行政事业性国有资产生命周期“头尾环节”内控监管措施探究

●黄尚天傲

行政事业性国有资产属于国家所有，实行政府分级监管、各部门及其所属单位直接支配的管理体制。做好行政事业性国有资产管理工作，对于提升工作运转效率、获取更多经济成果、妥善完成各项工作、保障稳健持续发展、支撑主责业务遂行等方面都具有重要作用。当前，部分单位还存在监管意识淡薄、审批手续繁琐、管理手段落后、人员素质参差等问题，亟须厘清国有资产管理中存在的痛点、难点、堵点，从各管理环节出发，按照明确总体思路方向、寻找关键工作节点、分析细化问题成因、逐项针对制定对策的方法思路，突出资产取得和处置两个环节，有的放矢探讨监管措施，促进单位国有资产管理水平再上新台阶。

一、行政事业性国有资产管理内控监管总体思路

为清晰理解行政事业性国有资产管理内控监管要义，笔者认为可以从横向和纵向两个角度作为切入点进行分析。横向角度，即国有资产的生命周期，以资产的取得、使用、处置为大框架，涵盖不同的取得方式、使用方法、处置手段，加以资产的配置规则、周转规定、管理规章作宏观调整，形成完整的、充分的、时序的横向资产管理逻辑链条。纵向角度，主要考虑五种内控监管工具，即授权与审批、职能分离、信息技术处理、实物状态更新、业绩评价，每种监管工具都有其核心内涵以及同资产管理相结合的外延，通过对监管工具的界定理解，再加以进一步的结合应用，可以有效提高资产管理质效，达到监管目的。

资产管理内控监管的横向和纵向两个角度分析并非独立的两个体系，它们在监管实务中相互穿插、交融，不可分割。资产生命周期每个环节的内控监管，都可能使用一个或多个纵向角度分析的监管工具；同样每个监管工具也可能应用于多个环节，乃至于贯穿整个横向角度的资产生命周期。所以，意欲探究“头尾环节”的监管要点，必先结合资产管理，对五种监管工具进行全面、深入剖析。

（一）授权与审批

授权包括法律层面的责任界定，对权力及义务的归属陈述，以及约定对授受权限双方在授权生效后附加利弊的主体拆分。对资产管理而言，授权至关重要，通过适度授权，可以有效提高资产决策效率，使授权者着力从事重要性管理或例外管理，达到多角度、多维度的监管效果，其中授权生效后附加利弊的主体拆分，更是可以由双方共同约定对授受权限，有针对性地增设约束性条款，提高授权对于资产监管的必要性和有效性。审批则是指根据相关规范性、制度性文件，对经办人从事具体的业务处理、申请必要的权利或资格等进行具有限制性、约束性管理的一种行为，其主要特点为审批者具有选择决定权，也可以理解为相对自由裁量权，这进一步帮助了资产利益相关方抵抗控制风险，提升了监管效能。

（二）职能分离

职能分离是授权的必然产物，也是审批的优化结果。其主要功能在于使单位内部建立起相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，从而一方面利于遏制腐败，防止权力过于集中，另一方面利于形成合力，防止程序冗杂陷于内耗。例如，在资产取得环节，采购人和验收人的职能分离；在资产使用环节，使用人和登记人的职能分离；在资产处置环节，资产评估人和实物回收人的职能分离。贯穿资产管理始终的职能分离，对于推动国有资产保值增值，保证国有资产不流失具有重要意义。

（三）信息技术处理

信息技术分为一般控制和应用控制。以目前正在使用的资产管理系统来说，一般控制是指从总体上确保单位对信息系统控制的有效性，主要从四个方面把握：一是人员控制，包括部门内部职责的分离、资产数据处理部门的分离、经办人员访问权限的取得停止等；二是逻辑访问控制，可以对未经授权的资产管理系统访问提供安全保护，普遍来说即定义访问密码格式、长度、加密方式等方面，达到资产数据安全效果；三是设备控制，即对计算机设备进行物理保护，如设置独立机房，钥匙专人管理，或者使用报警系统、监控系统等；四是业务连续性控制，即在系统故障停摆、设备破坏毁损、数据损坏丢失等情况下，存在修理恢复计划或应急处置预案，可从信息系统中即时取回关键的业务数据，以确保单位工作能够持续性开展不断档。应用控制主要是指系统输入、过程及输出方面的控制，可交由有资质的第三方技术公司维护资产管理系统，有效发现和防止错误资产卡片录入，确保数据总量、分批平衡，即时导出资产清单和例外报告。

