校长对教师拥有人事管理权。同时，教师和学校的聘用关系还决定了校长对教师同时拥有聘用权和管理权。校长聘用教师占用了学校的编制，因此，教师应该为学校提供教学服务。当前，我国教师交流轮岗政策的执行以人事关系不变的方式为主，即在教师人事关系属于流出校的情况下，教师本人暂时到流入校进行教学工作，流出校校长“聘用”教师，流入校校长“使用”教师。这种不对等的关系决定了流出校校长对教师交流轮岗政策存在潜在的不配合。

教师交流轮岗政策的执行是以县（区）为单位进行师资的均衡配置，应该由县（区）级教育主管部门在全县（区）根据师资实际分布，统筹安排教师流动到质量低下的学校。但在实际执行中，主要由县（区）级教育局人事部门确定教师流出校和流入校的名单，由流出校确定参加交流轮岗的教师，这使得流出校实际掌握了控制参加教师交流轮岗的教师质量的权力。因而通常情况下，校长为了学校自身的发展，为了保护学校的利益，很难做出决定让优质教师外流，因此也影响到了教师交流轮岗政策目标的实现。

现行的教师聘用制度导致县（区）政府对教师的管理权有限，首先不能强制教师离开原岗位参加交流轮岗，其次不能越过校长直接调用师资，这两点直接导致政府在政策执行中实施权力的受阻，而流出校成为实际的政策资源提供者和把关人。在政策执行中，流出校与政府权力比肩，形成了相互制衡的利益冲突力量，对政策的执行产生了一系列负面影响。

（二）职称晋升政策的变动对教师参与交流轮岗失去吸引力

职称晋升对中小学教师而言是对其专业水平的认可，也是其努力工作，不断提高个人专业水平，促进个人专业发展的强大动力。教师职称晋升条件应该指向对其专业发展水平和能力的要求，而非刻意给教师设置门槛。教师交流轮岗与职称晋升的“捆绑”似乎为其执行提供了资源保障，但是，笔者在实际调研中却发现，多年来职称晋升制度的变迁已经饱受诟病，以职称晋升“诱导”教师参与交流轮岗的实际效用并不明显。

第一，职称“评上聘不上”的困境导致交流轮岗政策吸引力下降。我国政策话语在教师职称“评”和“聘”的制度衔接方面曾作出多种选择：2003 年，中共中央国务院《关于进一步加强人才工作的决定》提出要区分专业技术水平评价制度和专业技术职务聘任制度，强调前者重在社会和业内认可，后者重在打破终身制。2015 年，人力资源社会保障部、教育部《关于深化中小学教师职称制度改革的指导意见》明确提出要实现评聘衔接。2017 年，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深化职称制度改革的意见》提出，对于全面实行岗位管理的事业单位，一般应在岗位结构比例内开展职称评审，对于不实行岗位管理的单位，可采用评聘分开方式。多年来，我国近20 个省市行政区开展过“评聘分开”的改革探索，将专业技术资格评审与专业技术岗位聘用分开，申请者达到职称（职务）晋升标准便取得资格，待有岗位时再完成岗位聘用、落实待遇。但是在实际执行中，“评聘分开”的制度演化成了专业技术职务任职资格评价和专业技术职务聘任的分离，使得大量教师在取得职称晋升资格之后久久无法完成岗位聘用，相应待遇也没有落实，职称晋升陷入困境。

第二，职称政策的不断修订让教师失去晋级的信心。近年来，关于职称晋升的相关政策文件不断修订，对晋升职称的标准也进行了一定程度的调整，一些不再重要的条件被删除，更多是添加了一些对教师专业水平至关重要的认定条件。新条件的加入为教师不断提升业务水平提供了标准和目标，但是同时，也让教师感觉到标准的提高意味着晋升可能性的降低。一些教师好不容易“凑够”条件了，结果新政策一出，发现自己又不够条件了，如此往复几次，教师对职称晋升的信心大打折扣，进而影响参加交流轮岗的积极性。

二、教师交流轮岗的对策建议

王艳玲在2020 年3 月发表在《教师教育研究》上的《云南省县域内教师交流轮岗意愿调查：基于3115份数据的分析》一文中认为：

（一）因地制宜，探索县域内教师交流轮岗的多元路径

县域内的交通和地理条件复杂多样，决定了轮岗指标不能过于刚性，轮岗政策的实施要充分发挥地方政府和相关利益主体的主观能动性与创造力，因地制宜，分步实施、分层推进，创新交流形式、开辟交流途径。首先，县级政府和教育主管部门要客观评估教师交流轮岗政策实施的资源基础和现实条件，因地制宜地制定实施方案。那些交通状况较差、学校布局较分散的县，要因地制宜地建立就近轮岗机制。例如，可先推动城镇优秀教师到交通相对便利的乡村学校支教或到其老家所在乡镇的学校支教；在乡镇辖区范围内，推进乡镇中心区域的优秀教师到乡村小学或校点支教，循序推进交流轮岗工作。其次，县域内教育主管部门、乡镇教育管理中心要持续探索多样化的教师交流形式。例如，可以实施相邻学校间的走教制度，发动紧缺学科（如音、体、美、英语）教师在地域相近的学校之间兼课，承担多所学校的教学工作；可以在优质学校和薄弱学校之间开展“对口支援”或“双向对口交流”，促使县域内师资富余的学校派出教师到师资紧缺的学校支教；还可在师资结构性失衡的学校之间根据学科结构进行互补式交流。

