我国地方政府隐性债务内涵、成因及特征分析

刘金林 程凡

【关键词】 地方政府隐性债务; 特征分析; 系统性风险; 风险管控

【中图分类号】 F812.7  【文献标识码】 A  【文章编号】 1004-5937（2022）04-0142-07

当前世界正处于百年未有之大变局，我国经济社会发展环境也面临深刻变革。经济发展面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力，经济结构转型任务艰巨，社会发展不平衡不充分问题突出，民生保障存在诸多短板，经济金融安全风险有所上升。在此背景下，防范化解地方政府隐性债务风险，对于缓释系统性金融风险、确保财政可持续性、规范政府债务融资机制等具有重要支撑作用，对继续做好“六稳”“六保”工作，有效应对新冠肺炎疫情冲击，推进双循环发展新格局形成等也具有重要的现实意义。随着2014年以来地方政府债务的清理甄别以及2016年以来地方政府债务限额管理工作的深入开展，由地方政府投融资平台形成的隐性债务得到逐步置换和显性化管理，我国在有序化解地方政府隐性债务风险方面取得了一定成效，法定债务风险总体可控，违法违规、无序举债的扩张态势得到初步遏制，债务风险得到进一步缓释。然而，隐性债务的治理是一项长期性、系统性工程，不可能一蹴而就，相关政策规范、举债约束机制还有待完善，具体化债工作仍需深入推进。2021年3月国务院《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5号）将“防范化解地方政府隐性债务风险”专门列出。2021年4月国务院《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5号）明确要求“把防范化解地方政府隐性债务风险作为重要的政治纪律和政治规矩，坚决遏制隐性债务增量，妥善处置和化解隐性债务存量”“严禁地方政府以企业债务形式增加隐性债务”。2021年4月中央政治局会议指出“要防范化解经济金融风险，建立地方党政主要领导负责的风险处置机制”。2021年12月召开的中央经济工作会议提出“要坚决遏制新增地方政府隐性债务”。足见防范化解地方政府隐性债务风险依然是我国今后很长一段时期财政工作的重点内容之一。在新冠肺炎疫情的深远影响下，部分地方政府收支矛盾更为突出，基于PPP、政府基金、政府购买服务等变相融资、违规举债导致隐性债务风险日益累积，加之债务规模难以统计、底数不清、形式多样，加大了地方政府隐性债务风险治理难度。管控地方政府隐性债务风险已成为我国防范和化解系统性金融风险，打好防范化解重大金融风险攻坚战的焦点。而作为地方政府隐性债务风险估算的重要前提，地方政府隐性债务内涵、形成原因及特征分析也成为学术界和金融监管部门迫切需要解决的关键问题。本文基于国内外地方政府隐性债务的研究成果以及我国地方政府举债行为演进过程，研究和分析了我国地方政府隐性债务的内涵、成因及特征。

一、我国地方政府隐性债务的内涵

（一）国外关于地方政府隐性债务内涵研究

20世纪70年代以来，拉美国家债务危机、美国次贷危机、欧洲主权债务危机的相继爆发，引起了国外学术界和政府决策者对由政府隐性担保可能产生的道德风险、预算外财政活动滋生的财政机会主义、隐性债务显性化增加的财政风险和系统性金融风险、“表外融资”形成的或有债务，尤其是隐性或有债务等问题的高度关注。世界银行经济学家Hana polackova brixi[1-2]基于相关法律（合同规定）和债务发生的可能性两个维度将政府债务划分为直接显性债务、直接隐性债务、或有显性债务、或有隐性债务四类，并将政府隐性债务界定为“基于公众预期、政治压力，以及社会所理解的政府角色，在特定条件下需要承担涉及政府的道德义务或预期责任的债务”。其中“法律或合同未明确约定”是确定某一项政府支出义务属于政府隐性债务的首要前提，也是隐性债务有别于显性债务的关键特征。例如法律未做出明确规定的未来的公共养老金，对未保险者的灾难救助以及超出保险额以外的银行违约，对铁路、医院或医疗保险方面的损失、欠款、延期维修、债务和担保的索赔等。此外，一些国外学者也从不同角度对政府隐性债务进行定义，如罗斯（Rosen，2002）将隐性债务定义为“政府承诺在未来偿还的债务”。Timothy et al.[3]进一步定义为“政府向私人部门提供担保往往导致私人部门的道德风险，最终造成政府债务不断积累和隐性债务的形成。”Carmen Reinhart et al.[4]指出，“隐性债务是或有债务，并不是一个会计学意义上的概念，包括明确的担保、隐性担保、中央银行的债务、衍生市場交易产生的表外债务、尚未体现在政府债务官方统计数据中的债务五类。”

