完善义务教育均衡发展政策体系需要注意的四个问题

郭凯， 朱旭

(1. 广东第二师范学院 教育学院， 广东 广州 510303； 2. 广东第二师范学院 教师教育学院， 广东 广州 510303)

义务教育均衡发展是一项长期的战略性任务，深入推进义务教育优质均衡发展，必须在“建立健全义务教育均衡发展保障机制”上下功夫。义务教育均衡发展的长期性、动态性要求我们必须构建一个动态与可适性强的高质量政策体系。义务教育均衡发展政策体系建构的质量不仅反映了我国义务教育均衡发展治理体系和治理能力的成熟度，也直接决定了义务教育均衡发展的基本状况。2005年以后，我国义务教育均衡发展政策密集出台，至今已初步形成了由综合政策(1)综合政策主要包括《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》(2005年教育部颁布)、《关于贯彻落实科学发展观 进一步推进义务教育均衡发展的意见》(2010年教育部颁布)、《关于深入推进义务教育均衡发展的意见》(2012年国务院颁布)、《关于统筹推进城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》(2016年国务院颁布)、《中华人民共和国义务教育法》(2006年修订)等。与专项政策(2)专项政策包括义务教育办学体制政策、义务教育入学机会均等政策、义务教育均衡保障体制政策、义务教育质量标准政策等，其中每一专项政策又包括一些下位的具体政策。构成的义务教育均衡发展政策体系。义务教育均衡发展政策体系隶属于国家教育政策体系的范畴。关于教育政策体系的研究，已有研究文献主要集中于国家教育政策体系[1-2]、教育公平政策体系[3]、素质教育政策体系[4]、教育扶贫政策体系[5]、教育现代化2035的政策体系[6]、民族教育政策体系[7-8]等方面。教育政策体系是由静态的政策结构、政策文本和动态的政策过程组成的一个综合系统。从已有的教育政策体系研究来看，静态角度的研究比较多，动态角度的研究比较少。本文拟从政策目标、政策主体、政策目标群体、政策工具四个方面探讨完善义务教育均衡发展政策体系需要注意的问题，为进一步完善义务教育均衡发展政策体系提供参考。

一、避免义务教育均衡发展政策目标的物化量化倾向

当前，我国义务教育均衡发展政策目标建构充斥着各种学科话语，其中经济学话语占据主导地位。主要表现在两个方面，一是将义务教育均衡发展政策目标物化。其中比较典型的观点认为，“教育均衡是经济均衡的发展和移植，它是由于人类教育资源的稀缺和有限，以及现有教育资源配置不均衡、不合理而引发的”[9]，这种观点将义务教育均衡发展看成是教育资源的均衡配置，且均衡配置资源的责任当之无愧在政府。究其原因，义务教育作为一种纯公共产品，受教育的收益具有外溢性，且受益者不仅仅是受教育者本身，更主要的是国家和社会。政策目标物化非常明显地体现和反映在县域义务教育(优质)均衡发展的评估指标体系中 。《县域义务教育均衡发展督导评估暂行办法》(以下简称《办法》)强调，要重点评估县级政府在8项教育资源方面的均衡配置情况。《县域义务教育优质均衡发展督导评估办法》(以下简称《评估办法》)仍将资源均衡配置放在督导评估指标的首位，着重强调了7项教育资源的均衡配置。二是将义务教育均衡发展政策目标量化。县域义务教育发展基本均衡督导评估与认定的主要内容可以概括为：“一门槛、两内容、一参考”。“一门槛”即督导评估专家组进行现场考察前，县(区)所辖义务教育学校必须达到各省自定的办学基本标准。“两内容”，即县域义务教育校际间的差距评估和县(区)级政府推进义务教育均衡发展的职责评估。“一参考”即公众对县域义务教育均衡发展的满意度调查。《办法》指出，通过义务教育发展基本均衡县的评估认定，要求县级人民政府推进义务教育均衡发展工作评估得分必须在85分以上，小学和初中的差异系数必须分别小于或等于0.65和0.55。与《办法》相比，《评估办法》对督导评估的内容和要求更高、更细、更具体，量化指标更多，在教育资源均衡配置的7项指标、政府保障程度的15项指标以及教育质量的9项指标上提出了相应的数量指标和要求。

