城市基层社会治理的再认识与机制创新

陈俊峰，司海峰

(安徽大学 社会与政治学院，安徽 合肥 230601)

党的十八大以来，基层社会治理被提到了新的认识层次和战略高度。近些年来，我国城市基层社会治理取得重要突破性进展，特别是在新冠肺炎疫情防控的重大考验中，基层社会治理发挥着重要作用，这表明共建共治共享的治理格局正在逐步形成。然而当前城市基层社会治理面临新形势和新挑战，需要在深入总结经验基础上，努力在认识层面上不断深化并在实践领域中持续创新。

一、新时期城市基层社会治理的再认识

认识是行动的先导，思想上重视，措施上才能有力。当前，我国城市基层社会治理面临的宏观形势和背景发生着深刻的变化，党和国家对基层社会治理作出新的部署并提出新的要求，为科学认识城市基层社会治理提出了总体思路和基本方向。在此背景下，尤其是疫情发生后，对城市基层社会治理进行深入的反思和再认识，就有着十分重要的意义。

(一)提升对基层社会治理重要性的认识

1.从治理背景看

当前我国社会呈现越来越明显的开放性、流动性、多元性、风险化与网络化特征。一方面，社会活力不断被激发出来，民间力量逐步增强壮大，传统的“小社会”向“大社会”转化的时机和条件都逐渐趋于成熟。另一方面，人民群众的安全需求、融入需求、公正需求和表达需求更加迫切，对国家治理体系和治理能力提出更高要求。[1]同时，经济社会建设不确定性因素不断增多，包括应急突发事件在内的社会风险不断增加。

2.从治理结构体系看

习近平曾提出：“社会治理的重心必须落到城乡社区，社区服务和管理能力强了，社会治理的基础就实了。”基层是社会和谐稳定的基础，党的工作最坚实的力量支撑在基层，基层社会治理是国家治理的基石，加强和创新基层社会治理，关乎党长期执政、国家长治久安和广大人民群众的切身利益，意义十分重大。

3.从基层治理现状看

经过长期探索积累，特别是近些年来改革创新，城乡基层社会治理能力迅速提升，此次疫情防控，充分体现基层社会治理的强大力量和重要作用。然而，在新的形势下，随着社会发展和民生最突出的矛盾和问题进一步在基层集中，目前建立在“街居制”基础上的城市管理制度体系，囿于属地管理原则，容易陷入“画地为牢”式的空间分割治理困境，不仅无法有效覆盖流动人口并对其实施高水平的管理与服务，更难以对跨区域、流动性和虚拟化的各类社会问题，作出及时有效的治理反应。[2]

因此，应该更深刻地认识基层社会治理在国家和社会治理中的基础地位，把加强和创新基层社会治理作为党政工作的重要内容和关键任务，尤其是要在社会上和基层中，广泛形成正确认识和高度重视基层社会治理的良好氛围。

(二)深化对城市基层社会治理主体的认识

推动城市基层社会治理共同体建设是重中之重。社会治理共同体是经过凝聚各方力量形成的具有强大向心力和行动力的治理综合体，在最广泛基础上构建基层社会治理共同体，包含国家、省市和基层社区三个基本层次。落在基层社会治理上，围绕日常公共事务和应急公共事件，将基层党委政府、单位、社区、企业、居民、社会组织、志愿团体、媒体等，链接整合构成坚强有力的治理整体。在治理过程中，各尽其责，民主协商，凝心聚力，努力实现效率、平等、稳定的社会治理目标。其中关键在于，合理划定基层社会治理共同体的区域范围，建议以现有城市社区为基本单元，构建初级基层治理共同体，再以区县为单元构建次级基层治理共同体。