（二）保障供给，补齐乡村学校师资数量与结构的短板

要实现县域内师资资源均衡配置，首要的是保障城乡学校师资资源的基本供给。交流轮岗的前提应是城乡学校的师资都能满足正常的教学需要，而且教师工作的物质条件（如办公条件、课程教学资源）基本相当。如果一方人手充足，一方严重缺员，交流轮岗就可能演变为支教或顶岗；如果一方存在结构性短缺，交流轮岗也很容易出现学科、学段不匹配的现象。城乡教师所能使用的教育教学资源差距也会引发教师在地位上的不平等之感。因此，当务之急，是要从源头上保障县域内偏远乡村学校、薄弱学校的师资供给，使之在数量与结构上都能满足实际需求，并进一步降低城乡教师在工作条件上的差别，为交流轮岗政策的实施扫清障碍，使之成为县域内优秀教师“能量流动”的良好制度平台。

（三）人岗相适，规范轮岗教师选拔程序

县域内教师交流轮岗政策实施方案的制定需要广泛征求教师的意见，尊重教师主体意愿和接收学校的实际需求；轮岗教师人选的确定要遵循规范的选拔程序，以充分尊重教师意愿和心理感受为基础，用人性化的引导方式，将外在政策要求内化为教师自我意识和需要，稳步推进教师轮岗政策实施。对到乡村学校交流的教师，尤其要提前明确任教学科、岗位、住房、交通等方面的信息。

（四）人文管理，构建交流轮岗信息沟通机制

首先，建立轮岗教师信息交流平台，实现对口学段、对口学科互派轮岗。教育行政部门建立轮岗信息交流平台，发布县域内的岗位空缺信息，为学校和教师双向选择提供信息来源；推动城乡学校结对互派，便于教师了解学校和岗位情况。其次，要对轮岗教师进行专门培训，帮助他们做好准备。例如，县级教育主管部门可以组织上一届的轮岗教师对即将轮岗的教师传授经验，讲解注意事项；也可以提前向轮岗教师介绍接收学校的基本情况、任教年级和学科安排，让教师在轮岗之前做好教学准备；对即将参与轮岗的教师开展需求调查，有针对性地提供培训。例如，为城镇轮岗教师提供有关乡村学生学习心理、乡村学校课程资源开发等主题的培训，对乡村到城镇轮岗的教师提供多媒体设备使用的培训等，帮助教师做好专业上和心理上的准备。

黄斌、张琼文、云如先在2019 年11 月发表于《东北师范大学学报（教育科学版）》的《货币性激励能提升中小学教师校际交流意愿吗？——基于7 省市278所学校的调查数据》一文中提到：

（一）提高交流教师激励保障政策的覆盖率和保障水平，推进区域内教师工资标准的统一化改革

目前，与交流津贴并行的还有其他具有相似性质的津贴补助，如乡村教师补助、乡镇工作补助等，这些补助经费来自于不同的政府层级与主管部门，执行不同的标准，条块分割现象十分严重，这极大削弱了地方教育部门对本地区教师资源的配置能力，加大了地方宏观调控教师流动的难度。因此，为实现中小学教师校际交流的长效机制，中央应尽快推动各县区区域内教师工资统一标准改革，将当前多种并行且来源于不同层次政府、执行不同标准的各类型教师津贴补贴纳入统一的绩效工资标准框架之内，并进一步明确中央、省和县三级政府在教师人员经费上的支出职责。

（二）建立科学合理的交流教师津贴补助制度

各地制定教师交流津贴补助标准主要是采用“基数”法，根据本地财力多寡，确定一定的交流津贴基数，按教师人头发放，也有部分地区按教师工龄或交流学校距离远近对基数进行一定系数调整。这些方法还不够精细和科学，会在一定程度上削弱津贴补助的激励效果。根据本研究，地方制定交流津贴补助标准至少要考虑以下三方面因素：一是教师交流前后学校类型和区位变化，将教师按流动方向划分为若干类型，给予有差别的补助待遇，拉开学校类型和区位“双下”教师与其他类型教师的待遇差距，为促进教师“双下”流动提供有力的激励，改变当前校际交流以同层交流为主的局面；二是交流形式，补助标准应将定点支教教师和“柔性”交流教师区分开，给予前者以更多的补偿，对于后者则主要通过行政命令、师德要求或作为职称评定前提要求的形式来推动；三是学校环境与工作条件，对学校与城区的地理距离远近的考虑要纳入到津贴补助方案中，在本研究的各个模型中，学校地理位置的偏远程度始终保持稳健的影响，这表明该因素是教师在做交流决策时最关切的因素之一。目前有部分省份在有关学校地理距离分类上依然采用简单的城乡两分法，建议可进一步增加分类数量，如将农村学校再细分为极偏远、较偏远、近郊学校，有条件的地区还可结合学校距主城区公里数、学校地形地貌、交通条件做更细致的界定。分类越具体，就越能拉开处于不同境遇教师之间的津补贴档次差别，激励教师“向下”流动。此外，即便是处于相同或相似地理区位的农村学校，学校工作环境亦存在较大差异，建议对交流至班额过大、教学工作量重、需跨多科教学、学校基础设施落后以及学校教学管理、学科发展与经费支持各方面条件较差学校的教师给予更多的补偿。