以国际文教园为例探讨城市设计导则编制创新

张建军

(西咸新区丝路经济带能源金融贸易区管理办公室，陕西 西安 710077)

1 国内外城市设计导则研究

1.1 城市设计导则的概念

“设计导则”在美国译为“Design Guideline”，指提供一般性的规划政策和实施规章之间的联系；在英国译为“Design Guidance”，指提供项目开发建设的导引文件。总体来说，导则是指对上位规划和政策的解释，用以有效推进下一阶段项目建设的实施[1]。

在我国，导则是一种指导性的标准文件，被认为是城市设计方案转为管理语言的有效工具[2]。按研究尺度可以分为城市级城市设计导则、分区级城市设计导则和地段城市设计导则，按实施侧重点可以分为总则和通则，按表述形式可以分为指令性导则、选择性导则、奖励性导则和定性导则[3]。与同样作为管理工具的控制性详细规划相比，城市设计导则从三维化角度，对城市空间和风貌进行控制和引导，具有一定的灵活性和更大的操作空间。

1.2 城市设计导则编制的研究进展

目前关于城市设计导则的研究成果可以分为两大类。第一类是关于国内外优秀城市设计导则的经验介绍，研究主要着眼于美国[4-5]、英国[6]、新加坡[7]等发达国家城市设计导则的编制内容和作用，也有部分学者针对典型案例，研究导则的实施进行评述[8]。随着我国在规划实践中引入城市设计导则后，产生了许多优秀的编制成果，因此基于实际项目探讨城市设计及其控制在城市建设中的实施研究逐年增多。具体来看包括以街道空间为主的线型对象[9-10]和以中心区[11]、公共空间[12]为主的片状对象，为促进我国城市发展与建设提供了优秀的经验和深刻的反思。

国内外关于城市设计导则的研究具有比较丰富的成果，但是同时均存在以下不足。首先从研究对象来看，关注传统城市空间的研究较多，例如中心区、滨水区和街道。而随着城市设计类型的丰富，在实践工作中出现了一些新型的城市空间，例如国际文教园、空港新城等等。对于此类新型城市空间，在实践工作中展开了大量的讨论，但是鲜有研究去总结提炼新型城市空间城市设计导则的编制重点，以及应该遵循怎样的编制路径才能切实保证其空间设计的独特和科学性。其次，城市设计导则的内容一般表现为刚性控制+弹性引导的指标表，在设计中主要关注于道路、边界、地区、节点、地标五大城市设计要素[13]，难免产生千城一面的现象。

所以以新型城市空间为研究对象，提出面向实施的导则指标系统是目前研究的一大重点和难点。本文将以《西咸国际文教园启动区城市设计及导则咨询》的编制成果为基础，阐述对国际文教园的认识与理解，导则编制时面临的问题与思考，以及导则编制框架和导控创新指标体系的展开路径。

1.3 城市设计导则编制面临的问题

1.3.1 城市设计导则编制体系不完善

虽然《城市设计管理办法》中强调了城市设计在当代城市建设中的重要地位，但是并没有确定其法定规划地位，因此导致城市设计的地位是可选择而非强制。在具体实践中，有部分城市设计先于法定规划编制，有部分城市设计与法定规划同时编制，更多的是缺乏合理的设计指导。

城市设计不明晰的规划定位导致城市设计导则的编制体系也并不完善。在制定上，导则成果往往由具体设计个案得来，名称、类别、表达和深度都无相关规范。在执行上，由于当前城市设计运作没有完全纳入我国法定的规划管理体系，因而导则运作的主管机构、运作程序、协作关系难于确定，管理责任与机构职能难于落实，人员组成、成果审批、过程监督、资金保障等一系列问题接踵而至，并在相当大的程度上阻滞了导则的良性运作[14]。

1.3.2 城市设计导则内容缺乏针对性

在各类城市设计导则的实践中，往往由于政府和开发商等预留的编制时间较短，导致导则编制过程压缩、简单，往往缺少充分的基础研究和一定的研究深度，存在部分导则片面追求大而全的导控效果，或者就设计方案说导控标准，在导控内容上大同小异，大多数以五大经典城市设计要素为主，表述为以特色空间结构、城市天际线、街道空间、滨水空间、建筑广告牌、绿化等要素的引导控制为主，在针对各个地区的特点提出导控建议方面略有缺失。