将义务教育均衡发展政策目标物化量化，便于教育督导部门对义务教育均衡发展的效果进行检查和检验，也便于各地政府及其教育行政部门依据相应标准和指标推进义务教育均衡发展。经过多年教育资源的均衡配置，学校的硬件设施设备都已经有了很大改观，有的农村学校的办学条件和环境甚至比城市学校还好，有的西部农村学校甚至比东部城市学校办学条件还好，城乡学校之间、薄弱学校与普通学校之间办学条件的差距大大缩小了，为提高西部和农村学校教育质量奠定了坚实的物质基础。但是义务教育均衡发展绝非均衡配置教育资源那么简单，教育均衡发展比经济均衡发展复杂得多。学校教育资源配置不能直接与教育质量画等号。况且教育资源的改善本身也并不必然提高教育质量，教育资源的改善只有秉持“学生为本”取向，才能提高教育质量，即学校硬件设施设备、办学条件和环境无论怎么改变或者改进，必须满足“教育性”标准，否则便失去改善的意义。有的学校投入巨资改善学校办学条件和环境，整体上为学生发展提供了“物质繁荣”的教育环境，也非常顺利地通过均衡发展督导评估，甚至满足了教育行政部门和学校领导“办学业绩”的教育虚荣，然而这些学校的教育质量虽然不至于用“教育衰败”来形容，但是教育质量比较低劣确是事实。教育质量或者义务教育均衡内涵式发展是多种要素综合作用的结果，教育资源只是其中一个影响因素而已。正如科尔曼(James S.Coleman)所指出的，当基本的办学条件得到满足之后，那么学校硬件因素对教育质量的影响越来越小。当下“漂亮的校园环境、尴尬的教学质量”[10]正是一些改建后义务教育学校的真实写照。无论是《办法》还是《评估办法》都将重点放在了教育资源的均衡配置上，忽视了影响教育质量的其他重要因素，如学校管理、师生的内驱力等。

义务教育均衡发展不能仅仅体现和反映在冷冰冰的数量指标上。教育和管理的过程非常复杂，义务教育归根结底是一种培养人的活动，学生的科学和民主精神，学生的全面发展、个性发展、自主发展，师生关系和互动，学生受教育权利的尊重和保护，因材施教，诸如此类的活动，是无法完全用简单的所谓“公平”数量指标来衡量的。也许在督导评估中我们通过努力能够或者比较容易达到评估要求的指标，但是这样的均衡发展难以经得起“失去灵魂的卓越”(Excellence without Soul)的叩问。美国学者古巴(E.G.Guba)和林肯(Y.S.Lincoln)提出了一个较为符合人们经验认知的政策评估框架。他们认为，政策评估可以分为四个阶段：第一个阶段是技术阶段，以客观标准和严谨方法论评估政策在技术层面的达成度；第二个阶段是描述性阶段，以第一阶段所得到的经验结果为基础，描述政策的达成度；第三个阶段是做出判断，以前两个阶段的结果判断公共政策是否实现了预定的政策目标；第四个阶段是价值多元阶段，众多利益相关者的利益诉求和公共政策的伦理价值被纳入考察的范围[11]。按照古巴和林肯的政策评估认知框架，我国现阶段义务教育均衡发展政策体系更多停留在前三个阶段，未来应该走向价值多元的评估阶段，义务教育均衡发展政策目标取向应该多加考虑统一标准与多元发展的关系，均衡发展与特色发展、个性发展、差异发展之间的关系。制度的刚性在于物化和量化的统一标准，制度的可选择性在于体现多样性的追求。“不能自主选择的平等不是真正的平等”[12]，多样性的平等才是真正的平等。多样性和不平等是两个不同的概念，“在政治方面，它意味着承认形式上相似的过程可以产生不同的结果，反之，要想取得相同的结果，往往需要在过程中接受并发展多样性”，社会平等意味着需要消除不平等现象，并不是要消除多样性[13]。“差异的平等观则肯定每一个人都有其自身独特的价值和实现这种自我价值的权利，教育应该适应人们的差异，尊重人们基于不同社会条件的多样化选择”[14]，同时，老百姓的满意度不仅与刚性的量化标准有关，还与个性化的需求与选择有关。满足统一的需求或要求是满意度的基础，满足个性化的需求才是满意度增强的关键。

二、突破“义务教育均衡发展是政府的职责”的狭隘政策主体观

一种流行的观点认为，义务教育均衡发展就是政府的责任。这种观点很有市场，原因在于义务教育均衡发展被普遍认为就是均衡配置教育资源。《中华人民共和国义务教育法》第六条规定，“国务院和县级以上地方人民政府应当合理配置教育资源，促进义务教育均衡发展”，强调了政府在义务教育均衡发展中的资源配置责任。这种资源配置的责任在《办法》和《评估办法》中得到充分体现和落实。无论是评估校际资源均衡的8项指标，还是评估县级人民政府推进义务教育均衡发展工作，《办法》的重心都放在教育资源配置均衡上。《评估办法》继续了《办法》的评估路径依赖，评估重心仍在教育资源均衡配置上，与《办法》不同的是，《评估办法》对教育资源均衡配置提出了更高的要求。