（二）国内关于地方政府隐性债务内涵研究

我国有关地方政府隐性债务内涵界定和外延尚未完全统一，但通过梳理相关文献可以发现，随着地方政府债务治理实践的不断推进，学界和业界对于地方政府隐性债务的内涵研究和认识也在不断深化。安秀梅[5]定义隐性或有债务为“法律未明确的，但政府出于道义、公众期望及政治压力对突发的事件进行救济而产生的支出”，同时她提出，“显性债务和隐性债务之间没有明确的界限，两者在一定情况下可以互相转化。”许安拓（2011）将地方政府隐性债务界定为“由政府出面担保的各类债务”。随着我国地方政府融资方式的多元化，学界开始从财政预算约束、政府举债方式、责任支出主体等角度探讨研究地方政府隐性债务内涵与特征。刘尚希[6]形象地将地方政府债务的透明度比喻为一座冰山，水面上有明确的债务，水面下有隐性债务，并将隐性债务划分为建设性债务、消费性债务和政策性融资担保债务，具体包括地方政府投融资平台债务、棚改债务、PPP项目债务、政府购买服务项目的债务、养老金缺口等。赵全厚[7]基于国内现有地方政府隐性债务具体形式进行分析，认为“我国社会流行的地方政府隐性债务类别并不都归属于隐性债务，也有部分是显性债务，并将在地方政府债券融资形成之外的、属于‘表外’的债务定义为管理口径意义上的地方政府隐性债务”。马蔡琛[8]从债务风险概率分布角度指出，“隐性债务就是有可能发生、有可能不发生，可以通过审计、统计、排查等估计隐性债务的总量，但核心问题还是在于对债务风险概率分布的估算。”进一步来看，地方政府隐性债务并不能简单直接地归结到地方政府头上，要根据债务类型的代偿概率分布来估算地方政府可能承担的风险。赵辉等[9]从财政预算约束和政府举债方式角度剖析地方政府隐性债务内涵，他认为，“地方政府隐性债务指未纳入表内预算，通过向融资平台公司、企事业单位等提供各种担保等形成的非政府债券形式的举债，以及通过政府购买服务、专项建设基金、政府投资基金等形成的债务。”吉富星[10]将“是否以财政资金作为‘还款来源’，或构成‘财政兜底’作为地方政府隐性债务界定的核心。徐军伟等[11]认为在法定政府债务限额之外举借，并承诺以财政资金作为偿还来源，或通过提供违法担保举借的债务即为地方政府隐性债务。此外，有学者从《预算法》角度分析地方政府隐性债务归属问题，认为还不能直接将地方政府隐性债务定义为政府债务，而是随着时间推移和条件变化或将成为地方政府支出责任（陈磊，2017），并列举出融资平台、国有企事业单位替地方政府举借，以及基于地方政府担保及PPP、政府购买服务等方式形成的地方政府隐性债务（梁朋，2018），亦有学者认为隐性债务是地方政府违法违规融资产生的、非真正学理意义上的政府债务（封北麟，2018），指出地方政府隐性债务举债方式的非法性特征（谢玮，2019）。综上，笔者认为，地方政府隐性债务至少包括两个层面含义，一是非由法律或合同规定的，而是由中长期公共支出政策中预先确定的责任所形成的债务;二是依赖于特定事件发生才形成的、政府迫于对公众预期、道义责任或政治压力而承担的债务。

