人口老龄化下遗产管理人制度的地方选择与细化路径
——基于重庆市地域特色视角

李 俊，冯陵升

（西南政法大学 民商法学院，重庆 401120）

当前，我国持续加深的人口老龄化程度与急剧增加的居民可控财产对遗产管理人制度的产生与发展提出了现实需求。《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）顺势而为地规定了遗产管理人制度，为当下新形势提供了一项应对之策。但在重庆市实施遗产管理人制度过程中，国家法律固有的统一性、高度抽象性与基于地域特色引起的规则适用差异性、具体性要求之间产生严重冲突，使遗产管理人制度无法真正落地。如何解决这个问题，当前我国在立法及理论层面尚未提供太多方案，因此该问题具有研究的必要性。关于遗产管理人制度的地方立法选择与细化的研究，正是针对该问题的解决路径探寻。

一、遗产管理人制度地方选择与细化研究的必要性分析

（一）重庆市当下严峻形势所需

早在2019年11月，中共中央、国务院就前瞻性地印发了《国家积极应对人口老龄化中长期规划》（以下简称“规划”）。《规划》指出，当前我国已经进入人口老龄化社会，人口老龄化是我国今后较长一段时间内的基本国情，将对经济、社会与文化等方面产生深刻影响，我国应当采取措施积极应对人口老龄化，并在2022年初步建立积极应对人口老龄化的制度框架[1]。全国第七次人口普查从量化数据角度为中共中央、国务院的这一文件提供现实依据。2021年5月，国家统计局、国务院第七次全国人口普查领导小组办公室公布《第七次全国人口普查公报（第五号）》（以下简称“公报”），显示我国60岁及以上人口占比18.70%。与2010年第六次全国人口普查相比，60岁及以上人口的比重上升5.44个百分点。重庆市60岁及以上人口比重为21.87%，其中65岁及以上人口比重为17.08%，远超全国平均比重[2]。根据国际通用的老龄化标准，重庆市已经率先进入深度老龄社会。这表明重庆市的人口老龄化程度进一步加深，较全国而言，重庆市的人口老龄化形势异常严峻。同时，《2020重庆统计年鉴》数据显示：2019 年，重庆市城镇与农村常住人口的年人均可支配收入分别为37 939 元与15 133 元，自1997年重庆直辖以来，平均增长速度为9.2%与10.6%[3]。这表明重庆市居民的可控财产急剧增加，遗产数量日益庞大，对遗产处置机制的选择需求逐渐提高。

在人口老龄化社会，如何顺应民众继承意愿，为民众提供多样化的遗产处置方式，遗产得以妥善处理，是应对人口老龄化的一项重要议题。特别是在当前人口老龄化程度持续加深与民众财富积累日趋庞大的背景下，此项议题变得尤为迫切。遗产管理人制度作为合理处置遗产的重要手段之一，关于该制度的地方化研究具有现实必要性。

（二）地方法治的固有价值所引

遗产管理人制度的地方选择与细化研究是地方法治中的重要内容，地方法治的固有价值也为制度的地方选择与细化研究提供必要依据。地方法治的价值主要体现在两方面：一是弥补国家法律自身属性引起的“向下”适用困难；二是提供试点经验，充当“向上”进行更高层级立法的先行者。

2020年，我国民法典以国家法律的形式，从产生方式、争议解决、职责、责任与报酬五个方面首次正式规定了遗产管理人制度。基于统一性的立法层级要求与普适性的立法理念考量，《民法典》仅对这五个方面的内容作出原则性规定，呈现出高度抽象意义下的框架特征。但在国家下属的不同法域内，基于经济、文化与历史等多重因素的共同影响，法域内部会产生限定空间维度中的多种地域特色，这些地域特色深刻地影响着国家法律能否在地方得以具体适用。地域特色的地域属性决定其难以在国家层面得到统一总结与应对，需要依靠在固定地域内具备规范效力的具体性规则进行调整。遗憾的是，在当前的国家法律与地域特色之间，并未衍生出扮演“承上启下”角色的区域性、具体性规则，使得具备抽象性、框架性等固有属性的国家法律在地域适用中举步维艰。

有学者认为，从维护国家“统一、分层次”的立法体制出发，地方“有限立法权”的政策目标本身是不容置疑的[4]。自中华人民共和国成立以来，虽然我国法治的统一性色彩持续加强，但是从未绝对禁止地方“有限立法权”的发展，其原因在于地方法治对国家法律具有巨大的回馈意义。具备地域特色的地方立法将国家法律落入现实中，使具备极强统一性的国家法律在一定地域内具备空间上的普适性，是国家法律的立法目的得以实现的重要方式与现实保障。正如有学者认为，在坚持国家法治统一性的前提下，加强地方法治建设，是全面推进依法治国的具体行动，也是从整体上实现法治中国最终目标的必然要求[5]。