不得不承认，政府在义务教育均衡发展中负有不可推卸的责任，但是政府的责任绝不仅仅限于教育资源配置的均衡。政府在义务教育均衡发展上的责任是相对于公民平等受教育权而言的。从平等受教育权来看，逻辑上政府至少具有4项依次递进的义务：一是承认或者确认平等受教育权的义务，即要求国家立法规定公民平等受教育的基本权利。二是尊重公民平等受教育权的义务，即国家自身不得侵犯公民的受教育权。三是保护平等受教育权的义务。即国家应当负有阻止第三人侵犯公民平等受教育权的义务。四是实现的义务，它要求国家必须有计划地采取积极措施确保公民平等受教育权的实现。当前国家推进义务教育均衡发展的职责仅仅是第四项义务——“实现义务”中的部分职责。实现的义务至少包括：政府负有学校标准化建设的任务，比如制定教育质量标准、学校办学条件标准等等。这是义务教育均衡发展的主要抓手；政府负有均衡经费保障的义务；县级以上人民政府及其教育行政部门应当缩小学校之间办学条件的差距，对贫穷落后地区、薄弱学校和弱势人群负有扶持的义务。国家应该“改善薄弱学校的办学条件，并采取措施，保障农村地区、民族地区实施义务教育，保障家庭经济困难的和残疾的适龄儿童、少年接受义务教育”；政府负有教师培养与师资均衡配置的义务。县级以上人民政府应当加强教师培养工作，县级人民政府教育行政部门应当均衡配置本行政区域内学校师资力量；政府负有对教育工作进行督导的义务。以上分析表明，我们不能简单地将政府在义务教育均衡发展中的职责归为教育资源均衡配置。

我国推进义务教育均衡发展，是选择从县域开始的，但这并不意味着推进义务教育均衡发展只是县级人民政府的职责，更不只是县级人民政府教育行政部门的职责，义务教育改革与发展的事项具有综合性，离不开教育发展规划、教育人事治理、教育经费保障、教育基本设施设备的提供、义务教育学校课程标准、义务教育质量标准、义务教育学校管理标准、义务教育入学机会的有效提供等。义务教育质量是“全要素”综合的结晶，需要树立大教育管理观，建立政府各部门协同推进机制。义务教育不仅是一种地方性公共产品，更是一种全国性公共产品，因此义务教育均衡发展不仅是地方政府的职责，也是中央政府的职责。

必须指出，政府并非义务教育均衡发展的唯一主体。的确，政府是义务教育资源的配置者、义务教育发展的规划者、教育标准的制定者、教育公共性的保护者、教育质量的监管者，在义务教育均衡发展中扮演着十分重要的角色，但是如果我们将政府作为义务教育均衡发展的唯一主体，那就难免失之偏颇。兴起于20世纪八九十年代的治理理论为义务教育均衡发展提供了有益的启示。治理理论揭示了政府、社会与市场的关系正在发生深刻的变化，意味着传统上很多社会领域的事情并不一定完全依靠政府管理，不要将政府的职责和功能无限地放大，政府应该管好自己该管的事情。治理理论强调社会领域的事情是政府和社会多主体的责任，不完全是政府的责任。这种理论要求政府必须将过去的“合法”权力适当地转移和分给社会，交给市场。同时过去公共事务的集体选择也越来越强调社会的参与，“参与作为一种重要的社会-心理功能，有助于加强个人与集体身份之间关系的认同”[15]6。在治理理论看来，公共事务绝不仅仅是政府的事情，社会不是公共事务的旁观者，在公共事务的集体选择、提供和生产方面也必然会承担起相应的责任。与统治不同的是，“治理是一种内涵更为丰富的现象，它既包括政府机制，同时也包含非正式、非政府的机制”“治理则是由共同的目标所支持的，这个目标未必出自合法的以及正式规定的职责，而且它也不一定需要依靠强制力量克服挑战而使别人服从”[15]5。