（三）我国地方政府隐性债务内涵的界定

通过对国内外文献梳理发现，国内外对地方政府隐性债务内涵进行了大量研究。国内学者基于国内外研究成果，立足于我国实际，主要围绕债务支出主体和举债方式、债务规模统计测算等方面凝练定义。虽然尚未形成统一的说法，但地方政府隐性债务的内涵界定研究思路逐渐明晰。当前来看，地方政府隐性债务主要形成于地方政府投融资平台、PPP、政府购买服务、政府基金等融资模式。因而基于前人研究成果及地方政府投融资行为的演进过程，可将地方政府隐性债务定义为“在地方政府职能履行过程中，地方政府出于政府角色需要、救助义务和道德义务等直接或间接被认定为债务支出主体，需要承担因非法律法规和相关合同约定或举债行为违反法律法规和合同相关规定，而形成的直接和或有债务”。其中“举债行为违反法律法规和合同相关规定”是有别于参考文献[1]定义的一个显著特征，也是我国地方政府隐性债务判断和测算的一个重要内容。

二、我国地方政府隐性债务的成因分析

（一）地方政府隐性债务成因相关研究综述

国内学者围绕体制性、非体制性两个方面对地方政府隐性债务成因开展了大量研究。财政体制层面，安秀梅[5]、贾康（2011）指出要特别重视由于体制性原因形成的债务。贾康[12]进一步指出，“地方财税体制的不完善、制度机制建设推进缓慢、有效制度供给不足、地方收入紧张与融资政策不相适应，外加GDP考核体制的助推，催生了地方政府的隐性举债行为。”王东红等[13]基于开发性金融理念，将地方政府隐性债务形成的根源归因为中国地方政府投融资市场体制机制不健全。王叙果等（2012）以及陈菁等（2015）均通过实证研究证明财政分权与晋升激励是政府债务激增的重要驱动力。李升等[14]也通过实证分析得出财政体制和晋升制度对地方政府隐性举借行为会分别产生影响，但二者也存在交叉影响。而在非体制性层面，郑洁等[15]认为除了财政体制、金融分权是地方政府隐性债务形成的根本成因，“金融机构的违规操作”“地方政府违规融资的问责机制不健全”等主体运行层面也是导致地方政府隐性债务扩张的原因。王涛等[16]认为社会公共福利支出责任、财政运行过程中的资金占用、资本性投资支出、政府职能履行等方面也会不同程度导致地方政府隐性债务的生成。另外，崔志娟等[17]认为规范或存在管理漏洞的PPP项目均会形成地方政府隐性或有债务。

（二）我国地方政府隐性债务的类型及表现形式

厘清地方政府隐性债务的类型及其具体表现形式，是深度剖析其成因的必要前提。自1994年分税制改革后，因地方财权与事权不对等而逐渐扩大的资金缺口，使得我国地方政府相继陷入财政困境。为“破除”财政困境和规避预算约束，地方政府自发形成一些违法违规融资举债方式。随着政府性债务风险隐患增加，隐性化趋势明显，地方政府隐性债务这个概念逐步进入人们研究视野，如国务院《关于2015年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》中就明确指出，“有的地方出现一些隐性债务，即发生在委托代建项目中政府约定以政府购买服务名义支付建设资金，或不同程度存在政府对社会资本兜底回购、固化收益等承诺等行为。”审计署《2017年第2号公告：2016年第四季度国家重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计结果》也指出，地方政府违规承诺回购企业股权，变相新增政府性债务。在此后政策实践过程中，地方政府隐性债务形成的原因在不断扩充，涉及由地方投融资平台举债融资及存量項目、PPP项目、政府投资基金等产生的隐性债务，如审计署《2018年第2号公告：2017年第四季度国家重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计结果》指出，“通过违规出具承诺函、融资租赁、签订工程类政府购买服务协议等方式变相举债，形成政府隐性债务”。审计署《2018年第45号公告：2018年第一季度国家重大政策措施落实情况跟踪审计结果》提出，要有序化解地方政府隐性债务，指出部分地区以签订政府购买服务协议等方式增加地方政府隐性债务。近年来，在一些政策文件中揭露了地方政府隐性债务形成原因，如国务院《关于加强固定资产投资项目资本金管理的通知》（国发〔2019〕26号）进一步明确不得将项目借贷资金、不符合国家规定的股东借款、“名股实债”等资金，作为投资项目资本金，违规增加地方政府隐性债务。财政部《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）提出，“要防控假借PPP名义增加地方政府隐性债务，将存在政府方或政府方出资代表向社会资本回购投资本金、承诺固定回报或保障最低收益的，通过签订阴阳合同，或由政府方或政府方出资代表为项目融资提供各种形式的担保、还款承诺等方式，由政府实际兜底项目投资建设运营风险的，形成的财政支出责任，应当认定为地方政府隐性债务。”2019年6月《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》提出，“以融资平台公司违法违规融资的存量项目存在隐性债务。”《中西部和东北重点地区承接产业转移平台建设中央预算内投资专项管理暂行办法》（发改地区规〔2020〕382号）指出，“项目建设符合地方财政承受能力和政府投资能力，不会造成地方政府隐性债务。”国务院《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5号）第二十一条专门列出要“防范化解地方政府隐性债务风险”，列举了“严禁地方政府以企业债务形式增加隐性债务”“严禁地方政府通过金融机构违规融资或变相举债”“清理规范地方融资平台公司，剥离其政府融资职能”等地方政府隐性债务形成方式。总的来说，我国政策实践过程中主要围绕举债方式是否合法，债务支出是否直接或间接由地方政府承担，债务是否列入相应的财务报表等三个方面来界定和确定地方政府隐性债务的类型和表现形式。

