恰适性联结：政策认同如何促成政策变现
——对“耿车绿色转型”政策执行过程的追踪分析

夏志强 田代洪

(四川大学 公共管理学院，成都 610064)

提要： 政策认同是政策高品质快速变现的前提条件。从政策认同到政策变现，这中间显然不是一个“自动滑道”，而是具有相应的逻辑链条。为解释政策认同如何促成政策变现，基于“结构—行动者”交互理论，对“耿车绿色转型”政策执行过程展开追踪分析。研究发现，政策认同和政策有效变现之间存在一个“恰适性联结”机制，该机制由“同意制造、复合遵从、合作参与和制度化”四个有机互动的部件构成。基于“恰适性”逻辑的“主体联结”，使得政策执行安排对执行情景具有良好的适应性，有效化解了政策执行阻力，推动了政策高品质快速变现。

一、问题的提出

政策认同不仅是政策高品质快速变现的基础条件，更是政策社会价值考量的核心依据[1]。政策认同包含了情感上的依附与心理上的归属，表征为公众对政策的认可度与支持度[2]。从工具性视角来看，这种依附与归属、认可与支持能够为政策有效变现蓄势增能。政策变现[3]意指政策目标在具体情境中的实现能力，涵盖了品质与时间两个测量维度，品质维度将视角锁定为政策目标实现的“完美”或“打折”程度，时间维度则将视角锚定在政策从实施到终结所经历的周期长短。在治理体系和治理能力现代化的视域下，政策认同是促成政策高品质快速变现的必要而非充分条件。显然，从政策认同建构到政策变现，这中间不是一个“自动滑道”，而是具有相应的因果链条和因果机制，包括政策认同如何产生，政策认同如何转化为政策目标群体的遵从行为，在遵从的基础上如何实现有合作的参与，如何保障合作参与的制度化等关键节点。正是基于对上述具体问题的思考，提出了本文的研究问题：政策认同促成政策变现的机制是什么？

相较而言，学界对政策认同的生成机制、政策遵从的发生机理、政策变现的影响因素等问题已然做出了相对深入翔实的分析，这为本研究的展开奠定了坚实的理论基础。但遗憾的是，现有研究并未将这些变量做出有效联结，并给出一个机制论解释。解释政策认同如何促成政策变现，显然需要将政策认同与政策变现视为一个具有时间链路演进特征的过程，从而才能予以实现对宏观结构、时间要素及其演进次序的联结[4]，因此，本文采用过程追踪法对耿车绿色发展的政策执行过程展开追踪分析。过程追踪法能够通过对过程的细致描述，关注自变量、中介变量和因变量的出现顺序，进而形成一个因果机制解释，故其与本文研究问题具有高度契合性。“耿车绿色转型”政策执行案例是“让绿色成为高质量发展底色”的成功实践，它的成功经验能为国内其他地方经济社会绿色转型发展提供借鉴，具有一定典型性，同时该案例完整包括了政策认同、政策遵从、政策变现等关键变量，案例特征具有相应代表性。基于此，本文以政策认同作为研究的切入点，以政策变现作为研究的归着点，通过对典型个案的过程追踪分析，提出“恰适性联结”促成机制，作为对该问题的解释。

二、研究进展

政策变现的实践逻辑是什么？围绕该问题，既有研究主要从政策在科层系统内部的传递过程、政策认同—遵从的生成逻辑及“结构-行动者”交互三个维度做出了解释。

(一)基于科层系统政策传递过程的解释

政策传递过程视角认为政府内部的政策传递过程是影响政策变现能力的关键，代表性解释包括政治势能论、目标考核责任制和压力传递论。

政治势能论[3]认为，公共政策发文主体的位阶高低会传递出强弱不同的政治信号，能否有效运用政治势能潜在决定了公共政策落地的执行效能。政治势能以“借势成事”调动地方政府的积极性，以“构建权势”提升政策的政治位阶，以“党的领导在场”产生凝聚力，同时政治势能的有效发挥还有赖于其与激励机制的耦合度。

目标考核责任制通过层层下达考核目标并强化对下级官员的激励和压力，构成了政策有效执行的重要保障[5]，并推动了国家从总体支配到技术控制的转变[6]。政策目标的优先次序、量化程度、执行中的监控机制均会对政策执行主体造成压力，压力的差异导致了不同地区、不同政策、同一政策在不同时段，产生了政策变现差异。