因此，为更好地实现遗产管理人制度入法的立法目的，积极应对人口老龄化，我国应当采取地方立法策略，挖掘地域特色，结合现有法律，对遗产管理人制度进行地方性立法，以期及时回馈国家法律，为国家未来立法提供方案。同时，在国家下属的不同地域内，地方性立法也能充分发挥试点作用，为其他地方的地方性立法提供借鉴方案与应对路径。

（三）现有研究无法为地方立法提供充足支持

国内学者历来重视对遗产管理人制度的研究。在《民法典》施行前，我国学界的关注点主要在于遗产管理人制度的立法确认，即主张在法律体系中引入遗产管理人制度，以更好适应人口老龄化社会下的遗产处理需求，如陈苇等对设立遗产管理制度的社会基础及其制度构建进行探讨[6]；付翠英对遗产管理制度的设立基础和体系架构进行研究等[7]。在《民法典》施行后，我国学者的研究重点主要围绕遗产管理人制度现有立法规则的“细化”“适用”等内容展开，以期弥补遗产管理人制度的现存缺陷，提高遗产管理人制度的适用性，使遗产管理人制度真正落地，如王葆莳等对《民法典》遗产管理人制度的适用问题进行研究[8]；杨立新对我国继承制度的完善与规则适用进行讨论等[9]。

在《民法典》短期内无法更改的背景下，国家立法机关通常期望发挥司法解释的补充性作用，依赖司法解释解决国家法律的抽象性问题，但是这种选择忽略了司法解释作为国家法律的有机组成同样具备统一性、高度抽象性等自身属性，无法针对地域特色的具体性要求作出有效回应。因此，地方立法无疑是解决国家法律与地域特色间矛盾的最佳方案。虽然当下学者从不同研究视角对遗产管理人制度展开了较为充分的讨论，但是仍然缺乏地方立法视角的研究引入，使得遗产管理人制度的地方立法研究出现空白，现有研究无法为遗产管理人制度的地方立法提供充足的智力支持。作为公权力机关治理社会的有效方式，立法从来无法凭空产生，在立法过程中，需要依赖大量的理论研究和社会调研以确保立法的科学性。正如邓佑文等认为，若立法没有进行充分的社会调研，没有科学的立项论证，就会导致立法与现实情况不符，所立之法就无法成为良法[10]。在此背景下，当前研究具有现实意义。

二、重庆市遗产管理人制度的地域特色探究

（一）重庆市地域内无人继承又无人受遗赠的遗产众多

在2006年与2008年，重庆市分别发布文件对丁克群体与五保户群体的合法权益进行保障[11]。这表明重庆市的丁克群体与五保户群体已经能够影响地域内有关政策的制定，具备一定的群体数量规模和社会影响力。五保户的对象主要包括农村中无劳动能力、无生活来源、无法定赡养扶养义务人的老年人。丁克则指夫妻双方约定不生育子女，仅由夫妻双方构成的二人家庭单位。丁克与五保户这两类群体的共同点在于容易出现当事人死后无人继承又无人受遗赠的情况。在此情况下，如果直接适用《民法典》关于遗产管理人制度的规定，就会出现两个问题：一是关于遗产的临时保管问题；二是关于遗产管理人的责任问题。

第一个问题是遗产的临时保管问题。在被继承人为丁克家庭中的后死亡一方或五保户中的老人时，现有规定中将很难出现由继承人担任或推选遗产管理人的情况，当事人的遗产最终由民政部门或村委会进行兜底管理。从被继承人死亡到民政部门或村委会被确认为遗产管理人之间通常会存在较长的时间间隔，虽然《民法典》规定了存有遗产人的临时保管义务，但在此期间，未被存有遗产人保管的遗产可能会面临毁损、灭失的风险。同时，我国民法典仅初步规定了遗产临时保管制度，对遗产临时保管人的权利、义务与责任等内容未加规定，也未设立遗产临时保管制度与遗产管理人制度的衔接机制。这使得遗产临时保管制度无法真正发挥实效，也不利于有效实施遗产管理人制度。如何解决前述问题，现行规定并未给出方案。

第二个问题是在此情况下，该遗产可能会变为既无人继承又无人受遗赠的遗产。我国民法典规定了继承人、受遗赠人和债权人等主体可请求遗产管理人承担民事责任。由于国家或集体所有制组织等无人继承遗产的归属主体并不属于通常意义上的继承人或受遗赠人行列①通常意义上，继承包括法定继承与遗嘱继承。但是在这两种继承模式中，继承人的范围均未包括接受无人继承遗产的国家或集体所有制组织。同时，根据受遗赠人的通说定义，国家或集体所有制组织被排除在受遗赠人的范围之外。，表明国家或集体所有制组织等无人继承遗产的归属主体未被现有立法纳入请求遗产管理人承担民事责任的主体范围，在因遗产管理人的故意或重大过失造成无人继承遗产损害时，国家或集体所有制组织等主体无权请求遗产管理人承担民事责任。在此情况下，如果担任遗产管理人的民政部门或村委会因故意或重大过失对该遗产造成损害，那么请求他们承担民事责任的请求权主体是什么？这个问题的答案需进一步明确。