在坚持党委领导和政府负责的原则下，进一步广泛吸纳各类社会力量参与到治理中来，在利益共同体、命运共同体基础上建设治理共同体。一是更加充分地发挥社区作用。在社区“向上对口”、“向下对应”之外，依托社区节点，发挥“向外对接”作用，对社区内各类主体进行动员、协调和整合，打造基层治理的前沿第一线。二是推动基层组织有序发展。基层组织在此次疫情防控中发挥了重要作用，应进一步引导规范小区业主大会、业委会等基层自治组织发展，加大政府购买公共服务方式推动社会组织发展，大力培育社区社团。三是激活基层就业单位治理功能。合理借鉴过去基层就业单位承担综合治理功能的经验，解决目前就业单位治理缺位问题，落实企事业单位的“社会责任”，激发单位的社会治理潜能，将单位的经济、社会、文化、技术资源导入治理过程，增强基层社会治理能力。四是吸引主流职业群体参与治理。针对目前城市社区治理中以老妇幼群体参与为主，主流职业群体参与不足的突出问题，应大力动员鼓励社区中职业群体积极参与社区治理过程，释放其巨大的社会活动能量，助推基层社会治理。[3]五是鼓励社工、义工和志愿者参与治理。在现有做法和经验基础上，进一步加大对社工、义工和志愿者队伍建设的扶持力度，运用政策、财政、宣传等方式，鼓励和扶持社工、义工和志愿者更深广更有效地参与社区服务和社会治理。六是挖掘民间精英的治理能量。民间精英拥有丰富的地方知识和生活体验，在社会治理的役物化人过程中起到不可替代的作用，应充分调动民间精英带头参与治理，发挥榜样示范效应，带动社区居民共同参与治理。七是引导小区物业公司参与治理。疫情防控中，小区物业成为配合政府和社区对小区实施严格管控的重要力量。应进一步明确物业公司作为基层社会治理重要组织者和执行者的角色定位，将社会治理责任纳入对其审核考评体系。

(三)转变对城市基层社会治理内容的认识

1.将生活治理纳入治理范畴

当前社会治理核心内容是对社会公共事务的治理，这无疑是政策界和学术界的共识。然而，这种认识却存在两个明显不足。一是基于自上而下的“他者”视角，对治理对象进行选择性确认。由于缺少民间和民生的生活视野，更多具有普遍性和共同性，但看似微小琐细的社会事务，无法成为治理对象，造成基层社会治理内容和范围的偏狭化。是其侧重于对外显化的公共利益的考量，那些民众尚未意识到的较为隐蔽的社会事务，则被排除在治理范围之外。就城市基层社会治理而言，一方面，应树立日常生活政治的理念，在国家治理与社会治理统一框架中，将城市基层生活治理作为治理的重要内容。把与人民群众切身利益息息相关的“小事”，及时发现并提取出来，作为以人民为中心的生活政治大事来治理。另一方面，要提高对隐在的软性的社会事务治理的认识，在形成社会问题和社会事件之前，加强对民众观念的引导和行为的规范。例如，此次疫情防控表明，对居民的生活习惯、卫生知识和科学素养的引导与涵育极为必要，应继承发扬我国治国理政传统中大量的生活治理经验，在广大居民中开展移风易俗与科学文化宣导活动，引导居民养成健康文明的生活方式。

2.将空间治理纳入治理范畴

空间治理是党的领导和政府管理的重要方式，也是国家和社会治理的重要组成部分，空间治理水平是国家和社会治理能力现代化的重要表现和衡量标准之一。[4]此次疫情防控中空间治理策略所起到不可替代的作用，就已经很好地证明了这一观点。然而，基层社会对空间治理的作用与方式的认识十分滞后，将地理、社会、文化和网络多维空间，理解成单一地理空间，并往往采取简单地以管代治方式，极大地降低了多维空间的生产功能与生活活力。近年来，中央允许并鼓励地方发展“地摊经济”，实质上是对空间经济功能的有效释放，这既反映了以往城市基层社会的空间治理存在偏差与不足，也意味着空间治理理应成为基层社会治理的重要内容和命题。