如果说义务教育资源的均衡配置责任在政府，那么义务教育质量均衡的责任主体则主要在学校，政府在资源配置上的均衡是实现义务教育均衡发展的必要条件，学校教育质量的优质均衡才是实现义务教育均衡发展的最终目的。教育资源的均衡配置对于政府来说并不是什么难事，真正难的是如何有效整合政府配置的教育资源，充分发挥资源的效率、效益和效能。“在义务教育均衡的重心从资源配置转向质量提升、从外延式发展转向内涵式发展后，教育均衡发展的主体也必须从政府转向学校，学校要从依附于政府的被动发展转向自身的自主发展”[16]。薄弱学校必须正确认识自身，不能妄自菲薄与自我贬低，也不能自甘薄弱与被动等待，应该充分激发发展的内生动力，这样才能不断缩小与优质学校的发展差距[10]。政府一定要为薄弱学校赋权增能，赋予学校办学自主权，推进现代学校制度建设，变自上而下的行政推动发展为自下而上的学校主动自发发展。

义务教育均衡发展政策主体不仅包括官方决策者，也包括非官方决策者。在义务教育均衡发展过程，政策主体除了政府、学校之外，至少还包括教师、学生、家长、专家等。在这些政策主体中，我们尤其应该注意处理好政府与其他政策主体之间的关系。有观点认为，应该发挥政府在义务教育均衡发展中的主导作用。对于这种观点，我们应该正确理解“政府主导”，避免“政府主导”的实践误区。有的认为，政府主导意味着政府要“让权”，这种观点似是而非，是政府“职能缺位”的表现。政府自己该行使的权力不能让渡出去，也不能放弃，否则就是失职。另外，政府主导也不能过度。换言之，政府职能不能“越位”，政府主导不是包办代替。政府在义务教育治理过程中要学会“放权”“分权”“回归权力”。尤其是政府不能侵犯或者干扰学校的办学自主权，保护学校自主办学的积极性。义务教育均衡发展政策过程始终与多元政策主体的利益交织在一块，利益博弈也始终伴随着义务教育均衡发展政策过程。不同政策主体都有各自的利益，且利益经常不一致，有时甚至产生矛盾和冲突。义务教育均衡发展政策目标正是在各利益主体不断博弈过程中得以实现的。政府机构、教育督导部门、专家、校长、教师、家长和学生等相关利益群体共同致力于推进义务教育均衡发展[17]。没有政府推进，义务教育均衡发展就会失去基础性条件，仅靠政府推进，义务教育均衡发展只能停留于表层，只有政府与其他政策主体共同推进，义务教育均衡发展才能迈向优质高位均衡。

三、防止义务教育均衡发展政策目标群体身份建构的偏差

根据政策执行史密斯(T.B.Smith)模型，政策执行受到政策执行机构、政策本身的合理性、目标群体和政策环境的影响。很显然，政策问题的解决不仅与政策本身、执行机构、政策环境有关，还与目标群体密切相关。政策设计对目标群体的认知定位与目标群体对政策本身的认知与态度也直接决定了政策执行的基本状况。然而长期以来，我国对政策目标群体的研究并没有引起足够的重视。1993年，英格拉姆(Schneider)和施耐德(In-gram)提出目标群体社会建构与政策设计框架理论。该理论认为，针对目标群体的政策设计，一方面受到群体本身政治影响力的影响，另一方面，也受主流社会对群体形象认知的影响，双重影响因素的叠加一旦被嵌入政策设计，就意味着目标群体将被分配与其政策身份相应的利益与负担。同时政策设计又会影响公民的政治态度和政治参与。反过来，当政策设计在给不同目标群体分配不同的利益与负担时，他们的政策身份和社会形象也被建构或者进一步固化，影响到目标群体的自我身份认同。英格拉姆和施耐德根据政策目标群体政治影响力的强弱和他们在主流社会中的形象，将他们分为4类：政治影响力强社会形象正面的优势者、政治影响力强社会形象负面的竞食者、政治影响力弱社会形象正面的依赖者、政治影响力弱社会形象负面的偏离者。优势者享有较多的利益，而承担较少的负担；竞食者享有隐形、大量的利益，而承担明显、少量的负担；依赖者享有象征性的利益，而承担隐形的负担；偏离者享有极少的利益，而承担较多的负担。而且他们认为，社会群体的形象并非一成不变，即使是同一群体，其社会形象建构也会随着社会环境尤其是制度环境的变化而发生变化，因此目标群体的社会形象建构是高度情境化的[18]。这一理论为我们分析义务教育均衡发展政策目标群体的身份建构提供了很好的借鉴。