（二）重庆市具有居民寿命延长的地域特色

2021 年9 月，重庆市卫生健康委员会发布《重庆市2020 年度居民健康状况报告》（以下简称“报告”）。报告显示，2020年，重庆市人均期望寿命为78.15岁，女性人均期望寿命达到80.94岁，超过全国平均人均期望寿命，重庆市居民人均期望寿命延长[12]。依照现行立法关于继承的规定，配偶一方死亡时，生存配偶通常会成为遗产管理人①根据《民法典》第一千一百二十七条规定，在法定继承中，配偶属于第一顺序的继承人。因此，除被继承人设有遗嘱指定其他继承人或设有遗赠外，配偶一方死亡时，生存配偶通常会以继承人身份加入遗产管理人制度之中。。结合重庆市人均寿命较长的地域特色，该项规定可能会存在两个问题：一是生存配偶在担任或推选遗产管理人时的参与能力问题；二是继承人在共同担任或推选遗产管理人时的共同性问题。

第一个问题是生存配偶在担任、推选或要求遗产管理人承担责任等事项中，或因年老、患病等因素导致自己的参与能力下降，无法在遗产管理人制度中扮演好自己的角色。同时，这个问题也衍生出当生存配偶因参与能力不足而拟将自身权利转移给其他继承人代为行使的程序规则问题。即在遗产管理人制度中，应当如何证明自己已将权利转移给其他继承人行使？需要履行哪些程序？需要提供哪些证明材料？这些问题现有规定未能提供答案。此前，重庆市荣昌区公证处针对多人遗产管理中的移转程序事项作出了首份遗产管理人公证协议书，或许能为解决前述问题提供一种思路。

第二个问题是居民人均寿命较长导致生存配偶与子女共同担任或推选遗产管理人的情形增多，在此情况下，多名继承人在共同担任或推选遗产管理人时容易出现权利和义务分配、争议解决、推选方式与推选程序等方面的问题。如何解决这类问题，现有立法也并未给出答案。

此外，根据中华遗嘱库有关数据，当前重庆市部分老人在遗嘱中指定的继承人并非配偶和子女，而是直接将遗产给孙辈，这一比例达到了14.35%[13]。此种情形仍存在同上问题，即孙辈中的未成年人参与能力不足。换言之，从法律角度可以理解为未成年人的民事行为能力不足问题。虽然现有立法已经规定了法定代理人制度与未成年人的特殊诉讼时效机制，但遗产的利益性性质会引发法定代理人侵害继承人权利的特殊情况。如何规避此种情况，值得思考。

（三）重庆市具有遗产处置复杂的地域特色

据笔者调查，2019年，重庆市民营经济的生产总值在全市生产总值中占59.4%，且比例逐年增高，民营经济在重庆市经济发展中扮演着重要的角色[3]。从遗产继承角度而言，这意味着重庆市部分民众拥有体量庞大的遗产数量与诸如股权、证券和期货等形式多样的遗产。在此情形下，我国民法典仅简单规定继承人可以推选遗产管理人，未对遗产管理人的资格、能力、程序和方式等内容作出配套规定，这诱发实务中出现因遗产管理人的管理能力不足而导致遗产未能得以妥善处置的困境。

此外，该事实关联性地引发了另一个问题，即民政部门或村委会作为兜底性遗产管理人的专业能力问题。民政部门与村委会作为我国政府的职能部门与基层群众性自治组织，通常以一种自上而下的行政性方式从事与社会治理有关的工作，具有强烈的政务属性[14]，较少处理涉及法律、会计等领域的专业性工作，因此对其在法律、会计等领域的专业能力如何，无从考究。《民法典》此次直接将遗产管理人的兜底性法律义务赋予民政部门或村委会，抛开人手不足等老生常谈的问题外，此类机关是否具有足够的专业能力解决遗产管理中涉及法律、会计等领域的问题，仍值得思考。

同时，重庆市空间区域面积大且流动人口数量多的地域特色也使遗产处置情况复杂。从城市视角看，重庆市可称为中国空间面积最大的城市。加之有关数据显示，2019年，重庆市外出至市外的人口数为474万，人口流动数量大[3]。上述因素可能共同导致遗产与继承人、受遗赠人、债权人等相关主体存在空间上的隔绝，继承人、受遗赠人与债权人等遗产相关主体难以主动、及时地关注遗产动向并按时行使权利与履行义务。我国民法典在遗产管理人的义务中并未规定遗产管理人对债权人的公示催告义务与对继承人范围的再次确定义务。此类宣示性义务的欠缺没有解决遗产相关主体因空间上的隔绝而难以主动、及时地关注遗产动向并按时行使权利与履行义务的问题，可能导致已成定局的遗产分配因新主体的权利主张而不得不重新处理，造成遗产处置成本的浪费。