3.将应急管理纳入治理范畴

此次疫情暴发早期，暴露出基层社会对风险的认知能力和防范意识明显不够。认识上不足，思想上大意，极易造成“小病酿成大疫”。疫情后，应尽快制定重大社会风险识别与预警方案，一方面纳入国民教育体系和教育过程，一方面加强重大安全事件防控意识、公共卫生意识、应急处理能力、自救互救技能的常态化社区教育培训，利用多种媒体渠道加强宣传引导，增强基层风险防范和公共安全意识。

二、加强城市基层社会治理机制创新

此次疫情防控不仅是对城市基层社会治理能力的考验和检视，也是一次城市基层治理领域的集中演练和全面实战。目前的疫情防控结果表明，在面对重大公共危机事件时，城市基层社会治理力量能够“调得动、用得上、打得响”，疫情防控为城市基层社会治理积累了宝贵经验，但同时也暴露了城市基层社会治理机制和能力存在的短板和不足。补齐治理短板，提升治理能力，涉及到方方面面。但从当前城市基层社会治理的现状和问题来看，在中观层面上，加强治理机制创新极为重要。

(一)抓实基层党委政府引导机制创新

在我国，城市基层党建是保障政府治理与社会自我调节良性互动的一种最重要的组织机制。基层治理千头万绪，有头才有序。基层党委是主心骨，基层党员是带头人。基层党委领导作用要落实和融入到基层社会治理的生动实践中，在思想认识上高站位，在实践行动上抓细小，要拿出大手笔，更要用好绣花针。一是要巩固现有党建工作阵地，也要将引领和服务职能伸入党建的灰区和盲区，深入生产生活的末梢尾端。二是要充分利用基层政府统一行动能力强、配置资源能力强、协调各方关系能力强、处理危机能力强的优势，在治理中发挥主导作用。逐步探索以区域化党建推动多元治理主体相互协作，吸纳多方力量参与基层治理，共同为基层社会提供公共产品。[5]三是基层党委和政府应进一步做好重心下沉，紧贴治理前沿，听取民声民意，同时推动政策和资源下沉社区，优化社区治理结构，提升社区治理能力。

(二)加强多元联动协同治理机制创新

依托现有基层治理的存量资源力量，大力推动治理力量横向互动联合，促进治理结构优化、治理机制升级、治理资源共享和治理能力提升。

1.优化社区自治组织

随着社区的不断发展，社区自治组织以其独立性、自治性特征，在社会治理中的作用逐渐显现。社区自治组织可以在基层党委政府支持下，创建各类公共事务平台，加快完善社会沟通机制，推动社区治理主体开展民主协商，构建新时代社会“群众自治圈”、“社会共治圈”。[6]

2.探索社区微治理模式

社区微治理，就是在社区范围内，对社区微单元(如小区、楼栋等)及相应特殊群体社区微事务的治理，是基层社会治理重要一环。新时期应进一步探索和推广由党支部、业委会和物业形成的小区微治理模式，优化社区治理结构。一方面要不断强化小区主体责任，在尊重居民意愿的基础上，明确不同责任人，致力解决民生问题。另一方面，充分发挥“互联网+”优势，通过大数据和信息技术，以业委会和物业为载体，为小区居民提供多元化服务，不断增强居民参与意识。

3.提倡资源共建共享

由基层党委政府牵头推动，促进机关、企业、学校、科研院所、社会组织等与社区的交流合作，将优势资源注入社区。如社区与民政部门举办社区公益提案大赛，社区与公安机关的民警驻区，社区与医院的家庭医生与上门问诊，社区与学校的联合培训、志愿服务，社区与养老机构共建养老共同体等。