1.3.3 城市设计导则内容缺乏创新性

城市设计导则最终反映的是一系列控制指标，该指标体系主要给管理部门使用，为各个地区的规划实施和管理提供抓手。而对于目前出现的大量新型城市空间，规划设计师更不能照搬以往已成系统的导则内容标准，追求全而细，而是要回应每个地区的特色是什么，规划特色是什么，特色指标又应该设置哪些，导则体系构建的目标-准则-指标层级该如何展开，在导控指标方面，兼顾一般性和特殊性，首先要在有取舍的基础上满足传统城市设计的基本要求。其次应立足单个项目，从自身条件出发结合上层政策要求以及时代发展特色制定指标，例如针对现阶段对于生态城市、绿色建筑和智慧设施的建设要求，提出具有强针对性和创新性的导则内容。

1.3.4 城市设计导则可操作性不足

缺乏执行力，城市设计导则的内涵在于有限的弹性控制，既能够引导下层次的设计(建筑和景观)，体现城市设计层面对城市形态的宏观构思，又不能够给设计师带来过多的限制，阻扰创造性思维的发挥。例如纽约巴特利公园城的开发建设，尽管不同的地块由不同的建筑师负责设计，整个街区的开发又跨越较长的时间段分数期展开，通过一套图文并茂，涵盖建筑族群体量布局、沿街外沿墙面、首层平面布局、建筑形式多方面的城市设计导则，使得街区最终仍能形成具有整体感的建筑形体关系及风格特色。而我国目前部分城市设计导则往往原则多、指导少，文字描述多、图解示意少，且冗长复杂，既不能够使设计师充分理解设计意图，又带来管理上的困难。尤其在落入控规中往往只剩下刚性指标，城市设计方案关注的空间形态、城市风貌未能有效传递。

2 西咸国际文教园城市设计概况

2.1 项目背景及定位

沣西新城是西咸新区的重要板块，《西咸新区城市总体规划纲要(2016—2030)》中对其的定位是未来西安国际化大都市的综合服务副中心和新兴产业基地。西咸国际文教园区位于沣西新城东部，占地约14 km2，是沣西新城的文化核心区，同时也是大西安新中心新轴线范围内的重点片区，被列为2014年陕西省西咸新区文化建设重点项目。

根据城市整体发展需要，该规划区的总体定位是以生态、人文、活力为主线，以集聚国际知名大学、职业教育和高端培训为核心，以文化为纽带，发展国际文化、教育、医养、科研产业，创建具有国际特色的丝绸之路文化教育新市镇。

2.2 西咸国际文教园启动区城市设计方案

2.2.1 西咸国际文教园区现状概况

西咸国际文教园东临沣河，西至沣渭大道，北至连霍高速新线，南至科技六路，北距咸阳市中心约8 km，东距西安市中心约19 km，距西北地区最大的空中交通枢纽——西安咸阳国际机场约17 km，规划建设的地铁5号线和西咸新区现代有轨电车8号线、9号线将贯穿园区，交通条件十分优越。园区内河流湿地众多，沣河、沙河、花溪水系的15 km水廊道提供独特的滨水空间，6.67 km2的生态农林营造了半城半绿的优质环境，同时园区毗邻丰、镐遗址、沙河古桥、昆明池等重要历史文化要素，文化资源丰富。

2.2.2 西咸国际文教园区启动区城市设计特点

其中园区启动区位于文教园西侧，处于沣河、沙河之间，总建设用地约2.5 km2，以居住用地为主。启动区城市设计以建设“大西安高端国际社区”为发展定位，以“森林绿岛、田园水居”为设计主题，从“八水绕长安”的千古城市生长格局为灵感，打造沣河与沙河之间的、顶级的、国际水准现代居住群，坐拥国际标准的优质生态环境，享有国际化的健康休闲、文化娱乐品质服务与设施，成为成功人士心中的宜居宜养的高端生活社区。主要有三大设计特点。

