欧盟西巴尔干扩大战略的调整及特点

李心航，严双伍

(曼彻斯特大学国际关系学院，曼彻斯特 M139PL；武汉大学政治与公共管理学院，湖北 武汉 43000)

在冷战后欧盟启动东扩进程的初期，欧盟对西巴尔干地区的政策并不明晰。1999年的科索沃战争，促使欧盟对该地区迅速重视起来。当年，欧盟就启动了与西巴尔干地区的“稳定与结盟进程”(Stability and Association Process，以下简称SAP)。不言而喻，西巴尔干地区的稳定和发展对欧盟具有重要的意义。为了推动该地区国家顺利融入欧盟，欧盟制订了对西巴尔干地区的扩大战略。但该地区在政治、经济制度等方面与欧盟标准存在着巨大差异，加上地缘政治的敏感性，欧盟向西巴尔干半岛的扩大之路一直不顺。自2013年7月克罗地亚成功入盟以来，其他西巴尔干地区国家的入盟进程都处于迟滞不前的状态。欧盟向西巴尔干半岛扩大战略的可信度和效率引起该地区国家的广泛质疑，欧盟扩大前景蒙上了阴影。基于这种情况，近些年来欧盟对其扩大战略不断进行了一系列的调整和完善。

在欧洲学界，学者们对欧盟西巴尔干扩大战略进行了诸多研究，这些研究可以归类为三个方面：其一是通过研究欧盟扩大战略的主要内容，分析扩大政策的条件设计。例如希瑟·格拉布(Heather Grabbe)提出，为了塑造入盟国的治理模式，欧盟扩张政策应该采用五种条件工具，即法律规定、财政援助、监督、建议和渐进式谈判准入[1]。其二是研究欧盟的自身状况如何影响西巴尔干扩大政策，如约翰·奥布尔南(John O’bernan)认为，欧盟自身所经历的“扩大疲劳症”，是造成欧盟对西巴尔干扩大进程的效果不尽人意的主要原因[2]。其三，许多学者研究了欧盟扩大政策对于西巴尔干地区的影响。如彼得·维梅尔施(Peter Vermeersch)对少数民族的状况进行了研究和分析，指出自欧盟扩大政策推进以来，该地区各国根据入盟所要求的标准实施改革，少数民族的生活条件得到了一定的改善，基本权利也有所保障[3]。总体来说，目前欧洲学术界对欧盟西巴尔干扩大战略的研究主要集中在扩大政策本身，重点探讨现行政策对欧盟和西巴尔干半岛的影响，以及政策形成的原因。本文从分析欧盟西巴尔干扩大战略的意义入手，对欧盟扩大战略变革演进进行分析，并总结其变化的特点。

一、欧盟西巴尔干扩大进程的战略意义

巴尔干半岛(Balkan Peninsula)一般是指欧洲东南部亚得里亚海和黑海之间的陆地。西巴尔干半岛(Western Balkan)是一个政治地理概念，通常指波斯尼亚和黑塞哥维那、克罗地亚、马其顿、塞尔维亚、黑山、阿尔巴尼亚和科索沃所在的地区，在地理上属于东南欧的一部分。巴尔干半岛历来是复杂、多事的地区，素有欧洲“火药桶”之称，其地理位置十分重要，常被称为欧盟的“后院”，在政治、安全、经济等方面与欧盟关系密切。

在欧盟东扩战略中，西巴尔干是其高度重视的地区。自SAP启动之后，欧盟便开启了与西巴尔干国家的入盟谈判之旅。在2000年举行的圣玛丽亚·达菲拉首脑会议上，欧盟提出的目标是实现与该区域的“充分一体化”，并将该区域所有国家视为欧盟的潜在成员。2002年12月6日，欧盟委员会主席普罗迪在经济合作与发展组织会议上发表讲话时表示：“巴尔干地区融入欧盟将完成欧洲大陆的统一，我们已经向他们展示了这一前景。”在2003年萨洛尼卡欧盟—西巴尔干国家首脑会议上，欧盟将西巴尔干一体化列为其扩大的优先事项。同时，欧盟还在会上还提出了所谓的 “欧洲观点”[4]，即所有 SAP 国家都将是欧盟的潜在成员国，西巴尔干地区是欧盟领土的一部分。在该峰会的推动下，欧盟开始帮助西巴尔干国家进行政治、法律和经济方面的改革，以推进其入盟进程。