（四）实物状态更新

价值管理侧重以货币为计量方式，通过数值化的手段对单位占有使用资源的规模和结构情况、取得和消耗情况进行记录，以达到资产管理效果。与价值管理不同，实物管理更多的是从资产具体形态的购置、使用、处置等流转环节入手，对资产实施全方位的管理、维护、运转。但是由于职能分离的控制要求，很容易使得资产的实物管理和价值管理脱节，资产卡片或者台账难以实时反映资产的实际状态，所以在各个关键管理节点，需要两手抓、两手硬、两不误、两促进：一是在配置环节，实物资产既要能满足日常的业务活动需要，又要足够经济、节约，做到高质保量且实惠公道，资产价值必须及时准确入账入表，按现行制度真实反映；二是在处置环节，实物资产的毁损、灭失、报废、置换等都要证明齐全、材料完善、手续齐备，资产价值则要按照财务规定要求进行账务处理，做到附件完整、账实相符、账表对应；三是在使用环节，一方面要考虑到实物形态资产的运行维护和周转流动，另一方面也要同时考虑其价值链条，除按照资产特性正常折旧外，还需要反映资产破损、毁坏、修理、更新、拆换、腾挪等各方面状态信息。此外，行政事业单位利用国有资产对外投资、出租出借等行为，还涉及国有资产权益、收益的财务管理，均应一一对应，保持账、表、卡、证、实的一致性。

（五）业绩评价

优化国有资产管理不仅仅在于技术层面的改革与完善，其深层次逻辑还在于利益结构的调整与利益关系的适度调节。通过开展业绩评价工作，能够切实掌握行政事业性国有资产在各个单位和部门的配置和使用情况，把握利益主体间格局的演变，同时，在国有资产存量向流量转化过程中，可以对各个部门占有使用的资产进行调整、调剂、组合，即对国有资产的存量进行再配置，在掌握资产存量总数和结构分布的基础上，优化资产存量结构，大力挖掘内部潜力，盘活资产，达到资产增量规模和资产存量结构合理有效的目的。从实践来说，可以按照明确评价对象、订立制度规范、拟制工作流程、构建指标体系、分析评价结果的思路，综合运用系统论、信息论、控制论等基础理论，类比采用目标管理法、关键业绩指标法、平衡计分卡、层次分析法、模糊综合评价法等工具，形成独具特色又切实有效的业绩评价体系。

二、资产验收配置监管要点

（一）细化职责分工与配合

资产验收工作涉及采购、资产管理、物资使用、财务、审计、纪检等多个部门，有的单位根据职责权限划分比较细，有的单位则因人员力量有限等方面原因对部分职能进行了合并。在这里，笔者认为有两个方面的问题需要特别注意：

一方面是职责分工的界限划定。参考职能分离的控制要求，对于不相容的职能，不能以任何主观或客观情形为由进行合并，譬如验收时财务和纪检的监督，很多单位认为二者都是监督，没有实质区别，资产验收环节二者同时派往属于人力资源的浪费。于是就直接合并其职能，规定财务和纪检部门仅需派一名代表监督即可。笔者认为两个部门的监督方向是完全不一样的，财务的监督多在于采购标的的金额、数量、规格型号是否同招标文件、投标文件、合同、发票、验收单、供货单等文件单据一致，而纪检的监督则主要针对从前期招标采购到现期验收入库的整体程序、流程是否符合规定，各步骤的推进是否经过适当层级审批，验收材料是否符合形式要件，是否有违规贪腐的迹象线索等。当然，考虑人员、时间等客观现实，对于可以合并的职能，譬如纪检和审计，确有需要的应当以规定性文件固定下来，明确分工的界限，保持分工的一贯性。

另一方面是各部门的协调配合。参考授权与审批的控制要求，对于需要多部门合作的工作内容，应当明确主要牵头部门和相关配合部门，在资产验收环节，有的单位是由物资采购部门牵头，会同资产管理、财务、物资使用、审计、法务、纪检等部门进行联合验收；有的单位则是由资产管理部门牵头，会同物资采购、财务、物资使用、审计、法务、纪检等部门进行联合验收。无论是哪种方式，只要符合国有资产管理办法要求，都是属于对文件精神的进一步理解和细化，笔者认为原则上讲没有问题，但必须对此形成制度，以制度管事，以流程管业务，做到依法依规管理。

（二）强化信息透明与共享

时至当下，现代化办公、大数据政务已经非常普遍，譬如验收的前置采购环节，对于信息的公开透明要求很高，在资产验收配置过程中，可以借助信息技术，通过网络自动检索和数据自动比对，提高验收效率和准确率，减少验收人员大量重复单调的信息排查工作，具体来说分为两个方面：

一方面是汇集包括电子标书、合同、供货单等电子文件，通过数据检索系统或直接运行相关代码的方式，确保电子文稿内容的一致性，同时，采取科学计数法来进行实物点验，确保单据与实物的一致性，还可以考虑实时网络匹配产品信息，检验入库物资价格是否畸高或畸低，是否符合市场规律，确保不同时期入库入账产品价格的一致性。

另一方面对于记录下来的入库物资信息，也可以作为下一次验收比对的数据来源；对于同地区、同系统的单位来说，可以共享验收信息，丰富各类别物资数据库；在记账、汇表、填卡等环节，可将数据直接导入，减少重复工作；当出现打卡贴签、账实核对的需求时，可以导出资产清单和例外报告，随时供查。整体资产管理将充分体现数理性、逻辑性、规律性，有效提升资产管理效率效果。