（三）我国地方政府隐性债务的成因分析

结合地方政府隐性债务的类型和具体表现形式，从融资方式来看，我国地方政府隐性债务常见于地方政府投融资平台、PPP模式、政府购买服务等领域。

1.基于地方投融资平台的地方政府隐性债务的形成

我国地方政府投融资平台的发展大致可以分为萌芽阶段（1986—1993年）、起步阶段（1994—1997年）、稳步发展阶段（1998—2008年）、快速发展阶段（2009—2012年）、转型发展阶段（2013年至今）五个阶段。在起步阶段（1994—1997年），也就是在分税制改革和城市化起步的背景下，巨大的财政支出缺口使得地方政府谋求多样化的融资渠道，各级政府通过设立形式多样的融资机构吸收各类资金投入政府控股企业中，在这一阶段地方政府投融资平台还只是地方政府融资的补充手段。在稳步发展阶段（1998—2008年），国家宏观调控政策经历了适度从紧的财政政策转为积极的财政政策（1998年）、积极的财政政策转为稳健的财政政策（2004年）、稳健的财政政策转为积极的财政政策（2008年）三次转变。地方政府投融资平台逐步成为地方政府融资的主要渠道。其间，2004年国家开发银行推出“项目贷款打捆评审”的特殊贷款评审办法，备受全国各地方政府的青睐，但也存在信用风险、法律风险和银行风险等，最终于2006年被紧急叫停。为了获得银行信贷资金的支持，国家开发银行对银行信用保证机制进行调整，将政府担保改为地方政府向城投公司提供财政补贴、购买服务、资产回购、转让收费权等信用保证，城投公司再以相应的合同、权益和收费权等向银行进行质押担保，或明或暗地再次启动了“打捆贷款”，且此类政府担保行为在较长一段时期内十分活跃。2008年金融危机以后地方政府投融资平台债务规模急剧上升，由此引发的财政风险、金融风险及其运作不规范、地方政府违规或变相担保等所带来的政府性债务风险引起了中央层面的高度关注。2014年以后，中央层面不断加大对投融资平台的监管力度，逐步形成覆盖地方政府债务管理各个环节的“闭环”管理体系，而剥离政府融资职能，实现市场化转型，也就成为地方政府投融资平台的必然选择。但实际上，通过地方投融资平台形成的地方政府隐性债务从厘清到置换仍需经过较长的一段时间，仍需警惕地方投融资平台形成地方政府隐性债务[18]。