(一)欧盟向西巴尔干半岛扩大的意义

对欧盟来说，向西巴尔干半岛扩大具有重大的政治、经济和地缘战略意义。西巴尔干地区总面积为262000平方公里，总人口超过5900万，地理位置十分重要，而且具有丰富的人力和自然资源，因此，该地区对欧盟具有强大的吸引力。西巴尔干半岛在地理上被欧盟成员国所包围，自带“欧洲一体化”的天然属性。如果没有西巴尔干国家的加入，大欧洲的版图就不完整，囊括欧洲大陆的一体化也不可能真正实现。

第一，西巴尔干国家的加入对欧盟具有极其重要的政治意义。首先，有助于欧盟在世界范围内进一步推广其民主政治模式。1993年6月，欧洲理事会提出的哥本哈根标准明确表明了欧盟对保护民主制度和法律制度的态度[5]，它是加入欧盟最重要的资格标准之一。铁幕时期的西巴尔干国家政治经济制度受到苏联的深刻影响，冷战结束后，欧盟迅速与该地区国家进行接触，促使西巴尔干国家逐步向民主制度转变，而在西巴尔干国家加入欧盟的谈判过程中，民主制度改革也一直被欧盟列为关键谈判内容之一。其次，欧盟向西巴尔干地区扩大有助于传播其核心价值观。一旦西巴尔干国家入盟，欧洲的价值观也同时传递给了该地区的民众[6]。最后，西巴尔干国家加入欧盟，可以增强欧盟代表欧洲参与国际事务的影响力。欧盟的扩大本身就是强化欧洲自身力量的一个重要手段，扩大能够极大增加欧盟的话语分量，籍此可以获得对国际事务的影响力。总之，西巴尔干国家加入欧盟，将使欧盟成为一个文化、价值观融合统一、具有更大地理范围上的强大整体，更有利于欧盟拓展其全球战略空间，并以一个声音代表欧洲在国际事务上发言。[7]

第二，经济上西巴尔干地区对欧盟来说是一个潜力巨大的市场。西巴尔干地区在2018年地区生产总值达到了800亿欧元，对欧盟是一个极具价值的投资洼地和商品倾销地。而且，西巴尔干地区拥有欧盟紧缺的自然资源和廉价劳动力。根据欧盟统计局的报告，西巴尔干国家，除了科索沃对欧盟产品的进口占其总量43%外，其他西巴尔干国家对欧盟产品的进口份额都超过50%。2018年阿尔巴尼亚62% 的进口商品来自欧盟国家; 在波斯尼亚与黑塞哥维那，2010年欧盟产品进口量达61%；在黑山地区，欧盟产品的进口量达到53% ; 在北马其顿地区，欧盟产品进口量达到63% ;塞尔维亚的欧盟产品进口量达到59%[8]。所以，西巴尔干地区对欧盟来说是一个非常重要的投资和贸易市场，而欧盟也成为西巴尔干国家最重要的贸易和投资伙伴。

第三，从安全角度而言，西巴尔干国家对欧盟更具有重要的战略意义。一方面，巴尔干半岛西部紧靠亚得里亚海和爱奥尼亚海，它不仅是连接西欧与中东的重要枢纽，而且是通往地中海地区和北非的重要门户。随着塞尔维亚、波斯尼亚与黑塞哥维那于2006年11月成为北约和平伙伴，西巴尔干的所有国家都成为了北约的和平伙伴国。对欧盟而言，西巴尔干国家加入北约是其成功建立共同安全和防护、提高快速反应能力、增强远距离军事作战能力，以及加强其独立的冲突预防和危机管理的安全机制的重要一环，对加强欧洲南翼相对薄弱的防务能力具有至关重要的作用。另一方面，由于一系列的历史遗留问题以及民族冲突，该地区矛盾错综复杂。尤其是1992年至1995年波斯尼亚和黑塞哥维那战争以及1999年科索沃战争引发的种族冲突问题一直延续至今，该地区民众之间一直存在着明显的冲突氛围感[9]。西巴尔干国家的不稳定不仅给该地区的国家和人民带来灾难，同时也对整个欧洲社会产生巨大的负面影响。90年代的西巴尔干地区发生的一系列冲突事件导致难民潮的出现，给欧盟造成了沉重负担以及带来许多社会问题，如毒品和武器走私、人口贩卖和有组织犯罪等。因此，西巴尔干国家的和平与稳定，直接关系到欧盟的稳定和安全。