目标考核责任制在提供物质、晋升激励的同时，强化了上对下的监控压力[7]。压力波动论认为压力传递过程的不稳定导致了政策执行波动，而行动者的工作经验、领导风格、工作能力和个人考量等都会影响“压力传递”的方式和力度，导致政策执行过程充满不确定性和偶然性[8]。因此，压力增大与政策变现能力提升之间不存在必然性联系[9]。压力过大、激励不足也使得官员行为存在着“从邀功到避责”转变的风险[10]。

(二)基于政策认同、遵从生成逻辑的解释

政策认同、遵从生成逻辑的解释视角认为，政策变现不单单受“行政系统”内部因素的影响，还需要考虑政策执行环境，尤其是政策目标群体的影响。政策有效变现不仅需要行政系统内部的高效执行，还需要政策目标群体的广泛认同和积极参与[11]。从作用机制来看，参与的过程即为公众对政策认同度的提升过程，当然这种认同的提升过程也附带着对政策的监督与平衡，能够为社会公正和稳定提供相应的保障[12]。公众参与政策执行的关键是实现利益协调[13]，而不同主体的利益诉求、主体互动和利益博弈均会影响政策变现。从互动的关系来看，当政策执行主体与政策目标群体的互动由“互惠”变成某方“缺位”亦或非对称“依赖”时，政策执行困境便会产生[14]。构建政策认同并转化为政策遵从行为是实现公众参与的关键。

政策认同以目标群体和政策的价值观、需求吻合为前提条件[2]。从政策认同的演进轨迹来看，个体理性认知是政策认同的前提和基础，情感认同是核心与关键，将积极性的情感与态度转化为认同并做出合作和遵从行为，是政策认同终极目标意义价值的真实体现[15]。在影响因素方面，政策信息掌握程度、个体认知能力、认同主体的需要、政策本身的合理合法性、政策收益预期、主体信任关系均会影响政策认同。

政策遵从是政策作用对象对政策要求顺从的程度，即要按照相关规定，通过对自我行为的限制，做出政策所期待的行为[16]。从动机来看，政策遵从包括公民型遵从、决策型遵从(自利型遵从)、人际型遵从、制度型遵从、防卫型遵从和习惯型遵从[17]六类。其中习惯型、决策型以及公民型遵从能够体现出更强的主体性与能动性，属于积极型遵从，而人际型遵从、防卫型遵从和制度型遵从则是外在压力影响下的策略性反应，个体主动性较弱，属于消极型遵从。

(三)基于“结构-行动者”交互视角的解释

“结构-行动者”视角强调政策执行中的主体能动性与结构性因素之间的交互作用[18]，认为政策变现离不开政策执行主体对组织周围环境的适应与协同[19]。政策主体与组织任务环境的互动联结，可以为政策主客体间动机和意愿的交集提供一个“有效通道”[20]，有助于不同社会角色的“联结”和话语体系的兼容，在一定程度上消减任务环境带来的负面影响[21]。

结构是组织最重要的组织环境特征。政策执行的结构是相关主体围绕权力所形成的大小、强弱不等的关系，结构中的规制性和机会性因素会转化为行动者的行动，行动者的行动过程也会适应或塑造新的结构[22]。政策执行必然要打破既有的生活秩序，产生程度各异的利益冲突。为了推动政策顺利执行，政策执行主体的具体目标与手段，会随环境和政策受众的需求而做出相应的调整[23]。调整的目的是政策执行主体与政策目标群体达成不同程度的联结[24]。互动是联结的形成过程，包括主体互动和制度互动两个层面。主体互动指政策执行主体与政策目标群体间的互动。制度互动指政策本身的明文规定与习惯、习俗、生活逻辑等非正式制度之间产生的互动。主体互动和制度互动的结果是“各退一步”，实现一种“恰适性联结”的结构平衡状态。