正如戴维·伊斯顿(David Easton)所说的，公共政策是对社会价值的权威性分配。公共政策指向目标群体，具体而言，通过对不同社会群体之间的利益关系进行调整和分配，从而达到解决政策问题，促进社会公平的目的。在资源稀缺和有限的情况下，公共政策通过对资源的分配引导目标群体朝向预期行为。社会建构与政策设计框架理论对“谁应该得到什么”以及“为什么应得”做出了较好的回应，其实质就是政策目标群体的利益如何分配，即分配依据和分配内容。这一理论为义务教育均衡发展政策目标群体的价值分配提供了有益的启示。与其他政策不同的是，义务教育均衡发展政策目标群体是分散、多元的，包括学校、教师、学生等。伴随经济政治体制改革，我国社会结构正在从总体性社会向多元化、分化性社会转变[19],社会主体的利益正呈现多元化，他们的身份和地位不断地发生分化，不同教育阶段和同一教育阶段内部教师地位和利益分化的情况不同程度地存在，义务教育阶段学生群体的教育利益也在不断分化，这种分化的背后既有先天的因素，也有自身的因素，还有政策的原因。下面以教师和流动人口子女为例分析其政策身份建构的历史及其偏差。

自孔子奠定教师圣人道德形象以来，教师被誉为道德的化身，甚至被捧上神坛的位置，新中国成立后很长一段时间教师形象亦是如此，有关教师的隐喻非常多，比如“春蚕”“孺子牛”“园丁”“人类灵魂的工程师”，等等。教师“甘于清贫”“无私奉献”“甘为人梯”“诲人不倦”是社会公众所普遍接受和认可的形象，与此对应的政策设计，教师获得的利益多是象征性的，即良好的社会声誉，而他们基于生存和发展所需要的基本物质条件并没有得到很好的满足，而且从横向看，教师的努力、付出、贡献与其报酬、奖励、待遇并不成正比。尽管教师待遇和办公条件并不令人满意，但是教师的圣人道德形象仍然能够让他们坚守教师岗位。1984年党的十二届三中全会正式提出“有计划的商品经济”，冲破了计划经济与市场经济对立的藩篱，党的十三大正式确立以按劳分配为主体的多种分配方式并存的分配制度。在部分教师看来，这一基于贡献和功绩分配利益的政策至少可以让他们的报酬待遇与其付出保持一致。然而由于教师社会形象的固化，政策设计中教师的“应得”并未发生实质性改变和提高，20世纪80年代末90年代初引发了一定规模的教师离职潮，也有教师为了改善待遇从事“第二职业”或者“副业”。在“过高的社会期望与过低的经济收入”矛盾下甚至发生了个别教师的失范行为，新闻媒体报道与互联网的广泛宣传，使得教师形象被妖魔化[20]。于是，一方面，从20世纪80年代中期开始我国便出台中小学教师职业道德规范，此后不断进行修订完善，教师职业道德不断被强化，直至2014年出台《中小学教师违反职业道德行为处理办法》(2018年进行了全面修订)，将其上升到教育部门规章的高度，为教师负面行为划定底线与边界。另一方面，为回应教师基于“贡献”和“功绩”的“应得”，同时避免教师待遇偏低，《中华人民共和国义务教育法》明确规定，“教师的平均工资水平应当不低于当地公务员的平均工资水平”。当前我国基于教师多元“应得”对教师职业形象和政策身份的建构渐趋理性化、人性化。基于“需要”，为农村学校和薄弱学校教师提供并改善了基本的教育教学、办公和生活条件。基于“成员资格/权利”，对教师一视同仁，提供所分配的基本物品和服务。基于“贡献”和“功绩”，提供与教师付出基本一致的回报——报酬、奖励和各种待遇。基于教师个人“天赋与努力”，获得与众不同、并与之相匹配的价值[21]。