（四）重庆市具有可靠立法选择支持的地域特色

地方在国家法律与地域特色等因素权衡下的地方立法并非独立的造法过程，而是依靠诸多因素实现的“法律善用”。重庆市在遗产管理人制度的立法选择中拥有得天独厚的可靠支撑，具体包括智力支持、实践积累与民众素养等因素。依赖这些因素，重庆市的地方立法选择具备可能性，并且能在科学性和本土性层面得到保障。

在当前的地方立法实践中，立法机关通常采取“委托立法”的方式，将立法工作委托给专家或中立第三方。这有助于充分表达利益需求，避免过度“政府（部门）立法”导向[15]。基于“委托立法”的专业性考虑，有学者建议，应积极探索在高校建立人大立法基地等第三方立法的新机制[16]。在重庆市，传统五院四系之一的西南政法大学及其他高校法学专业可以为重庆市遗产管理人制度的地方立法提供“委托立法”的可能性。同时，这些院校的科研活动始终与社会、地方和民众紧密联系，能对地方立法选择进行充分探讨和细致研究，为地方立法选择提供可靠支撑，充分保障“委托立法”的专业性、本土性与时代性。

自《民法典》规定遗产管理人制度以来，重庆市相关主体为遗产管理人制度的落地采取了许多积极措施。2021年9月，为贯彻、落实遗产管理人制度，重庆市公证处与四川省公证处联合打造了遗产管理人推荐库，明确遗产管理人的资格、选任范围和两地互认等内容，为遗产管理人的选任提供保障。2017年，中华遗产库（重庆分库）在重庆落地，自《民法典》新增遗产管理人制度以来，该库积极推进遗产管理人制度的落实工作。此外，重庆遗嘱库未来将与民政、公安或养老院等单位实现信息对接，以更好地提供遗产管理服务。在司法实践上，重庆市已经出现诸多与遗产管理人制度有关的案件，并且针对遗产管理人的选任和遗产管理人的职责等内容作出判决。这些实践积累共同构成了可靠的实践样本，为遗产管理人制度的立法选择增添本土色彩。

同时，笔者发现，重庆市的老人在处理继承事宜时具有较高的法律素养，对遗嘱设立与遗产处置有着清晰的认识，并且对设立遗嘱具有较高的接受度。这主要体现在三个方面：一是遗嘱设立数量增多。依据中华遗产库的数据，自2017 年中华遗产库（重庆分库）设立以来，中华遗产库（重庆分库）已设立遗嘱3 116份，且数量逐渐增多。二是设立遗嘱的人群呈现年轻化趋势。这主要体现在自2017年以来重庆市设立遗嘱的人群总体以60～70岁为主，且比例逐年上涨。这表明更多的老年人已经意识到遗嘱的积极作用，并选择在尚有能力时进行遗产处置工作。三是遗产处置的接收人群多样化。除按照以往实践选择配偶或儿女作为继承人外，孙辈也逐渐成为遗嘱继承的主流群体[13]。重庆市老人对遗嘱与遗产处置的认识与接受度现状造就了有利的环境氛围，能有效减少制度落实成本，利于遗产管理人制度真正发挥实效。

三、重庆市遗产管理人制度的立法选择

（一）制度立法的体例选择

在进行制度立法选择时，应当首先对制度立法的体例进行选择。根据我国立法规定，当前我国的地方立法主要包括地方性法规、地方政府规章、自治条例和单行条例等形式。这些地方立法形式在主体、目的与程序等方面存在明显不同。因此，应结合遗产管理人制度作出地方立法的最优体例选择。

首先，根据《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）规定①《立法法》第七十五条第一款中规定：“民族自治地方的人民代表大会有权依据当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。”，自治条例和单行条例是民族自治地方根据区域内民族的政治、经济与文化等因素制定的符合本民族特色的地方规范。在区域上，自治条例与单行条例的适用区域是民族自治地方，而重庆市在区域性质上属于直辖市，并非通常意义上的民族自治地方。虽然重庆市内部分区域属于民族自治地方，但这并不等同于重庆市在整体意义上属于民族自治地方的性质确定。因此，重庆市的地方立法选择自治条例和单行条例的立法体例存在区域不适格的问题。在立法理由上，自治条例与单行条例的立法理由是着力解决本区域带有地方性和民族性的特殊问题[17]，而重庆市遗产管理人制度的地方选择仅是关于地方性适用的讨论，并不具有民族性特点。因此，重庆市遗产管理人制度的地方立法不宜采用自治条例与单行条例的体例。

其次，重庆市的地方立法方案之一是地方政府规范。但是，无论是地方政府规章还是地方政府部门规章均具有较强的政治性，且制定目的多为方便行政管理。虽然遗产管理人制度在实际运用中需要公权力的介入协助，但就本质而言，其并非具有极强政治性的公法制度，而是关于平等主体之间人身权益与财产权益的私法制度，该制度的目的是使被继承人的遗产得到妥善处置而非便于行政管理。因此，重庆市遗产管理人制度的地方立法体例也不宜选择地方规章模式。