2.基于PPP模式的地方政府隐性债务的形成

PPP模式作为我国基础设施及公共服务供给的有效手段，在我国政策实践层面最早可以追溯到20世纪90年代，即以原对外贸易经济合作部发布《关于以BOT方式吸收外商投资有关问题的通知（外经贸法函字〔1994〕第89号）》政策为起点，而实践层面则可以追溯到20世纪80年代，即以1984年我国首个BOT项目——深圳沙头角B电厂项目为起点。从时间上来看，PPP模式同地方投融资平台发展时间间隔不大，但2010年以前，地方对投融资平台的关注度远高于PPP模式，而随着投融资平台带来的债务风险愈演愈烈，国家陆续出台了国发〔2014〕43号、财预〔2014〕351号、财金〔2014〕112号、财预〔2015〕225号、财金〔2018〕23号等一系列政策文件，鼓励推广地方政府与社会资本合作，使得PPP模式成为地方政府除了发债融资之外的一条缓解“事权财权不对等、地区经济要发展”压力的“明渠”。一时间PPP项目在全国遍地开花，成为地方平滑财政压力的灵丹妙药。但在PPP发展过程中，由于地方投资冲动，使得PPP模式被泛化异化，出现“明股实债”、“小股大债”、承诺固定收益等变相融资行为，造成政府隐性债务风险增加。

首先，异化的PPP项目在较大程度上会形成地方政府隐性债务。如地方政府对尚未开工的项目，在缺少符合规定的物有所值评价、财政承受能力论证程序，省去公开招标、邀请招标等择优选择项目公司的竞争性方式的情况下，自行成立或委托项目公司承接该项目，双方签订形式重于实质的PPP项目合同，也就是签订阴阳合同，让项目尽快上马并入库（以“入库”作为是否为PPP项目的标准），并在合同生效后，由项目公司负责项目的投资、建设、运营等。这看似符合法规的背后就隐藏着一条隐性债务风险链条：一旦因为项目公司经营不善致使融资中断、分包公司施工中断，或是遭遇重大突发事件导致产业链供应链断裂，使得人力成本、建材费用等建设成本增加，利益方纷纷退出项目，形成“半拉子”工程，使得地方政府在履行合同约定的同时，还要处置未完工的项目，导致地方政府隐性或有债务的增加。此外，泛化PPP项目运用范围也是常用选择，即将部分项目包装成PPP项目“搭便车”，如将新上政府付费项目打捆、包装为少量使用者付费项目列为PPP项目，而一旦项目无法达到合同约定，或是项目收益远远不能覆盖项目公司的成本和收益，地方政府可能因需要承担合同约定的支出责任或者签订补充合同的补贴支出而形成地方政府隐性或有债务。当然，采取承诺回购投资本金、承诺固定回报、保障最低收益、签订担保函和还款承诺书、“明股实债”等变相方式，无异于是将PPP模式异化为新的地方政府投融资平台，必然会形成地方政府隐性或有负债。

其次，合规的PPP项目也可能会形成地方政府隐性债务。由于PPP项目本身具有项目投资大、实施周期长、法律和政策制度涉及面广、管理环节多的特点，极易受重大突发事件等带来的不可抗力因素的影响，导致项目停工或者收益受损，造成地方政府支出增加，形成地方政府隐性直接债务。如受新冠肺炎疫情和洪涝灾害的冲击，部分项目产业链供应链循环受阻，出现资金链断裂，地方财政收入骤降，导致一些疫情前的“旧项目”“未开工半开工项目”，以及疫情防控常态化下的新增项目均无法继续投资建设，部分政府建设项目在财政也没有能力填补的情况下极有可能形成“半拉子工程”，这不仅会增加地方政府隐性债务，直接影响项目投资、建设运营等相关利益群体，同时还可能产生“多米诺骨牌效應”，对项目产业链上下游企业造成系列影响，特别是重大交通工程、水利工程等覆盖面广、投资需求大、建设成本高、产业链长的工程牵涉更多的利益相关体会。此时，因项目延期或经营异常等而形成的支出责任，经地方政府同社会资本方共同协商后，需要地方政府承担的部分也就形成地方政府隐性直接债务。