义务教育均衡发展政策身份建构存在误区的另一个典型是流动人口，并波及其子女接受义务教育。自1958年我国正式确立“农业户口”和“非农业户口”二分的户籍制度基本框架以来，户籍制度伴随社会政治经济环境变迁而不断地进行调整，保障和推动了劳动力的有序流动，在促进城乡经济协调发展、加快城镇化进程、维持社会稳定方面发挥了重要作用[22]。但是户籍制度常为人诟病的是它与太多的福利和待遇捆绑在一起，这种以利益黏附为特征的户籍政策成为分配利益或者福利的支配手段，也成为城市和农村治理的重要工具。这种城乡二元分割的户籍政策最初基于国家工业化优先发展战略，从一开始就向城市倾斜，基于城市和农村户籍的成员资格成为国家和社会福利分配的支配性标准。城市和农村居民及其子女只能在各自居住地范围以内接受义务教育，而且城市学校和农村学校在教育教学条件方面存在极大的差别，城市学校和教师工资福利由公共财政负担，而农村学校建设和教师待遇则由村集体自行负担。随着城乡经济社会发展，农村人口出现大量剩余劳动力，而城市则出现劳动力的大量短缺，城乡阻隔的户籍政策的负面影响逐渐显现，1985年出台了有关农村人口流入城镇的“暂住证”和“居住证”制度，原来“铁板一块”的城乡二元分割户籍制度开始打开了一个制度缺口，为农村人口有限流入和支援城市建设提供了可能。尽管流入城市的农村人口为城市建设做出了应有的贡献，但是他们并没有享受到与城市户籍居民一样的教育、住房、医疗等民生待遇。即使有的流动人口子女能够在城市学校接受义务教育，但仍然是有条件的，户口仍然是支配公共福利的主要手段，而暂住证和居住证无法拥有与户口同等的全部福利分配功能，有学者将这种利益分配模式称之为“经济吸纳、社会排斥”[21]的政策身份建构模式。积分入户政策虽然能将部分符合条件的人才及其家庭纳入城市户籍，但是农村流动人口及其子女要完全纳入城市户籍是相当困难的，等级化的城市为缓解城市公共资源与福利分配的负担与压力，设置了与其等级相应的入户门槛。暂住证和居住证虽然没有像户籍那样承载着基于城市居民/农村居民身份分配公共资源与福利的功能，但是它起码对基于城市/农村居民资格分配功能的“不正义”做了较好的弥补，部分承认了基于贡献或业绩赋予流动人口子女接受城市义务教育的权利。

上述目标群体身份建构的历史表明，义务教育均衡发展政策目标群体的政策身份建构，不应局限或者固化于某一“应得”标准和依据(如资格)，而是应该综合考虑多元“应得”(需要、贡献、成员资格等)标准、物品和服务本身的意义、分配主体和目标群体，赋予社会群体所应得和“多元平等的政策身份”，“增强政策身份的包容性与普惠性”[21]。

四、矫正义务教育均衡发展政策工具体系的碎片化和矛盾性、政策工具设计模式的单一性以及强制性政策工具选择的偏好

如果说义务教育均衡发展政策体系的目标是确定的，那么构建义务教育均衡发展政策体系的核心就是政策工具。尽管我国形成了初步的义务教育均衡发展政策工具体系，但是这个体系依然存在一些短板。一是政策工具体系仍不完善。比如，迄今为止还没有一个明确的国家最低义务教育质量标准。二是政策工具体系内部仍有矛盾和冲突之处。这种矛盾一方面体现在政策目标和政策工具之间的冲突上，比如以利益粘附和分配为标志的单位制度以及20世纪90年代末和21世纪初比较盛行的义务教育办学体制政策，都阻碍着义务教育均衡发展政策目标的实现。另一方面反映在政策工具之间的冲突上，比如《中华人民共和国教师法》第17条规定实施教师聘任制，《中华人民共和国义务教育法》第32条第2款规定县级人民政府教育行政部门均衡配置本行政区域内学校师资力量的权力与责任。两条法律条文存在矛盾，直接导致教师交流轮岗面临法律障碍。三是从纵向上看我国下位政策配套仍然有待完善。2006年《中华人民共和国义务教育法》修订至今，并未出台新的《中华人民共和国义务教育法实施细则》，而是将落实《中华人民共和国义务教育法》的立法空间更多地留给了地方，绝大多数地方对义务教育地方性法规进行了修订，但是它们并未就上位法的内容进行细化和补充。四是狭隘的义务教育均衡发展治理观，将推进义务教育均衡发展仅仅看成是政府及其教育系统或者教育部门的事情。义务教育均衡发展具有综合性，需要国家治理、社会治理、家庭治理和教育治理的同频共振。未来，我们应该以《中华人民共和国义务教育法》为指引，构建以《中华人民共和国义务教育法》为核心的，具有前瞻性、系统性、协同性、高效性的义务教育均衡发展政策(工具)体系，实现一加一大于二的政策效果。