1)以河流、绿地构建一环两轴生态框架。

依托现状丰富的河流和绿地资源，通过对沙河进行河槽清淤、生态整治和筑堤等生态措施，构建一环两轴的绿色生态城市基础框架(见图1)。在基地外围形成创意绿色LOOP环(见图2)，由5段各具特色、活动设施丰富和环境优美的段落组成。在基地内部，沿滨河湿地和桥下绿廊形成3大创意联通公园。

在生态田园段，依托现状农田、有机农庄、四季农果园、有机农场集市等场所设施，打造可参与性强的健康生态田园，营造可参与性绿色都市生态农业景观。在湿地公园段，运用海绵设施技术以及自然造景原则，沿河岸重塑湿地生态与沙河动植物自然景观，打造可科普教育、休闲游憩的生态湿地，打造雨洪湿地公园及沿河湿地景观。在滨水商业段，采用街巷的方式串联商业服务中心建筑，结合商业服务中心以及国际岛地形地貌，规划适宜人尺度集聚广场、活动空间，并配置艺术化广场小品，形成丰富滨水商业活动的河畔嘉年华，打造街区式商业服务中心。在文化创意段，以微地形处理重塑“八百里秦川”优越地势，模拟山丘、平原地势，并配置特色植物，构筑不同游园空间。同时增加营地公园、船坞市集、愿望塔等公共活动空间，形成具有丰富岸线功能的文化趣味段。在体育休闲段，沿河规划健身休闲步行路径，并以路径串联水岸观景台等沣河重要的景观休闲节点，其间布置滑板场、攀岩墙以及适合各年龄阶段活动的运动设施，打造运动休闲主题公园。

2)三大特色社区。

基于现状场地特点和未来人群居住空间需要，规划形成三大特色社区(见图3)，由南至北分别是水阁居、趣味巷和归园居。在水阁居，依托丰富的创意文化空间和缤纷水岸生活打造幽静闲适的国际生态社区，重点采用联排洋房的空间布局以及低密度的控制方式，营造幽静禅境。在趣味巷，采用围合式空间布局和中低密度控制方式，结合周边丰富开放的湿地景观和高品质的体育运动设施，打造闹中取静的高端国际社区。在归园居，依托珍贵的田园风光打造回归山水田园的特色社区，在滨水地区采用自由式布局，绿化覆盖率不低于40%。

3)三大品质场所。

在三大特色社区之间，结合自然空间和活动设施，形成三大高品质场所(见图4)，塑造个性活力的品牌社区，同时提升片区的整体城市风貌。在南部国际坊，打造以展览收藏为核心功能的国际化文化艺术中心，配置私人订制型高端娱乐服务设施，例如游艇俱乐部、高端健身会所、度假型星级酒店，并与世界知名品牌、艺术家合作办展宣传，共建国际文化艺术高地。在城市绿轴两侧设置太古坊和文创坊，满足趣味巷和归园居两大社区人群的生活需求，同时凸显片区核心区域的空间品质。在太古坊以满足高端消费人群需求为原则，布局精品超市、SPA 会所等高端商业、文化设施，同时沿街布局品牌旗舰、餐饮、书店等商业设施，丰富步行体验，吸引人群激发社区活力，形成富有特色的生活服务小镇。在文创坊，打造文化创意服务平台，为园区内大量的文化创意人群提供交流平台，同时在坊内提供灵活多变的工作坊空间、技术服务平台、各式各样的健身场所和街角商店，创造更加舒适活力的工作空间。

3 国际文教园启动区城市设计导则编制

在城市增量发展时期所建立的规划编制技术体系，空间蓝图的方案设计成为主要的规划编制手段，若干刚性的控制指标为城市快速建设提供了有力的抓手，不论设计机构还是规划管理机构，都对快速布局空间资源的使用方式形成了较强的路径依赖。然而，当工作对象和目标由增量扩张转变为高质量发展时，这种传统的空间设计逻辑就显现了诸多的不适应。未来城市的高质量发展，不仅依赖已经多轮研究的空间方案，同时应关注设计构思在建设落实方面的实践性和可持续性。西咸国际文教园启动区项目将在城市空间设计的基础上，对关键性的方案设计影响要素转译为稳定的设计管控体系，并形成了多层级且弹性灵活的城市设计导则，使创造美好城市空间的设计意图可以被准确的传递。