4.整合各类群团组织

党的十九届五中全会明确提出，要“发挥群团组织和社会组织在社会治理中的作用。”因而在完善共建共治共享的社会治理制度背景下，应加速推动工会、共青团、妇联等群团组织的跨单位横向互动联动，强化公益性、服务性职能，整合资源、优势互补，形成共治合力。如评估各类群团组织既有政策、人力、财力等资源，对其进行分类管理配对，积极拓展社会横向资源，夯实群众基础。[7]

5.发挥社会工作优势

社会工作可以概括为一种运用科学方法助人的职业化服务活动，其在优化社会治理手段、探寻社会治理技术方面发挥着重要作用。[8]在当前疫情防控社会大背景下，需加大社会工作参与社会治理力度，发挥社会工作者服务广大群众，尤其是流浪儿童、精神病人等特殊群体的独特优势，运用“助人自助”服务理念，促进社会公正，实现有深厚基础的社会秩序。[9]

(三)构建“法理情”三位一体治理机制

法即法律法规，理即公共利益，情即民意民需。法、理、情是基层社会治理的三个统合的维度和标尺，不可偏失。在这方面，新加坡较早通过合法、合理、合情方式，推进社会平衡治理。国内虽有学者提出把法、理、情综合运用的“三明治”治理学说，但相关治理实践仍比较滞后，甚至在治理过程中常常出现明显偏差。有的时候，治理方式失之粗暴刚硬，例如“以罚代管”现象比较常见，容易挫伤群众感情，激化基层矛盾。有的时候，治理方式却又于法无据，例如此次疫情防控中，有些地方的防控做法无法可依，甚至出现涉嫌滥用职权的不当行为。构建“法理情”三位一体治理机制的核心原则是“发乎情，治以法，合于理”，必须在法的框架内实施依法治理，同时要细察体恤民情民心，努力实现公共利益的最大最优化，三者并用，刚柔并济，推动城市基层社会均衡治理。

在社区层面，可以设置法律专干岗位，或者采用聘请法律顾问方式，提高基层依法治理能力。设立社区人民调解委员会，与社区警务室实施“公调对接”，为居民快速有效地化解矛盾纠纷。[10]引入第三方专业调查评估机构，依据民情民意及公共属性，设计调查评估指标体系，对社区事务进行梳理和拟定，对重点事务治理成效，在居民评议基础上形成评估结论。

(四)推行“双网结合”社会治理模式

网格化管理是指依托政府行政手段，将所辖区域划分成若干网格状的管理单元，配备专业网格管理员对网格中的人、情、事进行管理。[11]此次疫情防控中，网格化管理大显身手，成为基层防控体系的重要一环。如湖北宜昌以“网格化+大数据”为手段，积极开发疫情联防联控网格化管理信息系统，以全市万余名网格员为抓手，实现人员信息全面采集、疫情数据实时共享、疫情风险精准评定，为做好疫情防控提供有力支撑。但也要看到，大量职业群体网络化生活方式以及网络对日常生活与危机防控的重要影响。网络化治理日益成为适应当前及未来社会治理新形势而形成的治理新形态。[12]

针对新时期社会治理新局面，一是应加快探索针对实体空间的网格化管理与针对虚拟空间的网络化管理相结合的治理模式，基层工作者既要熟用网格，也要善用网络，善于利用互联网、大数据、人工智能等信息技术手段，提高基层网络空间治理能力，提高基层社会治理的科学化、精细化和智能化水平。二是可以将网络治理事务并入网格化管理，通过招聘专业人员或者对现有网格员进行培训，开展双网治理工作。三是在现有网格化管理基础上，加强网络化治理的互动与整合，综合运用行政、市场和社会机制实现基层服务的精准定位与供给，例如通过市场竞争、规约和奖惩机制等市场机制和内部监督、动员等社会机制整合多元利益诉求。[13]

(五)建立社区灾害应急管理机制

社区作为社会的基本单元，是灾害事故的第一现场和具体承载地。[14]在当前疫情防控背景下，提升社区应急能力成为有效保障社区居民生命财产安全的重要途径。基于事前、事中、事后三阶段发展进程，应加快构建社区灾害应急管理机制。