公共政策的核心是解决公共问题，而达成公共政策目标的关键在于政策工具的设计，公共政策的设计在某种意义上就是政策工具的设计。美籍韩裔学者全钟燮(Jong S.Jun)借用隐喻的方法，将公共政策设计分为科学设计、艺术设计和社会设计三种模式。据此我们可以将义务教育均衡发展政策工具的设计相应地分为三种模式，一是政策工具的科学设计模式，又称理性设计模式。这种模式假设“经济人”的存在，行政能力可以控制组织环境的方方面面，行政过程和行政行为具有客观性和可预测性，“客观指标被用作衡量冲突化解、问题解决和变革的基础”[23]69-90。该模式重视政策工具设计中的专家取向，公民的态度、经验和价值偏好在设计中无足轻重。“项目治理”和“目标治理”是这种模式比较常用的治理手段，也是配置教育资源的基本工具[24]。我国义务教育均衡发展大多是通过项目治理和目标治理的方式推进的，比如在项目方面，有贫困地区义务教育工程、全国中小学危房改造工程、中西部农村初中校舍改造工程、全国中小学校舍安全工程、义务教育学校标准化建设工程、农村寄宿制学校建设工程、中西部地区农村中小学现代远程教育工程、“校校通”工程、对口支援工程、教育扶贫工程、教育硕师计划、公费师范生项目、农村从教上岗退费政策，等等。在目标治理方面，义务教育均衡发展推进的目标由低到高，包括“初步均衡”“基本均衡”“优质均衡”，等等。二是政策工具的艺术设计模式，又称渐进设计模式。渐进设计模式将公共政策视为一种艺术，认为公共政策的设计离不开政治技巧、创造力、绩效、经验、想象力、感性及其他同类事物。持这种观点的行政管理者并不排斥科学、技术和专家观点，但是他们“将执行计划(和计划进程本身)而聚集和控制相关资源的能力更多地看做是一种艺术而不是科学”[23]71。该模式强调决策是一个渐进的过程，主张现有政策都是对原有政策的小修小补，并强调政策目标与政策工具的相互调适。改革开放后我国“摸着石头过河”的政策试验属于典型的渐进式“探索性”政策工具设计模式。2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》强调，成立国家教育体制改革领导小组，根据统筹规划、分步实施、试点先行、动态调整的原则，选择部分地区和学校开展重大改革试点，其中包括义务教育均衡发展改革试点。如果说政策工具的理性设计模式注重依托专家进行自上而下、注重长远的“顶层设计”，那么政策工具的渐进设计模式则更加强调问题反应、注重短期的基层实践探索与尝试。三是政策工具的社会设计模式。社会设计模式的假定基于建构主义，建构主义认为，“任何‘事实’都是历史的产物，是在历史进程中被社会、政治、文化、经济和种族等因素来形塑的”，不存在绝对的、凌驾一切的真理，主张认识过程是人们经由主体间的互动、沟通和对话达成共识，寻求彼此的理解[23]15。在建构主义看来，公共政策的目标是社会建构的，“是从人类的互动、对话和相互学习中发展出来的”。社会设计的“关注点在于理解不同的思想、经验、技术和社会知识，以及通过地方分权发展共同的责任”，强调关系、对话、参与和有着不同背景的多元参与者日常生活体验的重要性[23]75-77。尽管前两种设计模式都会涉及一定程度的互动，但是社会设计模式更具有开放性和包容性。这三种政策工具设计模式并不矛盾，它们各有优势和不足。当前我国政策工具的设计仍然以科学设计模式和艺术设计模式为主，社会设计模式仍有较大的生长空间，未来应该建构一个三种设计模式为一体的政策工具设计模式，不能厚此薄彼，充分发挥各种设计模式的优势和功能。

豪利特(Howlett)和拉米什(Ramesh)根据政府强制程度将政策工具分为强制性工具、混合性工具、自愿性工具三类。其中强制性工具包括规制、公共企业、直接提供，混合型工具包括信息与劝诫、补贴、产权拍卖、征税和用户收费，自愿性工具包括市场、家庭与社区、自愿性组织[25]。以政策工具的三种分类框架分析我国义务教育均衡发展的4项政策，即《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》(2005年)、《关于贯彻落实科学发展观进一步推进义务教育均衡发展的意见》(2010年)、《关于深入推进义务教育均衡发展的意见》(2012年)、《国务院关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》(2016年)，我们发现强制性工具的数量最多，且以规制为主，运用较多的规制包括体系建设与调整、建立和调整规则、设定和调整标准、指示指导、政策试验，监督、禁止、政府间协定、计划、命令执行等也是常用的规制工具。混合性政策工具的数量次之，包括：信息与劝诫，主要有信息公开、舆论宣传、鼓励号召等；补贴，主要有直接补助、财政奖励等；契约，主要有公私合作等；诱因型工具，主要有社会声誉等。混合性政策工具中鼓励号召、补贴、契约、社会声誉运用较多。自愿性政策工具的数量最少，主要体现在鼓励发展民办教育上，此外强调要完善家长委员会，推动社区参与学校治理，等等。