重庆市遗产管理人制度进行地方立法的最佳体例方案为地方性法规，原因如下：一是此种体例选择符合《立法法》规定，即立法目的是为执行法律规定而根据本行政区域的实际情况作具体规定②《立法法》第七十三条第一款规定：“为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项”，可以由地方性法规作出规定。。同时，该制度的地方性立法也并未突破《立法法》规定中关于中央排他性立法事项的范围，因此此种选择具备合理性③《立法法》第八条规定了十一项只能制定法律的事项，这些事项不能由地方性法规进行规定。。二是从形式上，重庆市现有条例众多，这些条例并未对立法对象的内容与体量提出要求，其中部分条例简洁明了，因而从形式上也无违和之处。

此外，关于该制度的地方立法是采用新设条例还是吸收已有条例的方式也需讨论。经过笔者梳理，现行条例中与该制度联系最密切的是《重庆市老年人权益保障条例》。一种方案是将遗产管理人制度纳入该条例，作为该条例的补充内容进行规定，但笔者认为此举不妥。原因在于遗产管理人制度被规定在《民法典》中，而《重庆市老年人权益保障条例》是针对《中华人民共和国老年人权益保障法》的细化之法，若将遗产管理人制度纳入该条例，会产生国家法律间的适用混乱。另外，遗产管理人制度作为针对遗产的处置方式，其适用对象并非仅限于老年人，对于其他类型的死亡主体也同样适用。因此，重庆市遗产管理人制度不应吸收原有条例，而是应当采用新设地方性法规的方式。

（二）制度立法的内容选择

关于制度立法的内容选择问题，实际上是在讨论地方性条例应当规定哪些内容的问题。根据制度实施的现实需要与《立法法》的有关规定，笔者认为，在此应当讨论两个问题：一是已有国家法律的地方细化程度问题；二是国家法律尚未规定的内容是否应当被纳入地方立法的问题。

笔者认为，关于地方立法应包括已有国家法律的细化内容问题自是无须多言。因为地方性法规的制定目的之一就是根据地方实际情况对国家法律进行细化设计，以保证国家法律的顺利实施。只是在这个过程中需要注意关于地方立法细化的程度问题。在地方立法的实际操作过程中，应注意细化的程度，不宜“过粗”或者“过细”。“过粗”会导致地方立法本身推进国家法律适用的立法目的落空，“过细”则会导致地方立法在地方整体地域内难以适用，无法灵活解决更小地域内的地方问题与其他特殊问题。因此，在地方立法中，应当坚持适用问题导向，解决地域特色中的总体性问题，并以兜底性条款的方式保证一定的灵活度。同时，针对更小地域内的地方问题，应通过效力层次更低、适用地域更小的下级立法予以解决。但需要注意的是，地方立法中针对已有规定的细化内容不能超过已有国家法律的立法范围。

关于国家法律尚未规定的制度内容是否应被纳入地方性法规的问题。在地方立法中，地方立法应遵循与国家法律“不抵触”的原则。按照立法的严格解释主义，“不抵触”原则隐含着中央法律是地方立法的前提，因此在中央未就有关事项进行立法之前，地方不得先行立法[18]。但值得注意的是，根据《立法法》第七十三条第二款规定，地方性条例可以针对地方性事务进行规定①《立法法》第七十三条第二款规定：“属于地方性事务需要制定地方性法规的事项”，可以由地方性法规作出规定。。这一条文为地方性条例先行规定国家法律尚未规定的内容提供了正当法律依据。在此，只是关于地方性事务的范围界定存在争论，但并未完全剥夺地方针对国家法律尚未规定之处先行立法的权力，地方仍可对特定的事项（在此指地方性事务）先于国家立法。笔者认为，基于本文讨论对象，为推行国家法律，针对地域特色之实际需要而规定的事项，应当属于地方性事务范畴。因此，在此处可以将国家法律尚未规定的内容纳入地方性法规予以先行规定，只是需要注意，该内容应当确属实际需要且不与上位法冲突。

四、重庆市遗产管理人制度的细化建议

就遗产管理人制度的域外立法例而言，域外遗产管理人制度确立历史悠久，法律体系完备，且根植于大量实践中的制度立法不断革新。在具体内容上，域外相关立法包括了遗产管理人的资格、法律地位、任命、辞任、解任、职责、报酬与监督等制度内容，较之我国现有立法而言，立法内容更加细化，立法体系更趋完备。同时，在已规定的同一内容之下，域外相关立法与我国规定也不尽相同，如针对遗产管理人的义务，《日本民法典》明确规定遗产管理人具有公告搜索继承人的义务，而我国并无此规定[19]。鉴于篇幅有限，笔者在此仅基于重庆市地域特色，对重庆市在遗产管理人制度适用过程中存在的问题进行细化处理，而对于遗产管理人制度总体性的体系完善，则置于后续研究进行思考，本文将不再赘述。具体细化建议如下：