综上，既有研究对科层系统政策传递过程、政策认同和政策遵从的生成逻辑、政策执行中主体能动性与结构性因素之间的交互作用进行了翔实分析，但单一约束条件显然难以解释政策变现的差异性。分析政策认同如何促成政策变现，需要将行政系统和政策执行环境尤其是政策目标群体做到有机的联结，因此从“情境性”与“历时性”角度把握政策执行过程的动态性与复杂性[25]尤为必要。在上述研究的基础上，本文主要基于“结构-行动者”交互理论，对政策认同如何推动政策变现展开过程追踪分析，重点关注如下内容：一是政策执行场域中的结构关系是如何影响政策认同的生产，在本案例中主要体现为经验法则与典型示范；二是政策主体与政策目标群体的关系，或者称之为国家与社会关系，在本案例中，则体现为“强国家弱社会”结构关系如何提升了政策目标群体的防卫型和制度型政策遵从行为；三是政策执行主体与政策目标群体的持续互动，反复调适过程，是如何形成“恰适性”状态，并推动政策有效执行的。

三、案例呈现：“耿车绿色转型”政策执行过程

耿车镇位于江苏省宿迁市宿城区，镇域面积35.01平方千米，共有8910户3.7万人。20世纪80年代，耿车镇以废旧物资回收加工为主导产业，创造出镇办村办户办联户办的“耿车模式”。2016年初，耿车镇落实国家生态文明建设的总体部署，彻底取缔存续30年的废旧物资回收加工行业，积极动员群众参与，发挥共商共建共治合力，使得耿车从昔日的“垃圾镇”变为如今的“电商镇”，洗去“耿车味”迎来“耿车蓝”，一度成为人民网、新华网等报道的典型，其发动群众参与政策执行的实践具有一定的典型性。只有建立在对政策执行过程中的充分认识和全局把控的基础上，方能实现形式性理论与具象化实践的有效结合。笔者通过参与式观察、深度访谈、政策文件整理、权威官媒报道整理等方式，对“耿车绿色转型”政策执行过程进行长期追踪，发现从政策认同生产到政策最终变现，包括了政策宣传与典型示范、需求感知与利益协调、注意力再分配与合力推进、制度建设与优势生产等四条关键实践链条。

(一)政策宣传与典型示范

1.政策宣传

对政策的认知是政策认同形成的基础。政策认知包括信息接收和信息处理两个基本环节。当公众对政策信息掌握不足时，就会小道消息滋生，对政策的认知受到固有观念的影响严重，受情感支配色彩明显。政策宣传是公众获取政策信息的重要途径，有助于公众了解政策内容和政策目标，消解疑惑顾虑。

“耿车绿色转型”政策执行背景有四方面突出特征：一是问题的严重性，到了不整治不行、不改变不行的地步。二是转型的彻底性，要完全取缔废旧塑料低端环节，“彻底禁、禁彻底”。三是彻底禁伴随着较高的转型风险，而村民对风险是厌恶的。四是耿车在2002年以及2012年的绿色转型均以失败告终，致使村民对此次转型的参与积极性不高。多种因素交织影响，使得耿车村民对此次的绿色发展政策存在不少顾虑，政策认同度在起初并不高。

对此，在政策宣传中，当地政府严格遵循精准、清晰、通俗易懂的沟通原则，借助多元宣传载体，对绿色发展的重要意义、目的任务、施策方式等进行了全方位多角度展示。一是召开市、县、镇、村组四级干部大会，层层传达绿色转型发展的目的意义，向村民发放《环境治理通告》以及《致废旧物资回收加工经营户的一封信》，保证政策宣传不偏差。二是走村入户，精准宣传。转型伊始，当地政府组织7000余名党员干部入户走访，挨家挨户上门宣讲政策相关信息。三是借助网络平台，在电台、报社开设专栏，并依托微“聚耿车”“宿迁环保”等微信公众号平台，及时发布“如果爱一个人，就让他远离废塑料”“耿车是我家，绿色发展靠大家”等正面引导。

2.典型示范

与现代城市社会基于知识的时势权力不同的是，乡土社会是经验性的，欲望支配着个体的行动逻辑，个体遵循时间演进之下的优胜生活方案，因此个体的行动是“欲望”和“意志”共同作用的结果[26]。个体在“欲望”满足的过程中不自觉、无意识的构建了社会价值，推动了社会发展。在乡土社会中，抽象的治理规划、治理工程等很难激发政策目标群体的了解兴趣和参与热情，而成功的“典型”则具有可观、可闻、可听、可效仿等实实在在的特征，能够激发他们追随的愿望并积极效仿。

