我国高校预算绩效管理问题及对策探讨

●张 超 李文思 刘 敏

随着我国高校办学规模不断扩大，教育经费投入逐渐增多，高校发展重心逐渐从扩大规模向提升质量转变，人们越来越关注教育经费的使用效率，这就需要运用科学的评价手段衡量教育资金使用效果，为资金使用效益负责。

为进一步规范教育预算绩效管理工作，2019 年12 月，教育部出台《教育部关于全面实施预算绩效管理的意见》（教财〔2019〕6 号），提出要“优化教育资源配置，提高教育经费使用效益”。高校作为我国财政教育经费支出部门之一，有义务实施预算绩效管理。如今，各地高校已基本建立了预算绩效管理工作体系，但仍然还存在一些问题有待解决。

一、高校预算绩效管理现状

近年来，我国在高等教育的投入逐渐攀升，高校预算绩效管理工作也日益健全规范。自财政部发布《行政事业单位内部控制规范》（财会〔2012〕21号）、教育部修订《高等学校财务制度》（财教〔2012〕488 号）之后，各大高校也开始陆续在学校内部开展预算绩效管理相关改革工作，具体来说：

在制度建设方面，大部分省部级高校积极响应上级政府管理要求设立预算绩效管理制度文件，对预算绩效管理工作的目的、组织管理、实施内容等内容做出了明确规定。部分高校虽未出台专门的预算绩效管理制度，但也多配合“全面推进预算绩效管理”的上位文件要求，在地区财政部门、教育部门的组织下，遵循相关文件开展本校的绩效管理工作。

在管理组织方面，不同高校因地理位置差异、开展预算绩效管理时间先后等，形成了各种个性化的组织管理体系。但总体来看，预算绩效管理工作推进情况较好的高校，其组织管理方式通常大同小异。以云南大学为例，该校按照国家、省级相关管理要求，在学校内部构建了从上到下三个层级的预算绩效管理体系，分别为预算支出绩效管理领导小组、预算管理中心和预算单位。其中，预算支出绩效管理领导小组是该校学校层面主管预算绩效管理的领导机构，负责本校预算绩效管理整体决策和工作组织；预算管理中心负责该校预算绩效管理的日常管理，同时监督预算单位资金使用情况和项目建设情况；预算单位为预算资金的实际使用部门，负责资金的支出和项目的实施。

在内容建设方面，根据财政部相关规定，我国高校基本实现了财政支出项目预算绩效管理的全覆盖，项目绩效目标与项目预算同步上报、同步批复。此外，高校目前基本完成了对财政专项资金的绩效管理，但对自有资金、捐赠收入等的绩效管理还未全面展开。

在技术工具方面，江苏、上海、江西等地纷纷寻求技术路径提高学校预算绩效管理工作效率，减轻校内业务、财务部门绩效管理工作负担，推进预算和绩效管理一体化改革。目前，我国部分高校已实现通过信息系统开展预算绩效管理工作，电子化水平大大提升。

二、高校预算绩效管理主要问题

（一）绩效管理意识淡薄，重视程度有待提高

在很长一段时间内，我国高校的办学经费都是由国家财政全额提供，学校根据国家下达的预算计划无偿使用，随着我国实行社会主义市场经济、预算改革不断发展，高校开始实施部门预算管理，由学校本级负责其自身及附属单位收支经费的管理，提高了高校自主理财的地位。2014 年发布的新《预算法》首次对绩效管理要求进行了法律规范，但在传统预算观念的影响下，各高校对预算绩效管理的重视程度不高，以绩效为导向的预算管理思想理念也仍未建立，部分高校仍有“重支出轻绩效”和“重投入轻管理”的固化惯性思维。实际使用资金的业务部门存在“绩效是财务的事情，我们只要配合报账”的错误思想，资金使用主体责任意识淡薄，缺乏预算绩效管理的积极性和主动性。

（二）绩效管理机制不健全，业财绩融合不够紧密

一是预算管理水平不高，制约预算绩效管理工作开展。一方面，预算绩效管理以预算管理为基础，以绩效管理为核心。在预算编制环节，我国高校在编制项目预算时往往直接套用上一年度类似项目预算金额，而不再进行调研和详细测算，此举虽降低了工作人员的工作负担，但也大大削弱了高校预算编制的准确性。同时此方法有一个使用前提，即：原有的各个项目预算都是合理的。若某一项目的预算存在不合理现象，直接使用上一年度预算金额将使这一不合理现象继续延续，长此以往容易形成“糊涂账”。而绩效目标是绩效管理的基础和灵魂，项目绩效目标必须与预算金额相匹配，在预算金额本就不准确的前提下，项目绩效目标的合理性、科学性也就无从谈起，导致预算绩效管理失去了原有的工作价值，也抑制了相关人员工作的积极性。另一方面，自我国高校预算编制实行部门预算以来，一直存在“两张皮”现象，即高校编制两套预算，一套是根据财政要求时间节点编制的下一年度的部门综合预算（也称“财政预算”），用于上报教育主管部门（行业主管部门）和财政部门；另一套是学校综合考虑所有能够掌握和控制的收入（也称“校内预算”），在年底开始编制，次年3—4 月份正式下达的下一年度学校内部预算，用于学校实际使用。校内预算口径较大，与财政预算实际是包含关系，对大部分高校而言，目前财政预算以外的资金均未纳入预算绩效管理。