（一）引入代理制度解决主体参与能力不足的问题

重庆市具有老人众多、孙辈继承与公权力机关作用凸显等地域特色。按照遗产管理人的选任顺序，在具有继承资格的老人、孙辈或公权力机关参与遗产管理时，最突出的问题是相关主体参与能力不足。笔者认为，对此问题，可在遗产管理人的地方立法中引入代理制度，通过地方立法明确允许相关主体可以委托他人或者专业机构代理遗产管理事务予以解决。在地方立法中引入代理制度的原因在于，虽然我国民法典已经规定了较为完备的代理制度，但遗产管理代理具有的被代理人主体特殊性、遗产数量不确定性与法定代理局限性等使得已有代理制度无法完全适用，需要在地方立法中针对现有规定进行补充性设计，具体方案如下：

一方面，针对老人与民政部门或村委会等遗产管理人的参与能力不足问题，可以允许其以代理方式委托他人或者专业机构代理自己的事务。关于代理的效力、变更与终止等内容，可沿用《民法典》关于代理的有关规定，在地方立法中通过“转引”的方式予以明确②“转引”的方式如《日本民法典》第一千零一十二条第二款规定第六百四十四条、第六百四十五条至第六百四十条及第六百五十条规定，准用于遗嘱执行人。又如我国《民法典》第一百二十八条规定法律对未成年人、老年人、残疾人、妇女、消费者等民事权利保护有特别规定等，依照其规定。因此，可以借鉴前述方式，在地方立法中明确规定：关于代理的效力、变更与终止等内容，依照《民法典》的规定适用。。但是在此过程中应当补充两个内容：一是在代理的设立上，除已规定的设立要件外，针对被代理人为老人的代理关系，应当补充规定严格的设立形式要件，形式要件可以借鉴《民法典》关于遗嘱设立的形式规定，通过多种类型的附条件方式保证代理关系设立的真实性与自愿性，维护老人的合法权益③《民法典》第一千一百三十四条至一千一百三十九条规定了自书、代书、打印、录音录像、口头与公证等六种遗嘱类型，并对这六种遗嘱形式规定了严格的形式要件，以保证遗嘱的真实性与自愿性。。二是在民政部门或村委会作为遗产管理人需要建立代理关系时，应当在地方立法中补充规定由民政部门或村委会初步评定代理的必要性，应仅对具有代理必要性的遗产管理案件设立代理关系，以避免继承费用的无端损耗。关于代理的费用，可首先由遗产支付，不足部分由国家财政补贴。

另一方面，针对不具有完全民事行为能力的老人与孙辈，可以沿用法定代理制度，由法定代理人代为处理遗产管理事务。由于法定代理制度具有代理人侵害被代理人权益的局限性，因此在法定代理过程中也要提防法定代理人对未成年人利益的损害，使未成年人避免来自最亲近的人的伤害[20]。此种制度的局限性决定了在地方立法中应补充规定救济措施，具体而言，可赋予其他近亲属、未成年人保护组织、老年人保护组织与法院等主体监督权，并在代理终止中增加因法定代理人侵害被代理人权益而终止法定代理的情形，在保障老人与孙辈权益的前提下弥补其能力不足。

（二）完善遗产管理人的责任制度

预防和制裁遗产管理人滥用职权，侵害相关主体的权益，最后的屏障就是事后的责任追究制度[21]。当前，《民法典》仅就遗产管理人对继承人、受遗赠人与债权人的损害规定了法律责任，但在重庆市地域特色的考察中，从遗产管理人的责任制度角度分析，现有规定忽略了两个问题：一是多名继承人共同担任遗产管理人时的责任划分问题；二是接受无人继承遗产的国家机关与集体经济组织是否享有损害赔偿请求权的问题。在适用遗产管理人制度的过程中，重庆市立法机关应对前述两个问题加以关注，并在具体的地方立法中通过细化方式予以解决。

一方面，针对多名继承人共同担任遗产管理人时的责任划分问题，笔者建议，在多名继承人共同担任遗产管理人时，应采取“对外连带，对内约定或按份”的责任承担方式。即多名继承人在担任遗产管理人过程中对债权人利益造成的损害，应由共同担任遗产管理人的多名继承人承担连带责任；待对外承担责任之后可在遗产管理人内部根据事先约定或者过错比例进行追偿。多人责任划分选择这种模式的原因在于共同继承人于继承开始之时共同取得遗产所有权，即共同共有[22]，多名继承人进行遗产管理的过程实际是针对共同共有财产的处置过程，因此在此处的责任划分应当回归《民法典》第三百零七条的规定，对因共同财产产生的债权债务关系，由共有人按照“对外连带，对内约定或按份”的方式承担责任。这既能保证债权人的利益能充分实现，也符合坚持《民法典》既有制度统一性的认知与实践。