3.1 单元设计总则+重点地块设计分则的灵活框架

与城市设计导则相类似的指标体系是控制性详细规划图则。而控制性详细规划图则中的指标，大多数是直接面向二维土地开发和管理，刚性管控过多而缺乏灵活性。因此本次启动区采用“单元开发”的开发模式，分为北区、中区和南区三大开发单元，规划导控则是通过“导则文件”共同实现，导则文件由单元设计总则与重点地块设计分则两个层次组成，总则形成单元开发的基本框架和整体风貌要求，分则在总则的要求下针对具体地块提出详细管控要求。二者均涵盖功能规模、开发强度、公共空间、街道空间、关键场所、建筑设计、综合交通、地下空间八大内容，但是在表述形式和内容拓展方面稍有不同。

例如在街道空间方面，北区总则确定北区规划为“回归山水田园的特色社区”，明确街道类型包括林荫街道、生活街道、一般街道和公共通道四大类型，主要阐述各类型道路及控制原则，例如生活街道临主要公共设施、居住区，以步行为主，主要沿文教一路、文教三路、文教二路和文教五路打造，街道仅设置人行出入口，具体结合地块、公共空间开口布置，建筑退界内可配置休憩设施。可鼓励沿街商户利用建筑前区进行绿化、配置休憩设施，形成活力社交空间。而在重点地块设计分则中有关街道的控制从建筑退线、建筑贴线率、建筑主立面方向、机动车出入口位置、建筑首层通透度、建筑墙体广告和牌匾、街墙开放度和人行出入口间距七方面详细展开。常见表述有XXFX-WJ06-01-01地块底商建筑首层通透率不小于40%，沿文韵一路、文韵四路一侧街墙开放度不小于10%，人行出入口间距不大于120 m，沿文教三路一侧街墙开放度不小于15%，不允许设置实体围墙。

在编制成果方面，单元设计总则由图示、表格、条文以及空间控制图构成，依据生态空间、城市建成区风貌管控、社区服务等议题，提出适应西咸国际文教园的普适性规划设计指引；重点地块设计分则为表格形式。具体开发行为应以空间控制图所示内容为刚性引导，导则内相关条文及图示内容为弹性引导内容，可在具体开发和设计中结合相关规划、规范和实际情况参照执行。

3.2 导控创新指标体系

规划基于启动区导控条件，结合海绵城市、绿色建筑、智慧城市等先进设计建设标准，以及文教园控规条件，面向文教园，建立“11 大类，56 项小类”导控指标体系(见图5)，以期以高标准严要求落实本次城市设计成果，实现文教园“最生态的环境、最舒适的尺度、最完善的配套、最宜居的住所、最强的归属感”的规划设计目标。

而本次导则编制的特色性和创新性主要体现在三大方面。首先是指标的特色性和创新性(见图6)。在重点地块设计要点中，指标分为“特色性指标”和“一般性指标”，“一般性指标”指以往城市设计导控关注的街道、开放空间和建筑相关的导控要素，“特色性指标”指绿色建筑技术、智慧城市技术两大特色指标，呼应了西咸国际文教区打造国际水准、顶级的高端生活社区的设计愿景。同时导则结合国内外国际文教园的建设标准以及行业发展要求，对绿色建筑技术、智慧城市技术进行了深入的研究，最终确定绿色建筑技术包括标准要求、建筑垂直绿化率、装配式建筑比例、一体化装修比例、住宅新风、声环境、垃圾分类回收率、暖通空调系统能耗降低幅度、屋顶太阳辐射吸收率、可再生水利用率、再生能源使用量占建筑总能耗等11项，智慧城市技术包括智能物业、智能配套等2项独具创新特色又贴合园区发展目标的导控指标。在以往常见的导控指标中，本次规划也加入了部分特色子指标，例如在街道导控要素中，除了有建筑退线、建筑贴线率、机动车出入口等常见指标，还有建筑首层通透度、街墙开放度这一类特色指标。在建筑导控要素中除了有建筑体量、建筑高度、建筑等常见指标，还加入了建筑第五立面这一特色指标。