由于经验法则在乡土社会的存在，正式的政策宣传效果并不佳，公众往往对了解抽象的价值与复杂的政策议题缺乏兴趣。针对此，当地政府高度重视典型示范引领，通过对践行绿色转型发展的典型农户、典型村、典型事迹等给予适当奖励，并进行包装宣传，以此引导村民的发展观念。有第一个吃螃蟹的人，就会有第二个、第三个，乃至更多。耿车在全面发起绿色转型发展治理攻坚战之前，当地就有许多经济能人对新的发展方向实现了成功探索，包括乡贤邱永信的两次成功带领，90后创业者蔡为伟先做塑料生意，接着从事家具厂行业，现在又跟随政策要求，做起了多肉种植经营。这些身边肉眼可见的成功经验既为当地政府制定产业发展规划指明了方向、提供了思路，也易引起村民的效仿，提升村民对政策的认同感和遵从度。典型示范—政府引导—民众效仿的政策推进，是当地村民给予理性决策后的政策遵从和合作参与。

(二)需求感知与利益协调

对公众差异性需求的精准感知，对公众利益诉求的有效协调是公众情感介入的重要条件。当地政府通过多渠道、多方式了解村民的需求，并对政策执行方案进行不断优化，以提高政策的公平性、合理性和合法性。

在需求感知上，耿车严格遵循精细化的治理原则。耿车仅用66天时间就成功推进了绿色转型发展政策的有效执行，其间未发生一例因不满上访的事件，政策执行速度之快、规模之大、效果之好，关键就在于当地政府对公众诉求的精准把控。2018年初，在宿迁市委发布“彻底禁、禁彻底”的重大决策后，宿城区就召开了动员及任务安排大会，明确工作方案与时间节点。与一般的攻坚整治行动不同的是，耿车并未采取一刀切式的命令型政策，而是牢牢坚持群众路线，将自上而下的需求征集和自下而上的需求反馈相结合，通过走村入户，了解需求村民真实需求，普及政策相关知识进行针对性动员，建档立卡因户精准施策。

在利益协调上，耿车采取了“众评、众议、众定”的协商民主形式，发挥共商共建共治合力，村民形成了利益共同体和发展共同体。当地政府提供了村民参与政策执行的制度化途径，并借助电台、报社、微信公众号等宣传绿色发展相关知识，有序引导村民参与。在村民参与的过程中，针对性地施行村民共同评议公共事物、共同立村规民约，并建立村民互相监督制度。

(三)注意力再分配与合力推进

关键治理主体治理力的再分配能够快速塑造新的府际关系，在相对有限的时间内，快速集中各类资源，高效有力执行政策，实现政策意图与目标。关键治理主体注意力的再分配往往通过政策发文的位阶、党的领导在场等塑造政治势能，进而推动资源整合和人力聚合。

早在2011年，耿车就有转型发展的尝试，但没有取得明显效果。当时，当地政府就意识到粗放式的塑料回收加工模式存在资源利用率不高、污染难控制、分散经营的合作化程度低、产业集聚化程度低等问题，面临可持续发展困境。当地成立了“中国再生资源商贸城”，探索建设循环经济产业园，企图解决此类制约长期发展的问题。但习惯了家前屋后生产和简单式加工的村民不愿入驻产业园，且入园意味着得掏一笔不少租金，在结果不确定的情况下，村民大都是风险规避型决策，入驻园区几无吸引力。此次地方政府主推下的绿色循环转型发展治理实践不了了之。2019年的绿色治理转型攻坚战仅用66天就能取得巨大成功并能够巩固成果，与顶层治理主体注意力的分配、高位推动下的强政治势能高度关联。此时，生态建设与绿色发展已然上升至国家战略高度，绿色发展直接影响地方官员的政治生涯。

具体来说，“生态文明建设”写入党章，生态文明建设“五位一体”布局等高层治理主体注意力的再分配一方面回应了生态环境恶化背景下的生态治理诉求，另一方也发出了治理生态问题，建设美丽中国的强政治势能。此后，绿色发展相关政策群涌现，理性的地方和基层治理主体必然要“应势而行，顺势而为”，以获取政治竞争优势。此外，绿色发展政治势能下附带着自上的资金保障、人员增配等诸多要素，这些均为官僚机构及其代理人的各类策略行动增加了保障，提升了其政策执行能力。

(四)制度建设与优势生产

政策执行效果具有可持续性是绿色发展的应有之义，也是避免政策执行陷入运动式窠臼的必要保证。为保证政策效果的持久性并能够实现进一步的提升，当地采取了制度建设与优势制造行动。