另一方面，针对接受无人继承遗产的国家机关与集体经济组织是否享有损害赔偿请求权的问题，笔者建议，为契合重庆市无人继承遗产众多的地域特色，应将接受无人继承遗产的国家机关与集体经济组织纳入损害赔偿请求权的主体范围。具体可依赖无人继承遗产处理中的继承权主义，将国家或集体所有制组织视为无人继承遗产的法定继承人，并据此取得其对遗产管理人的损害赔偿请求权[23]。由此，在作为兜底性遗产管理人的民政部门或村委会损害接受无人继承遗产的国家机关与集体经济组织的权益时，可以要求民政部门或村委会承担相应的法律责任。

（三）制定共同担任或推选的细化规则

我国民法典在遗产管理人制度中仅就遗产管理人的选任作出规定，并未对选任后继承人的共同担任或推选规则进行规定。重庆市多人继承情形较多的地域特色要求针对多人共同担任或推选遗产管理人的规则应进行细化设计，以保证有效适用遗产管理人制度，这些规则具体包括权利与义务的分配、争议解决、推选方式与推选程序等内容。

在多名继承人共同担任遗产管理人时，权利与义务的分配规则可以由共同担任的遗产管理人协商确定；协商不成可向法院申请确定。若共同担任的遗产管理人未就权利与义务的分配规则进行协商或虽协商不成但未向法院申请确定，则遗产管理的权利与义务由遗产管理人共同行使与承担，且各遗产管理人之间互负协作义务。同时，共同担任的遗产管理人在协商确定各项权利与义务后，其他遗产管理人对权利行使与义务履行具有监督权。在争议解决方面，当前我国民法典仅规定了针对遗产管理人确定的争议解决机制，尚未确定多人共同担任或推选遗产管理人过程中的争议解决机制。笔者建议，对于共同担任或推选遗产管理人过程中出现的争议，可先由各遗产管理人协商处理，协商不成可向法院申请解决。

在推选方面，多名继承人共同推选遗产管理人应当采取协商一致、全票推选的推选方式；若未能全票推选，则由各遗产管理人适用权利与义务的分配规则各自进行遗产管理。在推选结果的公示程序上，在多名继承人协商一致推选出遗产管理人后，可以通过公证处出具公证文书或者通过人民调解委员会出具调解协议并依靠人民法院进行司法确认的方式公示与证明管理人身份。

（四）完善遗产管理人的职责规定

域外立法为保证遗产管理人有效履行处理被继承人债权债务的义务，在遗产管理人的职责中普遍规定了遗产管理人对债权人的公示催告义务。如《德国民法典》规定，遗产债权人可被以公示催告程序的方式催告申报其债权[24]。同时，《日本民法典》规定了遗产管理人的公告搜索继承人职责[19]。这两项遗产管理人的职责能够有效应对重庆市无人继承遗产众多与地域广大的地域特色，降低遗产的处理成本，维护相关主体的合法权益。因此，这两项遗产管理人的职责应当在重庆市的地方立法中予以补充。

在具体的制度设计上，有学者认为，在目前关于遗产管理人处理债权债务没有制定相关的程序规则前，应该以现有法律框架的法律适用作为前提，笔者对此表示赞同[25]。针对债权人的公示催告程序，遗产管理人应以公告或其他明显方式催促债权人申报债权，并按照债法规定的不同类型进行清偿；除具有正当理由或享有担保物权外，未按时进行债权申报的债权人，仅能就剩余遗产主张权利[26]。此外，在遗产管理人进行管理过程中，债权人应当享有知情权，可及时了解遗产管理情况，维护自己的合法权益。

在债务清偿上，当遗产不足以清偿被继承人所负债务时①此处的债务既包括被继承人死亡前所负债务，也包括被继承人死亡后在处理遗产过程中产生的继承费用与共益费用等。，域外的通常做法是将遗产处理转入破产程序，通过破产程序解决债务清偿问题，如《德国民法典》规定的开始支付不能程序[24]；《瑞士民法典》规定的破产程序[27]。域外选择此种处理规则的根本原因在于其已建立完备的个人破产制度。当前，我国个人破产制度仍在探索之中，个人破产制度尚未在全国范围内得以普遍适用，仅深圳市制定了相关条例②深圳市于2020年8月31日发布《深圳经济特区个人破产条例》，2021年3月1日起施行。，重庆市并未实行个人破产制度。这使得重庆市的遗产管理人无法依赖个人破产制度解决债务清偿问题，需要地方立法针对债务清偿问题规定具体的遗产债务清偿顺序与方案。基于不同债务的特性，在具体方案上，可采纳学者汪洋的建议，按照继承费用与共益债务、为保障基本生存权益的债务及负担、附担保债务、普通债务与惩罚性债务的顺序清偿债务[28]。同时，在同一顺序内的债务，应当按照债务的数额比例进行清偿。