（三）优化审查内容与模式

一般来说，各单位都有制定物资采购、验收入库、资产配置等方面的制度规定，用以规范物资验收的内容及相关工作要求，通常来说会由供应商提供供货清单及合同样本，由牵头部门拟制验收登记表，会同参与验收部门实地点验，对涉及机器、设备或专用仪器的，还会在多方见证下进行加工、测试、实验，并形成书面报告供各方查阅认定。在验收监督和审查的优化方面，主要可以从两个方面考虑：

一方面要体现验收程序的合规性和验收行为的正确性。这里需要注意的是：实物验收时验收小组是否是临时性的；参与验收人员是否有具体的职责分工；验收过程是否仅仅流于形式；验收工作制度是否健全完善等。应对起来，一是要落实验收人员工作责任承诺制，杜绝验收“走过场”行为；二是要建立重大项目验收工作责任追究机制，提高验收工作严肃性和公正性；三是要加强验收人员道德教育和业务培训，提升验收人员的专业性，避免验收数据失真。

另一方面要体现数量价格的符合性和质量状态的合格性。一是数量验收，计量物资要全部按照净重计算，且应当以层为间隔，要有重量标识，计件物资则应逐一清点，且应设置复检复查职能，确保无一遗漏；二是质量验收，凡是需要进行理化检验的物资，应由技术检验部门或相关第三方专业机构事先负责进行检验，对于不需进行理化检验的物资，则由资产使用部门只做一般性鉴定即可决定质量是否合格；三是文件验收，无论数量检验还是质量检验，都应做好鉴定记录、点验记录、变通记录、商务记录等，对各类设备和原材料有国家标准的，应当提供符合国标的证明文件。对验收不合格的物资，不得办理入库手续，但应当严格保管，以待后续处理。

三、报废资产处置监管要点

（一）加强管理的预见性和计划性

凡事预则立，不预则废。行政事业单位国有资产管理要与预算管理、决算管理相结合，资产处置要与资产配置、资产使用相结合，要在年度内有计划、有目的、有层次、有组织、有方法地制定报废资产处置管理预案。

具体来说，可以建立对固定资产管理实行归口与分类管理、分级管理相统一的多级管理框架：一方面由单位资产管理工作领导小组统一领导固定资产的管理工作，小组为决策机构，成员包括分管领导，纪检、财务、资产使用部门负责人，负责制定资产处置管理制度和重大资产事宜的议定；另一方面由资产管理部门具体实施领导小组的决策，负责机关全部资产的盘点、处置工作，做好资产出库管理工作，分清属于领用出库还是报废处置出库，形成月度及年度报表，并配合资产使用部门处理台账建立、资产转移、处置申报等工作，确保整体报废处置工作的推进有的放矢、形成合力。

（二）重视实物的完整性和安全性

确保资产的安全完整，必须做好实物管控。对于报废物资而言，由于通常情况下使用年限较长，设备设施老旧，很容易导致资产实物分散琐碎，资产使用责任人不清等后果，随着办公场所的腾挪修缮和办公人员的进出调动，还易产生物资被盗、毁损、丢失等风险。

对此，笔者认为可从三个方面综合把控：一是实物验收，检查资产实物的损坏率，建立损益明细账，做好资产摊销与减值会计处理，提高资产核算质量；二是实地监察，查看拟报废物资是否在专门区域整齐摆放、完好保存，是否建立实物卡片，是否存在不同存放地点多次转移报废物资掩盖卡扣资产的行为等；三是文件检查，是否指定专人保管报废物资并定期盘点形成记录，是否制定完整准确的报废物资专项台账，清晰显示规格型号、数量、来源等，是否保存有实物流转过程资料、部门间移交资料、同回收商间交接资料，是否规范履行出入库、清点、过磅手续并存有签批完整的单据材料等。

（三）建全程序的合规性和可评性

为使单位报废资产处置工作平稳运行，必须建立健全相关工作流程和反馈机制：

一方面要明确程序。首先可由资产处置部门根据资产使用情况，结合资产折旧周期和年限，提交资产报废处置申请，申请中应详述报废理由；其次由专业人员或请专业机构提出鉴定意见，避免资产处置的盲目性和唯利性；再次资产管理部门会同财务部门、鉴定机构实地勘探、核实、检验处置方案，报领导小组集体讨论决定，防止处置过程中出现违规违纪情形；最后按审批权限批复后交专门回收公司或拍卖处置。

另一方面要督导检查。凡有章可循之事，应照章办事，定好应对策略、形成正反馈机制是报废资产处置环节应予以重点关注的事项。具体来说，对处置过程进行检查与监督，参考业绩评价的控制要求，选取合适的评价工具评价处置全流程各环节的健全性、合规性和效益性，要着力查找缺陷并督促整改，要看报废条件是否明确、报废鉴定是否严谨、处置程序是否合规、文件签字是否齐全、处置决策是否经由讨论、回收管理是否到位等，多方面、多角度进行督导检查，建可循之章、可评之章、可优之章。