3.基于政府购买服务的地方政府隐性债务的形成

政府购买服务是政府通过市场机制将部分公共服务事项和政府职能事项，委托给具有相应资质的社会资本方或事业单位，并根据合同约定支付费用。自2013年9月，国务院办公厅《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号），从此政府购买服务在我国得到稳步推进。鉴于一些地区存在违法违规扩大政府购买服务范围、超越管理权限延长购买服务的问题，财政部2017年发布《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号），指出从购买服务的范围、预算管理、融资审查、信息公开等方面对政府购买服务进行规范。但据审计署《2018年第2号公告：2017年第四季度国家重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计结果公告》显示，内蒙古包头市、湖南省邵阳市、湖南省双峰县、四川省乐山市高新区、甘肃省白银市等市县通过违规出具承诺函、融资租赁、签订工程类政府购买服务协议等方式变相举债，形成政府隐性债务154.22亿元。其主要的违规违法融资行为包括出具承诺函、向企事业单位借债、财政兜底、将购买服务资金纳入财政预算等，违反了《预算法》、《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号）、《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）、《关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号文）、《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号）等文件的有关规定。可见，基于政府购买服务违法违规操作的事件时有发生，并且或多或少会形成地方政府隐性债务。因此，强化对政府购买服务行为的监管，加强对于地方政府购买服务资金的审查和监督，也必然是管控地方政府隐性债务风险的一项重要内容。

三、我国地方政府隐性债务的特征分析

地方政府显性债务和隐性债务的共性是显而易见的，即都是地方政府在公共服务项目投资建设过程中举债产生的，都以地方政府作为支出主体，皆属于地方政府的借债行为。但二者又存在显著差别的，汉娜认为“是否有明确的法律或合同约定”是政府隐性债务区别于显性债务的关键特征。而基于我国地方政府隐性债务形成的实践，是否属于“违法违规”举债也是显性债务区别于隐性债务的特征之一。总体来说，我国地方政府隐性债务具有举债方式的违法违规性、表现形式的隐蔽性、政府资产负债表表外负债性、债务规模的不确定性等四个方面的特征。

（一）举债方式的违法违规性

从法律角度来看，新修订的《预算法》实施之后，在法律上地方政府的融资渠道有且仅有发行地方政府债券这唯一的融资方式。而出台政策鼓励推广地方政府与社会资本合作（PPP模式），也旨在帮助地方政府防范和化解地方政府债务。但在实际操作中有些地方政府将转型后的地方政府投融资平台作为社会资本方，并衍生出“明股实债”、承诺固定回报、签订阴阳合同、伪装PPP项目、异化PPP项目等违法违规融资行为，“换汤不换药”，变相增加地方政府债务。在政府购买服务过程中，通过承诺固定收益、提供担保函（或承诺函）、“先购买服务后增加预算”、利用或虚构政府购买服务合同获取银行贷款等，更是加速了地方政府隐性债务的积累。而在国发〔2014〕43号文出台后，各地涌现的产业投资基金也大都呈现三个方面的特征：以“明股实债”形式存在、获得固定收益;银行是重要参与者;地方政府出具“安慰函”对基金回报兜底。实际上，产业投资基金已成为地方政府投融资平台的替代品。可见，“违法违规性”是我国地方政府隐性债务区别于显性债务的重要方面，也是其区别于国外隐性债务的主要特征之一。

（二）表现形式的隐蔽性

举债形式的多样性，决定了我国地方政府隐性债务具有较强的隐蔽性。2014年以前，我国地方政府隐性债务主要来自于地方政府投融资平台。之后，随着地方政府投融资平台政府融资职能的剥离，市场化转型的推进，以及债务置换工作的开展，地方政府投融资平台存量债务逐步显性化，风险得到有效控制。但随着经济下行压力加大，在发债难以满足资金需求及平台公司融资职能尚未完全剥离的状况下，地方政府纷纷借助投融资平台公司、PPP模式、政府购买服务、产业投资基金、政府投资引导基金等载体开展融资，资金来源包括保险理财、银票保函等表外授信及资管计划等表外类信贷融资，部分还涉及明股实债、承诺固定收益、抽屉协议、集资等违法违规方式，进一步增加隐性债务的隐蔽性。