1.制度建设

制度建设有助于规范行动者的行为，构建起稳定可预期的秩序。为巩固政策执行效果，耿车当地构筑起了一系列的配套制度。以家具生产为例，为防止家具生产过程中产生新的环境污染，一是在政策上明确生产场域，要求生产向园区集中，推动产业集聚，以产业园区的技术作为保障，减少污染排放。二是要求所有企业办理环评手续，确保所有家具企业生产手续合法、生产过程环保。仅2020年，耿车182家企业就因不符合当地的新政策要求而受到处罚，其中61家企业受到了立即停产处罚。三是设立常态化监督管理队伍，镇政府特意组建了一支37人的污染防控专班，确保对生产过程的监督常态化、专业化。四是继续强化党建引领功能，以电商商会党支部等形式促进电商产业持续健康发展。

2.优势制造

为确保竞争优势，就要不断制造优势和扩大优势。从一开始，当地政府就明确“以人为本”的理念，坚持转型要有出路，要保障村民的生活生产水平不下降，让民众放心跟着走。一是在发展方向上，当地发挥互联网平台的优势，力求避免同质化的发展，将当地家具制造、塑料精深加工等特色产业、优势专业与互联网深度融合，打造“互联网+绿色经济”。二是建立与当地高校等的产学研合作关系，提升产品的科技附加值和竞争力，走集约式、高技术的发展路线。三是做好宣传，打造生态品牌。四是紧贴市场需求，大力发展绿色产业，将环境治理与产业转型、全民创业、生态建设等工作紧密结合，统筹兼顾，协同推进，建成2000亩生态农业示范园。五是大力营造创业氛围，搭建创业载体平台，精准出台扶持政策。

四、政策认同促成政策变现的“恰适性联结”机制

从政策认同到政策变现，这中间会受到行政系统内部的目标考核责任制、压力传递波动、政治势能、晋升激励，行政系统外部的政策执行环境、公众认同与参与等多重因素的并发影响。在政策执行中，为构建政策认同并发挥政策认同的助推功能，政策执行主体并非严格遵循科层制逻辑，而是会依情依势，在与政策目标群体的持续互动中选择合适的执行方案，遵循“恰适性”的执行逻辑。“恰适性”指的是政策执行主体、政策执行方案、政策执行过程对政策执行客体、政策执行情景、政策执行结构的良好适应。“恰适性”的调适过程既是“主体互动”也是“制度互动”的过程，以达成主体间稳定的“联结”关系为标志。“恰适性联结”状态能够持续产生政策执行合力。本文采用“恰适性联结”概念解释政策认同促成政策变现机制(见图1)。同意的制造、复合型遵从、有合作的参与和制度化是“恰适性联结”机制的构成部件，四个构件的有机互动，推动了政策高品质快速变现。

(一)同意制造

政策认同是影响政策变现的关键变量，同意制造是政策认同的生产过程。由于政策执行是将清晰的、刚性的政策要求作用于目标群体的过程，必然产生利益冲突，故在本质上是双方互动博弈的过程。在同意生产的过程中，情景分析与话语通约是主体有效互动的前提和基础，主体互动表现为信息的输入和制度互动。需求识别与利益整合则通过引导政策目标群体的理性认知，进一步塑造情感认同，并转化为对政策的支持态度。

图1 政策认同促成政策变现的“恰适性联结”机制

1.情景分析与话语通约

政策执行主体与政策客体间的有效沟通，是实现政策信息有效传递的关键。当相关主体的话语体系“不兼容”时，可能导致政策目标群体对关键政策信息掌握不足，难以对政策展开评估并形成理性认知，面临着较高的沟通失败风险。情景分析的目的是掌握政策执行场域的话语体系，进而选择合适的沟通主体、沟通方式和沟通内容。通过对政策话语的巧妙转化，并融入伦理、道义等价值元素，既有助于降低政策受众的信息负荷，也可以实现不同类型主体话语体系的桥接通约，是有效沟通的关键。在乡土社会进行政策宣传和组织动员，除了村两委干部外，与生于斯、长于斯的德高望重者、经济能人、返乡知识分子等非制度性精英进行沟通，能够更快实现话语接轨。

