1840—1860年清政府财政分散对近代化影响问题研究

田牛

太平天国运动时期，为应对军费开支，减轻财政压力，清政府被迫改革既有财政制度，部分放弃高度集中财政机制。在近代化大门开启的19世纪中叶，清政府财政权力下移与外移成为不争的事实，对后发国家近代化产生消极影响，洋务运动受到较大冲击，清政府难以聚集全国之力推动近代化。现阶段研究成果多集中于财政权力下移、外移的过程以及中央与地方的博弈，就财政权力下移对近代化影响的研究，涉及较少。文章拟从鸦片战争到太平天国财政下移过程分析财权分散对近代化的消极影响。

一、鸦片战争前的清代财政制度

鸦片战争前，中国是一个中央集权的封建国家，自然经济占绝对优势。为适应这种经济基础，清政府实行以高度集中、中央统收统支为特点的财政管理制度，具体特点如下。

（一）户部掌握主要财政权力

中央户部掌握较大权力，总理全国财政收支，掌“军国支计”。除在中央设户部管理全国财政外，地方财政由总督、巡抚代表皇帝统理一省或数省。各省由布政使掌管当地田赋、税收，每年将所在省的户口、田亩数量报予户部。布政使司和督抚在财政职责上没有隶属关系，其受户部垂直领导，是户部的派出机构。清政府规定：各直省道库储钱粮，该督抚每年于春秋二季将实在库存银两造具春秋拨册报部。户部复明数目，除存留本省支用及协饷之外，余悉解部充饷。每岁冬季，各直省督抚将次年一岁应需俸饷预造册报部，户部按数拨给。由此可见，布政使司所掌管的一省钱粮，大部分为户部直接支配的国家钱粮，而真正属于本省的留支款项，户部早有定制，数额很少。另外，清政府相当重视盐政，以山东清吏司作为管辖盐政的主要部门，负责盐务日常事务，并考核各地盐政官员。关税方面设税官监督管理商税。清代前期，全国各地设有25处常关。其中，20处直属于户部管辖，负责征管货物流通税;5处隶属工部，负责征收竹木等实物税。但无论督抚还是布政使，都必须无条件服从户部指挥，执行户部决定。

清代皇室财政独立于国家财政之外，管理机构为内务府，下设广储、都虞、会计、掌仪、慎刑、营造、庆丰7司。虽然皇室财政收支与国家财政分离，但发生亏空可以由国家财政弥补。如清乾隆中期，户部增加内务府用银60余万两;清道光时期，再次发生户部和内务府储存银两、物资互调现象。

（二）户部制定税收政策

为规范行政开支，清政府制定了相对完善的奏销制度，它本质上属于一种决算制度。清政府以农历年为会计年度。规定每年年末，先由各州县制造草册，以四柱法（旧管、新收、开除、实在）上报所在省份布政使司。布政使司核对后，发回照造;如有错误，则予以指明，发回编缮补送。布政使司汇总各州县总册后报予户部，并依路程远近，分四月、五月、六月不等。户部收到各地奏销册后，立即进行严格审核，如有不实，即刻发回，令该省复查登答，限于十月前回报。各省督抚也负有考核之责，清乾隆三十二年（1767年）以前督抚要自行编报奏销总册，以后变为在总册上加盖印章，签署“并无遗漏滥支”，最后，由户部汇总报表上奏皇帝。奏销制度使中央政府实现了对地方政府在财政上的有力控制，是清前期高度集中的财政管理制度的具體体现之一。清政府在总结历代经验的基础上，虽进行了适合实际情况的改革，但仍未改变封建财政管理体制的根本性弊端：注重集权，忽视权力之间的互相制约，最终导致腐败的发生。

二、鸦片战争后到太平天国运动前后的清政府财政制度

（一）关税自主权的丧失

鸦片战争失败后，清政府被迫与英国签订了中国近代史上第一个不平等条约——《南京条约》，明确要求中国开设福州、广州、厦门、上海、宁波为通商口岸。在上述五口岸建立新海关，把原来统一管理的海关分成海关和常关，即设在开放口岸的洋关和仍然由中国政府管理，重点课征国内货物通过税、船税的旧关（即常关）。1843年，清政府同英国签订了《五口通商附粘善后条款》即《虎门条约》，又批准五口通商章程中的《海关税则》。它规定制定新关税原则——值百抽五，造成中国进口商品税率下降一半以上，如此低的税率使关税失去保护本国工业的功能。在1854年的《天津条约》和其后的《中英通商章程》中，英国把值百抽五的税率以条约形式固定下来，即“前在江宁立约第十款内定进、出口税，彼时欲综处税饷多寡，均以价值为率。每值百两，征税五两”。