强制性政策工具的使用既与我国计划经济时代政府管制传统与路径依赖高度吻合，也与强制性政策工具本身的特征密切相关。强制性政策工具因其本身的强制性与政治可行性特征，在达成政策目标上具有快速性，且行为预期性较强，实施成本较低。因此强制性政策工具经常成为义务教育均衡发展治理政策工具的首选。但是正因为其具有强制性而不是协商性的特点，在解决不同社会群体之间的利益关系上缺乏灵活变通性。任何政策工具都有功能边界，并不适合所有一成不变的环境，必须根据环境的变化对政策工具做出合适的选择。20世纪七八十年代以来西方国家兴起的新公共管理运动，旨在构建政府治理的新模式，其实质就是借助市场精神改革传统的政府治理方式和手段，摈弃与改进传统的政策工具，运用市场化和社会化政策工具再造政府。之后西方国家治理公共事务的方式发生了巨大改变，混合性政策工具激增、扩张和延伸，极大地改变了政府治理公共事务的前景[26]。当前我国经济社会环境已经发生了重大变化，社会主义市场经济日趋成熟与完善，除了传统的强制性政策工具之外，必须给政策目标群体更多选择、参与、协商的机会与渠道。混合性政策工具不同于强制性政策工具，兼具强制性政策工具和自愿性政策工具的特征，既允许私人或者私人部门做出选择，同时又以不同方式对他们的选择进行不同程度的干预，即不同程度的强制和引导。换言之，混合性政策工具的强制或引导是基于自愿选择的，而非单纯的强制，或者反过来说，这种自愿选择是在一定程度的强制或引导下进行的。从政策目标群体的角度来说，因为基于自愿选择，混合性政策工具更容易为他们所接受，政策执行相对比较顺利。但是相对于强制性政策工具，当前我国义务教育均衡发展混合性政策工具的种类和数量还是相当有限的。自愿性政策工具完全出于政策目标群体的自愿选择，目标群体行为更多是遵循市场机制的结果，这种政策工具的最大特征是有利于提高效率，但是其弊端也比较明显，可能会导致教育不公平或者不利于教育公共性。在义务教育均衡发展治理中，我们不能再偏好和停留于传统的基于权威和规制的科层制治理方式，必须不断拓展新的治理工具和方式。萨拉蒙(Lester M.Salamon)将20世纪七八十年代以来西方发起的政府解决公共服务和公共问题的新变化称之为“新治理”，就其本质而言，实际上是政府治理工具的转变。不同于传统公共管理强调指挥控制的必要性，也不同于私有化理论消除行政管控的必要性，“新治理”认为在使用间接政策工具时，公共管理仍然是必要的。“新治理”一改传统公共管理理论中政府与私人部门之间的紧张关系假设，强调公共与私人部门的合作，并认为这种合作并非是对公共行政实践的偏离或违反。与传统公共管理和新公共管理不同，“新治理”将重点从管理技能转向赋权技能[27]。“市场化机制、工商管理技术和社会化手段在政府管理中的引入，是21世纪行政管理发展的一个基本趋势”[28]。未来我们除了发挥传统的强制性政策工具规范功能之外，必须不断拓展和扩大混合性政策工具的矫正与平衡功能，充分发挥自愿性政策工具的基础性功能。

当前我国义务教育均衡发展治理已经从经验之治走向以政策之治和法治为标志的科学治理，完整的义务教育均衡发展政策体系已基本形成，义务教育均衡发展深入推进有了基本的政策与法律保障，而且政策凭借自身一整套完整的规则及程序成为最主要的义务教育治理手段。建构高质量的义务教育均衡发展政策体系，不仅要关注政策目标定量统一的物化指标，也要重视政策目标的多元价值，尊重平等、可选择、特色、差异；不仅要强调政府作为义务教育均衡发展政策主体的重要地位，也要重视发挥其他政策主体(如学校、教师等)的作用，形成义务教育均衡发展自上而下与自下而上双向推进的基本路径；义务教育均衡发展政策目标群体的政策身份建构，应该基于多元“应得”标准，不能局限和固化于某一单一的“应得”标准(如城乡户籍资格)，必须增强政策目标群体政策身份的包容性；政策目标与政策工具、政策工具与政策工具之间必须增强互适性、协调性，防止矛盾和冲突，要构建多元、系统、互补、协调的政策工具箱。此外，政策工具的设计不仅要注重“顶层设计”，也要重视基层探索与社会实践，还要发动社会的广泛参与。