2.信息输入与制度互动

基于情景分析与话语通约的前提基础，同意制造便进入信息输入与制度互动环节。信息输入一般通过会议层层传达、进户宣传、线上线下各平台等实现。信息输入的本质是正式的制度要求与非正式的生活秩序发生碰撞，并要求生活主体的行为发生相应的调整。换言之，政策执行是要将理性的、清晰的、强制性的规定嵌入情感性的、模糊的、高度韧性的生活逻辑，势必要在一定程度上打破既有的平衡状态。因此，两类制度间是一种竞争甚至对立的关系，互动呈现为竞争型互动或对立型互动。在竞争和对立的过程中，不断试探对方的“底线”，各自在形式上和内容上做出相应的调整，通过“制度的调适”以实现“恰适”。在政策执行过程中，“制度调适”体现为各种“变通执行”“非正式运作”“日常形式的反抗”等。制度互动和调适的过程，有助于受众进一步了解政策内容，并实现情感介入，提升政策认同度。

3.需求识别与利益整合

政策认同受政策目标群体价值判断的影响，政策目标群体的需求和利益是价值判断最重要的依据。精准识别政策目标群体的需求和利益，对其行为动机做出预判，进而调整政策执行方案，让政策目标群体的利益在政策执行中显现。基于地缘、血缘和亲缘关系的成功实践，能够将政策执行的结果提前展示，有助于满足政策目标群体的需求，塑造情感认同。此外，个体需求和利益的简单聚合并不必然代表社会整体利益，同意的制造是实现大多数人的同意，是追求公共理性的过程，故需对个体利益进行有效整合，政策内容形式的公平性、合理性和合法性，是实现利益整合的关键。

(二)复合型遵从

将“同意”转化为“遵从行为”是政策认同的初阶目标和意义所在。政策认同是主观上的认可与支持态度，政策遵从强调的是客观的行为结果。政策遵从可以是外在力量驱使下的消极防御行为，可以是内在力量驱动下的自愿合作行为，也可以是多种力量共同作用下的复合型遵从行为。复合型遵从强调遵从行为的发生受多重因素的并发影响，在不同的情景中，各因素占据的权重各异。与单一遵从行为相比，复合型遵从行为更具有稳定性、持久性，复合型遵从包括两个或更多的单一遵从行为。

习惯型政策遵从与当地民情及个体习惯直接相关，公民型政策遵从则基于公民意识和社会责任感，这两类政策遵从与公民政治文化、国家社会结构等密切相关，尽管它们在政策遵从行为的发生中发挥着潜在的重要作用，但却很难在时间相对有限的政策执行中被快速生产，故本文主要关注的是剩余四种类型政策遵从交织产生的复合型政策遵从。

一是熟人社会、熟人社区产生的人际型遵从。人际型遵从是受群体压力影响而导致自身对政策的认知、态度与行为发生改变，进而产生的压力型政策遵从。由于熟人社会、熟人社区中的人格化社会交往频繁，个体受到的群体压力更大，群体压力既可以起到极化的作用也可以产生惰化的功能。

二是对结果预判产生的决策型遵从。决策型遵从突出体现为个体“经济理性人”色彩，个体基于对政策遵从带来的收益、付出的成本以及面临的风险的综合考量后会做出理性遵从行为。利益是个体决策和行动的关键参考，前景理论认为决策者在收益方面是风险规避的，因此当政策执行结果的可预期性高、成本可控时，有助于生成决策型遵从。示范引领既能产生人际型遵从也能产生决策型遵从。

三是强政治势能与“运动式”执行产生的防卫型遵从。防卫型遵从是个体为保护自己安全而出现的遵从行为。政治势能与“运动式”执行不仅在行政系统内部提升权威性和强制性，而且通过宣传、座谈和听证等方式，动员“造势”，个体的不遵从、不合作行为面临着“从严、从重、从快”的惩罚，进而“借势做事”。

四是伴随制度建设产生的制度型遵从。制度型遵从与制度的完备性直接相关，如果制度能够对个体行为做出有效控制，就能减少竞争性或对抗性策略行为的出现。制度型遵从有助于降低遵从行为的生产成本，提升遵从行为的稳定性、持续性和扩散性。

(三)合作参与

合作参与是在“恰适性联结”状态下，多方主体合力推动政策目标有序变现的过程。合作参与是治理现代化的应有之义，关键在于发挥公众参与政策执行的优势，变政府“独奏”为多主体的“协奏”。合作参与中的“合作”强调主体间的相对平等，强调公众参与能够有效发挥作用而非局限于服从和执行，强调主体间“恰适性”联结秩序的保持。