其次是针对不同开放单元、不同地块在导控要素上各有侧重点。例如南区水居阁和中区的趣巷居是以中低密度进行开发，而北区的归园居是以低密度进行开发，各自的规划定位不尽相同，因此在指标管控方面，本次导则尤其注意片区特色化的引导。在单元设计总则方面，南区和中区在整体风格上都突出要打造具有恢弘气势的城市地标建筑，有所区分的是中区作为绿芯和公共空间的核心区，偏重于片区生活服务氛围的营造引导，而南区则重点打造高端滨水商业空间。在重点地块设计分则要求中此两区的建筑高度除了特殊范围内的建筑高度要求不一致以外，其余建筑高度控制均不大于50 m。而北区建筑高度控制指标多是不大于24 m。

最后是根据“五个最”的设计标准，本次导则编制调整提升了17项原标准及条件，新增28项芯控制要素标准及条件。最生态的环境标准中，新增关于慢行系统、地下禁止开发范围的管控指标，最舒适的尺度标准中，新增关于居住区尺度的管控指标，提升原标准制定的贴现率、互动性裙房界面占比。最完善的配套标准中，新增公共交通枢纽布局、智能停车要求等管控指标，提升原标准制定的中小学、幼儿园和医院的标准，契合国际文教园的发展定位。最宜居的住所标准中，新增关于绿色建筑指标、小区配套、围墙形式控制及小区内海绵技术要求指标，加强原标准中对于容积率、建筑、建筑退线的管控。最强的归属感标准中，新增关键场所及节点、社区文化、云智慧社区总控终端与六大基站等管控指标，提升原标准制定的公共空间覆盖率、建筑主立面要求。

3.3 “定性指标”结合“定量指标”

不同于传统规划指标的强制性和强管控性，本次导则的编制以定性结合定量指标的形式呈现，并且在单元设计总则与重点地块设计分则两大层次上均有所体现。在单元设计总则方面，单元用地规划、配套设施、地块容积率、建筑密度、绿化率、建筑限高等采取定量指标，表述也多为指令性导则，例如北区建设用地(不含A，G，U，S类用地)63.25 hm2，绿地与广场用地不小于16.45 hm2，公共管理与公共服务用地不小于11.83 hm2，建筑总量不大于160万m2。同时也有定性的指标描述，例如在整体风格管控方面，北区依托田园、湿地、城市多类开放空间，与开放空间相连的、宜人便捷的绿色廊道，共同构成单元特色田园城市形象。在建筑风貌方面，主要分为开放式街区商业建筑、现代风格居住建筑和绿色低碳公共建筑三大类，建议开放式街区商业建筑采用简洁明快的建筑形式，宜采用同色系或相近色系色彩，禁止使用艳丽的色彩。

在重点地块设计分则方面定量指标比重更多，结合具体指标有定性描述。例如建筑垂直绿化率指标表述为建议建筑垂直绿化率不小于20%，具体实施参考国家二星级绿色建筑标准；建议地块内建筑采用绿化屋顶。而建筑风格(形式、色彩、外立面装饰材料)、建筑墙体广告和牌匾、绿色建筑技术和智能物业4项指标为定性描述。例如建筑墙体广告和牌匾指标表述为沿街底层商业建筑广告牌匾应统一位置、材质和尺寸，但应避免色彩和字体的同样复制。禁止使用霓虹灯及灯箱照明；禁止大幅窗体或墙面式广告标牌。

3.4 强落地性和可持续性

不同于以往城市设计导则与规划实施过程的脱节，在本次导则编制中，提出指标面向具体地块的出让行为，以简明易懂形式，引导控制后期开发建设行为，有力地支撑城市设计成果的落实。导控详细思考了各控制指标与地块出让条件的关系，建议将部分重要指标列入地块出让条件书中(见图7)。例如建议海绵技术指标、绿色建筑、街道控制等指标落入地块出让条件书中的品质管理要求条例中，将导则中对于配套设施的调整标准落入地块出让条件书中的配套设施要求条例中，将公共空间中对于绿化覆盖率、公园、广场的管控要求落入地块出让条件书中的用地规划要求中。

4 结语

城市设计导则作为实施导引的主要工具，应结合城市设计对象的具体特点与诉求，从设计内容转译指标、定制化指标体系、刚弹导控深度把控等方面进行深度研究，重点明确总则分则的深度把控、创新导控指标体系的设定、定性定量指标配合使用、强落地性和可持续性等核心内容，实现规划意图对建设实施的有效传递引导。