（二）关税管理权的丧失

西方列强很早就觊觎中国海关控制权。1853年，上海爆发小刀会起义，攻占上海县城。清政府驻上海道台吴健彰逃入租界，英、美、法乘虚派兵占领海关，并擅自把上海港变成“自由港”。吴健彰迫于无奈在两条旧船上设立水上海关。侵略军居然派军舰赶走中国临时海关，同时在苏州河北岸的税务所也遭到列强骚扰。次年，吴健彰与英、法、美领事签订《上海海关协定》，明确规定三国各派一人参与海关事务管理，承认其对海关事务具有投票权。对此，刘锦藻痛心地说：“各国所施于我之税则，我不能施之于各国，约载利益均沾，各国能沾，而中国却不在沾之列，此岂得谓之互市焉？……国朝始令纳船钞而已，别无所谓洋税也。有，亦上下于官吏之手，朝廷不甚以为轻重也。海警叠告，乃订税则，先不讲求，临时无措。各国为土货计，民用计，出入口税轻重均有比较，茫无所闻，而值百抽五，漫焉一许，大错已成，迄与今日。”

三、太平天国运动对清政府财政制度的影响

1851年，太平天国运动爆发，为渡过统治危机，更好地调动统治力量对抗太平军，清政府被迫调整满汉矛盾，整合中央和地方关系，实施权力资源的再分配。这些措施对中国社会产生深远影响。就财政体制来说，莫过于财权下移。

清前期直到清咸丰元年（1851年）基本沿袭明朝财政管理体制，实行中央集权财政制度。这种局面在太平天国运动中被打破。巨额的军费使本已困难的财政雪上加霜，清中央政府无力支撑新兴的湘、淮军队，只好令其“就地筹饷”，承认了地方的征税权、制定税收政策权。各督抚乘机扩大自身权力，借口军务，截留丁漕各款供本省军需，用后也不上报户部，使奏销制度名存实亡。京饷拨解制度也发生了变化。为保证中央财政收入，清咸丰帝下旨各省以“所有该部岁拨京饷，著准其本年为始，归入冬拨案内，与各直省协拨兵饷一律酌拨”，即督抚每年向中央缴纳规定数量的白银。这次政策调整等于默认了地方官员自行筹款的权力，也无力要求他们继续服从户部指挥。不久，清政府命令各地以省为单位，筹款上解，最终形成以督抚为领导的地方财政体系，中央集权制度被极大地削弱。

上述情况表明，鸦片战争后清政府中央集权财政体系逐渐瓦解，列强与地方共同侵蚀中央本不富裕的财政收入。清廷财政权力的分散，造成清中央政府掌控社会能力的减弱，成为近代化进程推进的制约因素之一。日本明治维新之后，废藩置县，聚集较多的社会财富，成为近代农工商业起步的原始积累来源之一。据统计，1887年，中国经济总量是日本的9.77倍，财政收入却不到日本的3倍。虽然清廷财政收入所占国民经济比重低于日本有较复杂的历史原因，但是财政权力分散、各省拥有相对独立财权是不容忽视的原因。

综上所述，鸦片战争之后，中国财政主权遭到冲击和破坏，财政权力出现外移倾向，西方势力开始对海关等财政机构进行渗透和干涉。太平天国运动爆发后，清政府陷入严重财政危机。为挽救统治危机，清政府被迫放弃部分财政权力，承认地方财权事实，中央集权遭到一定程度的削弱。近代化客观要求中央政府具有较强的财政权力和融资能力，清政府财权下移与外移客观造成近代化进程中资金短缺，成为中国近代化的阻碍因素之一。

【基金项目】2021年度贵州省社会科学院创新课题“明清以来西南地区地方治理的理论与实践及其当代启示”（编号：CXLL2105）。

参考文献：

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（作者单位 贵州省社会科学院对外经济研究所）