政策执行主体和政策受众之间持续有效的沟通，理解并尊重受众的“生活逻辑”，才能筑牢受众合作参与的基础。在公众主体意识、参与意识觉醒的背景下，政策执行需留有一定的弹性和灵活性，为公众合作参与留足空间，畅通渠道。合作参与的群体类型越多，参与度越深，协调难度就越大，对秩序的要求也就越高。政策执行中实现合作参与要做好参与规则设计、组织安排、议题设置和激励动员[10]。规则设计解决谁来参与、怎么参与的问题；组织安排解决谁来动员、怎么动员的问题；议题设置解决哪些议题需要公众参与，哪些议题不需要公众参与的问题，公众参与的议题要能引发公众的关注、讨论、交流和互动；激励动员解决如何让公众在参与中获益，如何公众保障参与行为具有持续性。

耿车经验启示我们，党员干部、新乡贤、积极分子、经济能人等能够产生示范引领和组织动员作用，对于推动合作参与起着重要作用。涉及公众切身利益的政策，应基于产业发展或社会发展规律，制定相应的配套保障制度，为政策受众建立风险分担责任机制，能够有效解决公众的后顾之忧，推动公众参与合作。为保证政策本身和政策执行方式对政策执行环境具有较好的适应，在政策实施过程中持续关注公众的感受与建议，对政策实施状况有更全面的把握并作出相应的调适，有助于提升“恰适度”。

(四)制度化

制度化是为实现“恰适性联结”状态的保持、重复再现，通过制度建设、行为规范和习惯养成，形成一种稳定的状态和秩序。制度化具有规范性、持续性和通约性三个指向。约束性指的是制度对政策执行主体和政策受众行为的约束、规训、裁切功能，一般通过法规、奖惩、监督、合格证明、资格承认、共同行动逻辑等机制来实现。持续性指的是制度对主体合作参与行为重复再现的保障功能，使得组织期待的行为能经得住时间的考验。通约性指的是制度的辐射性、延展性，即组织期待的行为能够在主体间产生共鸣，引起其他主体的效仿。

政策执行中的制度化包括三个维度：一是对政策执行中具体的经验予以系统化，使成功做法和经验实现制度化。通过建规立制，构建常态化的约束机制和保障机制，保证政策执行的成果稳得住、不反弹。二是对主体间“恰适性”联结关系的制度化，建立起稳定的状态和秩序，保证社会结构的平衡。三是针对政策执行可能引发的风险，构建起相应的风险防范化解机制。

五、总结与讨论

政策变现的结果既取决于决策过程，也受制于执行过程，政策认同对政策高品质快速变现具有显著影响。基于“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”的时代任务，并立足于公众主体意识不断提升的现实背景，从理论上揭示政策认同推动政策变现过程的“黑箱”意义重大，本文通过过程追踪研究，提出“恰适性联结”机制，作为对该问题的回答。“恰适性联结”机制认为：从政策认同生产到最终的政策变现，这中间的环节包括“同意的制造、复合型遵从、合作参与和制度化”四个必要构件，正是构件之间的良性互动，才使得政策执行主体、政策执行方案、政策执行过程能够对政策执行客体、政策执行情景、政策执行结构产生良好的适应性，进而化解政策执行阻力，凝聚政策执行合力。

个案的深入剖析，为推动政策高品质快速变现提供了理论与实践上的双重启示。一方面，在理论意义上，本文提出的“恰适性联结”机制，增强了“结构-行动者”交互理论在政策执行问题上的解释力。尽管“结构-行动者”交互理论将结构和主体通过政策执行过程做出了系统性联结，但它仍然是一个描述性理论，本文则在经验层面通过对个案内的过程追踪分析，提炼出了“恰适性联结”的因果解释机制，有助于推动该理论从描述性向解释性的角色跨越，提升理论对现实的预测功能。另一方面，在现实启示上，政策变现既需要政策认同，还需要公众的复合型遵从、有合作的参与、制度化的保障，这就要求在现实的政策执行中应以话语通约、需求识别、利益整合、制度调适、参与规则设计、组织安排、议题设置、激励动员和制度化等为关键节点，进行有序引导，从而将意愿诉求转化为推动政策有效执行的合力。