1.事前建立社区灾害预防机制

首要任务是对各类灾害进行精准识别和分析，进行灾害风险研判，制定针对性应急措施。其次是加大社区灾害事件的预防宣传力度，尤其是针对不同人群、在不同季节出现的灾害事件，做到应对灾害不慌张、有对策、高效率。最后是进一步加强日常隐患排查工作，组建社区灾害巡查队伍，定期排查社区范围内的灾害风险隐患。

2.事中建立多领域协同发展机制

加快建立社区资源动员机制、信息沟通机制、参与机制、灾害应急出动机制、灾害防救能力建设机制。重点加强基层党委政府、社区、驻地单位、企业、社会组织、居民之间的联防联控机制建设，提高灾害应对能力。例如制定社区应急预案，加强社区灾害避难场所和应急物资储备，规划社区灾害疏散路线，建立社区灾害预警和报灾制度。[15]

3.事后建立社区灾害修复机制

一方面在社区灾害发生后，尽早进行事后评估，对灾害产生后果、安全性等方面进行分析，总结应对经验并查找存在的主要问题，推进社区灾害应急管理完善修复工作。如通过建立权威性领导机构、组建专业化工作团队、制定合理性工作规范等方式，[16]提高灾后评估专业性。另一方面，开展灾后修复工作，对基础设施进行及时修复完善，并进一步建立社区服务中心、信息中心以及“生活重建中心”，满足灾后居民的各类物质、精神需求。

(六)完善城市基层社会治理保障机制

1.社区减负增能

减负上，一方面“减”，对当前社区近百项工作事务，做好分级分类，对社区不该做、做不好的事项进行清理，重点清除各类冗余的形式主义事项；一方面“分”，把部分社区事务合理分解分流给市场和社会组织，各展所长，各尽其责。增能上，从量、质方面充实社区工作队伍，通过放权赋权切实解决基层社区权责失衡问题，提高社区工作者薪酬待遇，拓宽社区工作者的职业发展通道，加大物质和精神奖励力度。

2.加强资金保障

关键是要控制治理总量成本并优化资金来源结构。一方面，要合理控制总量成本，压缩或削减一些不必要、不重要和不紧要的事项，让每一笔开支都物有所值。另一方面，改变目前以政府作为治理成本主要负担者的状况，政府适度增加财政拨款，同时为企业和社会的捐助提供平台和渠道，创新“社企合作”方式募集企业捐赠，进一步发挥企业和社会的慈善与公益作用。汇聚三方力量，做大做深基层社会治理基金池，搭建基金池与社区治理项目对接平台，政府严格加强相关的监管和考核。

3.完善监督考核

监督考核是基层社会治理的重要组成部分，是促进社会治理能力提升的重要依据。新时期根据基层社会治理形势与内容变化，首先，不断扩大监督考核对象。除对相应人员、社会组织等进行监督考核外，还需对基层信息共享机制、部门协调机制等社会治理运行机制进行监督考核。其次，不断丰富监督考核方式。在街道(社区)实绩考核、区级督促检查基础上，积极引入第三方考核评估，确保考核结果的客观性和中立性。最后，不断完善监督考核指标。及时调整优化社区治理量化考核体系，细化计分标准，将居民意见作为重要指标纳入监督考核体系，进一步完善社区工作者激励及退出机制。

总之，随着我国从乡村社会向城市社会的整体转型，城市基层社会的基础性地位进一步凸显，城市基层社会治理的复杂性和重要性也更为突出。只有把城市基层社会治理嵌构在大尺度的历史脉络和时代背景下，放置于国家治理与社会治理框架中，秉持以人民为中心的理念，努力加深对城市基层社会治理的科学认知，把法治、德治和自治融入在城市基层社会治理的生动实践之中，才能不断彰显其效，事尽其功。