二是绩效管理要求未体现教育事业发展特征。绩效管理要求与教育事业发展特征的较大差异也是导致目前绩效管理相关要求难以落地应用于教育事业“提质增效”的重要原因之一。具体来说：一是绩效管理频次要求短于高校成效呈现的周期。高等教育成果在投入和产出效益间存在时滞效应，各项核心职能需要经历一段时间的积累与沉淀，时间跨度过小、评价频次过多的绩效管理工作容易导致高校相关成效结果未充分体现，制约评价科学性；二是高校部分部门特别是科研部门对于绩效管理难以适应。科研工作本身具有大投入、回收慢的特征，频繁组织科研项目的绩效管理，极大地加大了科研人员的管理成本和工作负担，与目前党中央国务院大力提倡的“放管服”方针相背离。

三是预算与目标不匹配，“小投入大成效”现象频发。目前来看，预算资金投入与项目绩效目标不匹配的问题也较为明显，具体来说：高校各个项目间存在一级到四级共四个层次的划分，但很多高校编制在不同层次项目的绩效目标时，并没有有效理顺项目层级和资金投入的关系，而是把高校的各种成绩成果作为绩效目标盲目进行罗列，导致三、四级项目的绩效目标层次过高，相对较小的预算投入与高校综合性、高层次的履职目标存在巨大差异，也造成了高校预算绩效管理流于形式，不能服务于高校预算管理等工作。

（三）绩效指标及标准体系建设不完善，绩效管理结果流于形式

一是高校绩效指标和标准体系建设仍有待提高。一方面，高校绩效指标体系的制定缺乏行业标准，各高校大多取信于各业务部门上报的指标，但相关指标缺少专业评审判断，各项指标是否科学、是否有效、是否切实反应高校工作成效与工作目标等都存在较多疑点。另一方面，绩效指标标准的设定也存在较大困难。不同高校战略定位、分工布局一般差异较大，其所设置的绩效标准也相应有较大变动，单纯通过高校指标标准的横向简单比较也难以判断标准设置是否合理，不足以支撑绩效分析和判断。

二是绩效管理结果未切实落地应用。绩效管理各环节形成的结果旨在帮助高校认识到本校预算管理中存在的不足，对高校整体治理效能有较大的参考促进应用。但大部分高校对绩效管理结果仍不够重视，未将绩效管理结果与本校项目设立、预算安排、领导干部选拔任用等进行挂钩，导致预算绩效管理流于形式，并未充分发挥预算绩效管理的引导推动作用。

（四）信息化发展滞后，基层绩效工作效率不高

随着大数据时代的到来，我国高校越来越重视信息技术发展，高校内部大多建立了财务系统、采购系统等信息化系统，但这些系统的数据依旧各自独立，信息孤岛现象仍然存在。高校预算绩效管理存在资金量大、项目数量繁多、涉及数据错综复杂等特点，目前仍缺少统一、集约化的信息技术支撑，部分高校内部实施预算绩效管理仍采用线下表格传输、审核，存在材料重复报送、内容重复提交、工作环节重复等问题，浪费了大量的人力、时间，只有建立信息数据中台，实时搜集绩效指标、指标值及相关信息，将项目信息、财务信息、资产信息等有机结合起来，才能实现学校各部门的信息资源互通互享，提高预算绩效管理工作效率。

三、深化高校预算绩效管理的对策

（一）筑牢预算绩效理念，建立健全绩效管理组织架构

1、立足高质量内涵式发展，夯实基层绩效理念。加大绩效管理理念和技术方法培训是提高基层业务、财务人员绩效管理重视度的重要手段。一是要加强绩效管理政策和方法路径的常态化宣贯，反复强调明确高校预算绩效管理和高校办学质量提升的内在辩证联系，引导各学院、各业务处室工作人员认识到资金合理使用和高校配置的重要意义，明确预算绩效管理对推进达成高校绩效目标的现实价值；二是要坚持推进绩效评价等工作，以评促改，以评促建，通过业务实操，反复磨炼工作人员绩效管理意识和业务能力，形成“我要有绩效”的主体责任思想，倒逼工作人员主动积极开展绩效管理工作。

2、建立健全校内绩效管理组织架构。建议由高校主要领导带头建立预算绩效管理工作领导小组，按照权责对等的原则，各项工作要细化到预算绩效管理的各个具体环节。可参考云南大学等部分高校的先进实践经验，通过三个层级的上下联动、紧密配合，使学校开展预算绩效管理工作得到根本的保障。