（三）政府资产负债表表外负债性

财政预算约束体现在对地方政府支出事项的明确，但没有考虑到地方政府职能履行过程中的或有支出事项，也尚未有一个机制来反映揭示地方政府的或有支出。在资金短缺、发展迫切的情况下，地方政府就不可避免有着强烈的举债需求（曹萍等，2015），于是地方政府便通过举债融资实现间接金融分权，以对冲财政分权带来的压力，抱着暂时隐匿债务，期待项目营利以偿还债务的美好期盼。在现实生活中，将公共投资移出政府负债表之外，隐匿公共债务和债务风险的做法的确是地方政府首选（Brixi，2012）。对于经济发达地区而言，短期的举债行为反过来能较好地促进经济社会发展，即便增加地方政府的债务规模，但因对其整体把控良好也不会发生债务风险;而对于经济欠发达地区而言，举债行为多数建立在资金短缺、经济发展内生动力不足、偿债来源不明晰、投融资机制不健全等情况下，会导致隐性债务规模像滚雪球一样越滚越大。尤其在地方政府面临市场和行政双重约束的环境下，部分地方政府的偿债压力很可能增大，相应地采取隐藏、遮蔽、后移债务风险的动机也会大大增强[19]。

（四）债务规模的不确定性

地方政府隐性债务是突破债务限额规定、未列入预算管理或是未来承担的或有债务，体现在地方政府隐性债务表现形式的隐蔽性和债务支出的不确定性两方面，再加上地方政府隐性债务缺乏统一的认定标准和统计口径，使得其规模难以统计。国内学者张晓晶等[20]通过测算地方政府投融资平台债务余额估算了我国地方政府隐性债务规模约为30万亿元;姜超等[21]分别从筹资方式、融资主体、投资项目三个角度测算了2017年底我国地方政府隐性债务规模约为30.6万亿元—33.0万亿元;封北麟[22]基于国际清算银行和财政部公布的地方政府债务余额差额，估算出我国地方政府“一类隐性債务”，即因“违法违规举债或变相举债”规模约为7.29亿元;吉富星[10]基于政府债务风险矩阵视角估算2017年底我国地方政府隐性债务总额约为22.23万亿元。可见，由于测算口径的不同及举债方式的多样性，导致我国地方政府隐性债务规模的估算结果相差甚大，造成地方政府隐性债务在清理甄别、防控监管上存在较大挑战。

对此，政府相关部门出台一系列重要举措，如中共中央、国务院《关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》（中发〔2018〕27号）和中共中央办公厅、国务院办公厅《关于印发〈地方政府隐性债务问责办法〉的通知》（中办发〔2018〕46号），明确界定我国地方政府隐性债务的内涵及统计口径，并提出防范化解债务风险的具体措施与问责管理办法。又如，在规避PPP模式下地方政府隐性债务风险方面，2020年2月，财政部发布的《关于全国PPP综合信息平台（新平台）上线运行的公告》指出，“为精准服务疫情防控急需项目，项目库开设了入库绿色通道，实行即报即审、合规即发，急事急办、特事特办，坚决打赢疫情防控人民战争、总体战、阻击战。”2021年8月，习近平主持召开中央财经委员会第十次会议时指出，“防范化解重大金融风险攻坚战取得重要阶段性成果，守住了不发生系统性金融风险的底线，有力维护了国家经济金融稳定和人民财产安全。”胜非其难也，持之者其难也。未来，在具体业务操作过程中，隐性债务显性化的统计和管理仍面临诸多阻力，如何制止地方政府违法违规举债、遏制隐性债务增量、缓释隐性债务风险仍将是一项长期性性工作。诚然，无论是疫情后补齐补强我国公共服务的短板，还是新发展阶段助力经济增长，PPP模式大有可为。但在充分发挥PPP模式优势的同时，也要有效建立政府、市场以及社会协同的多方合作新机制，以及政府、社会资本、银行金融机构等多层次的债务融资监管体系，坚决制止各种违法违规融资行为的发生，杜绝新增地方政府隐性债务，抓实化解地方政府隐性债务风险的各项工作。

【参考文献】

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