在遗产管理人接收遗产后，遗产管理人应以公告程序搜寻继承人或受遗赠人。在公告期满后未搜寻到继承人或受遗赠人的，应当及时分配遗产。若后续继承人或受遗赠人出现，应责令其说明理由，确有正当理由的，可由遗产管理人收回遗产并重新分配（遗产若已损毁、灭失，可要求相应继承人以其他等价物代替遗产交回）；如无正当理由的，则仅就现存遗产交回并重新分配。

（五）构建相关的配套措施

在遗产管理人制度的地方细化中，应注重配套措施的构建，具体包括以下三点建议：

第一，完善遗产临时保管制度。根据重庆市无人继承遗产众多的地域特点，在遗产管理人确定并接收遗产之前，遗产的占有人应当负有临时保管义务，以防止遗产的毁损、灭失。针对遗产的临时保管制度，有学者曾建议财产由被继承人生前自己占有的，继承开始后，知道被继承人死亡的继承人或无因管理人可以对遗产进行临时保管。临时保管人负有向遗嘱执行人、遗产管理人报告和应遗嘱执行人、遗产管理人的要求移交遗产的义务。遗产占有人在紧急情况下，为保存遗产价值而进行处分的，事后应当及时通知继承人和遗产管理人，并将所得价款移交遗产管理人[29]。除此之外，笔者认为，遗产临时保管制度属于保管制度的下层内容，在价值取向与具体内容方面具备共同性，因此可借鉴《民法典》第八百九十七条关于保管人的责任规定设计遗产临时保管人的保管责任，即因遗产临时保管人保管不善造成保管物毁损、灭失的，遗产临时保管人应当承担赔偿责任，但无偿遗产临时保管人证明自己没有故意或重大过失的，不承担赔偿责任。同时，为保管遗产所花费的必要费用，遗产临时保管人可向遗产管理人请求清偿。完善遗产临时保管制度，可以实现遗产的临时管理人与管理人之间的制度衔接与规范衔接，避免出现制度真空或规范空白，以充分维护继承人和利害关系人的利益[30]。

第二，构建遗产管理人履行相关职责时的保障机制。对此问题，已有学者在遗产管理人制度的研究中提及，如睢苏婕等主张限制遗产管理过程中继承人处分遗产的权利[31]。根据《民法典》规定的职责内容，笔者建议，应构建以下几方面的保障机制：一是为保障遗产管理人能够更好地履行职责，应明确遗产管理人具有独立的诉讼地位，即遗产管理人能针对债权实现、债务清偿与遗产保全等遗产管理事项独立行使诉权。二是为保障遗产管理人更好地履行职责，应在一定程度上限制继承人的权利，受限权利包括但不限于继承人对遗产的收益权、处分权与担保物权等。三是为遗产管理人清理遗产并制作遗产清单的必要，应规定遗产管理人具有一定的遗产查询权，遗产查询权应包括但不限于银行账户查询权、网络财产查询权与理财产品查询权等内容。四是为处理被继承人的债权债务，应规定遗产管理人具有一定的债法权利，遗产管理人享有包括但不限于债权人代位权、债权人撤回权、债务人抗辩权与债务人抵销权等。

第三，构建遗产管理人制度的多主体协助机制。首先，地方应建立老年人信息平台，由民政局或村委会与公安、医院或养老院等单位加强沟通，建立与完善老年人信息库，持续更新老人信息，全面收集遗产信息，并对遗产进行及时、妥善处理。其次，地方应建立与完善遗产协作机制，加强民政部门或村委会与公安、社区与法院等单位间的协作，在遗产的异地保管、收集、移转与执行等方面形成有效合力。最后，地方应加强专业性遗产管理人建设，构建律师事务所、会计师事务所、公证机构与鉴定机构等多单位有效联动的遗产管理人配套队伍建设。探索专业性遗产管理人的统一资格认定标准与阶段性能力考察机制，圈定专业性遗产管理人的名册范围，逐步实现遗产管理人的自由执业与跨区域的互认机制，规范专业性遗产管理人的委托机制与操作机制，以确保遗产管理人制度的真正落地[32]。

五、结语

域外遗产管理人制度的入法初衷在于妥善处理人口老龄化社会中的遗产问题，德、法、日等国的大量实践已经证实遗产管理人制度对妥善处理人口老龄化社会中的遗产问题具有良好效用，能最大限度地平衡各方利益，保证遗产得到妥善处理。在人口老龄化持续加深与居民可控财富急剧增加的双重现实背景下，《民法典》规定遗产管理人制度是我国作出的契合时代要求之举，是我国在新时期、新阶段保障国家、社会持续稳定发展的重要制度手段。当前，《民法典》正式规定遗产管理人制度的“制度认识与启蒙”目标已经成功实现，下一阶段，我国将着重实现遗产管理人制度的“制度贯彻与落实”目标。如何实现“制度贯彻与落实”目标，本文已有部分讨论，关于本地域内遗产管理人制度的体系性构建与其他地域内遗产管理人制度的体系性构建，将是我们未来持续关注与思考的重点。