（二）完善顶层制度设计，推进业财绩一体化融合

1、提高预算编制精细化水平，为绩效管理奠定良好基础。与政府机构相比，我国高校部门构成、人员分工都较为复杂，财务人员不可能了解与掌握全部项目情况，因此在编制下一年度预算前，财务人员应召集各部门（院系）项目负责人开展预算编制培训会议，详细讲解预算编制的要求、重点，并提出统一的规范性要求，同时也要注意将绩效目标编制、目标申报等要求在过程中宣讲。项目负责人要高度重视预算编制工作，尽可能避免直接使用上一年度预算，而是要建立科学的项目事前论证体系和以目标为导向的预算编制路径，根据项目绩效目标推论项目产出的数量、质量、成本等内容，并据此梳理项目支出内容的数量和单价，以此为基础编制预算。同时，财务人员也应加强预算审核力度，对于未达到预算编制要求的项目，退回至项目负责人员处修改或重新编制，以此提高高校预算绩效管理水平。

2、构建项目分类体系，推进业财绩一体融合。项目是高校实施各项高等教育核心履职工作的主要抓手，但如前述所说，高校现行财务管理要求和高校实际业务开展存在较大差异。为保障高校预算绩效管理工作的高效开展，建议各高校按照项目不同的业务内涵、实施周期等特征，建立针对项目的分类体系，并通过项目分类体系，构建针对不同类型项目的财务管理机制，具体可按照项目分类，明确短期性项目和长期性项目。针对短期性项目可按常规财务要求以年度、季度、月度填报和管理，预算绩效管理工作也随之跟进。对长期性项目，建议按照项目里程碑成果达成时点匹配相适应的财务管理和绩效监控频率，避免出现绩效管理“无物可评”的窘境，以此有效解决长期以来，绩效管理、财务管理与实际业务在具体实施中存在差异的问题，切实推动预算绩效管理和教育客观事业发展的融合，进一步提高绩效管理的现实价值。

3、紧扣层级设置目标，确保目标与预算一致。高校应着力强化不同层级项目绩效目标与预算投入的一致性和匹配性。一是在高校设立项目时，首先要明确各个项目的层级划分，厘清上级项目与下级项目的层层下钻关系，明确下级项目对上级项目的支撑作用；二是在编制各个层级项目绩效目标时，要按照项目实际内容设计目标，避免出现“小投入大成效”的问题。具体可参考江苏省预算绩效管理经验，在编制项目预算时就要实现预算与绩效的一体联动，明确各个层级项目的预算规模和绩效目标，通过事前评估等各种方式，保障目标与预算一致。

（三）优化指标及标准体系，强化绩效结果落地应用

1、持续完善优化绩效指标和指标标准体系。在项目分类体系的基础上，建议高校将所有项目纳入项目分类体系中，根据项目分类结果构建统一的绩效指标体系，确保指标科学合理、细化量化、可比可测，各学院、部门设置绩效目标时根据项目所属分类在统一的绩效指标体系的基础上进行个性化调整，提高绩效目标的科学性，也便于同类项目横向对比。

同时，清晰、科学的绩效目标为也为建立绩效标准、支出标准带来便利。如前文所述，绩效指标体系中的产出指标与预算编制相衔接，如数量指标与预算内容和数量相匹配，成本指标与预算金额相匹配。高校应构建科学的标准体系，可通过要素化的形式分解各项指标，从依靠“认为判断”向“数据分析”转变，通过绩效评价并对同类项目进行横向对比分析，或对某一项目评价多年进行纵向分析，判断支出标准和目标标准的匹配性，不断优化资源配置水平，测算形成人均、物均等定额标准，最终形成高校支出标准，提高绩效评价结果的客观性和准确性。

2、探索绩效结果应用路径硬化管理约束机制。结果的有效应用是预算绩效管理的核心与归宿，通过强化结果应用以加强管理约束机制，已成为全面实施绩效管理的重要路径。建议高校参考绩效管理相关文件要求，将预算绩效管理结果与项目立项、预算安排等进行挂钩。同时，明确主体责任，按照权责分工，将绩效管理结果与干部的选拔任用挂钩。多管齐下，确保绩效管理工作落实到位，切实推动高校管理水平“提质增效”。

（四）加快信息化建设，缓解基层绩效工作负担

建议高校积极筹建形成涵盖事前评估、绩效目标、事中监控、事后评价的全过程全面预算绩效内控一体化管理系统及数据分析平台，为预算绩效管理工作提供技术支撑。首先，可通过信息系统在高校日常实务管理中植入内控、高质量发展、现代化治理等管理理念。其次，可通过信息系统实现绩效目标、指标的智能推荐，降低业务人员编制绩效目标的难度，提高办事效率；再次，借助大数据算法，实现高校绩效表现的全景监控和智能诊断分析，提高绩效管理结果的科学性和合理性，为后续结果应用奠定坚实的基础；最后，也可借助系统，打通高校财务系统、预算系统、资产系统等各大系统，破除“信息孤岛”，构建高校业财绩一体融合的管理支撑平台。

四、总结

我国高校预算绩效管理虽经历多年发展，但在意识观念方面、顶层设计方面、工作机制方面、信息化应用方面存在一定问题，各大高校应高度重视预算绩效管理工作，将预算绩效管理与学校管理相结合，持续改进，不断提高预算绩效管理工作的质量和水平。