(二)欧盟扩大战略对西巴尔干国家的意义

1991年苏联东欧剧变之后，中东欧国家都迫切希望摆脱落后僵化的苏联模式，改变发展道路，寻找安全与经济上的支持与保障，回归欧洲大家庭。西巴尔干国家也以同样的想法对加入欧盟充满了极大热情，以为是天赐良机，态度十分积极。

首先，加入欧盟意味着西巴尔干国家在政治和文化方面回归欧洲。历史上，西巴尔干国家经历了奥斯曼帝国长达500年的统治。冷战期间，西巴尔干半岛属于苏联的势力范围，并在苏联影响下建立起苏联模式的社会主义政权。东西欧之间的长期分裂使得西巴尔干国家虽然在地理上同属于欧洲大陆，但在制度文化认同上却产生了巨大差异。在铁幕政策的影响下，东西欧之间政治分裂意识更是越来越强烈。冷战结束后，中东欧国家纷纷回归欧洲并积极融入欧洲政治文化体系。欧盟扩大本质上是在延伸欧洲价值观的范围，达到加入欧盟的标准意味着申请国必须按照欧盟的理念、价值和模式进行全面改革，西巴尔干半岛国家通过建立符合欧盟标准的市场经济体制和民主政治体制以实现对欧洲的回归，也就意味着重新找回欧洲文化认同感和归属感。此外，加入欧盟还可以分享欧盟强大的政治资源，极大提高西巴尔干国家的地位和影响力。

其次，在经济层面，加入欧盟对促进西巴尔干国家经济发展具有极大的推动作用。加入欧盟不仅可以得到欧盟巨额地区结构资金的援助，而且可以享受与其他成员国相同的经贸待遇，同时享有全球最大的一体化市场。冷战后，西巴尔干国家的经济整体发展非常缓慢，整个地区的失业率也处于非常高的水平，经济形势十分糟糕。他们迫切希望通过加入欧盟，获取援助，从而能快速改变经济状况。欧盟是全球最大的经济体并且拥有统一的货币体系和贸易市场，有能力为西巴尔干国家的发展提供足够的支持以振兴该地区脆弱的经济。事实上，西巴尔干地区的经济发展已经非常依赖欧盟的支持。据统计，2019年北马其顿有将近81% 的商品出口到欧盟，阿尔巴尼亚对欧盟的商品出口也达到了该国总出口额的77%，西巴尔干半岛的商品出口极度依赖欧盟市场[10]。

总之，处于困境中的西巴尔干国家都渴望加入欧盟。爱尔兰和希腊这些曾经经济落后的国家加入欧盟后经济发展迅速，2004年加入欧盟的东欧国家经济也取得非常快速的发展，这些积极的例子使得西巴尔干国家希望通过加入欧盟以提振本国经济、摆脱困境的愿望变得更加迫切。

二、欧盟对西巴尔干地区扩大战略的调整和完善

(一)欧盟西巴尔干扩大进程停滞的原因

2003年6月，在希腊萨洛尼卡举行的欧盟—西巴尔干国家首脑会议，正式宣布开启西巴尔干国家扩大进程。自那时以来，除克罗地亚成功入盟外，其他西巴尔干国家的入盟一直遥遥无期，这一状况让这些国家对欧盟所作的承诺产生了强烈的怀疑。例如，黑山于2008年12月提出申请加入欧盟，2010年12月获得候选资格，2012年6月开始入盟谈判；塞尔维亚2012年3月获得候选国地位，2014年1月21日正式开始入盟谈判。到目前为止，黑山和塞尔维亚与欧盟分别进行了长达了9年和7年的谈判，但入盟依然看不到希望。而除黑山和塞尔维亚外，其他西巴尔干国家的入盟谈判迄今尚未开启。欧盟委员会在2018年发布的西巴尔干扩大战略中承认，欧盟与候选国之间的谈判缺乏进展。

欧盟对西巴尔干国家扩大进程停滞的原因可以从三个方面来解释。第一，因为面临新的困境和出现更为紧迫的优先事项，使欧盟的注意力转移到其它领域。一方面，十多年来欧盟在政治、经济和社会领域一直面临着严峻的挑战，2009年的欧洲债务危机，2015年的移民危机，2016年的英国公决脱欧，一系列巨大挑战使欧盟无暇顾及西巴尔干国家的入盟进程，从而使欧盟扩大政策被边缘化。另一方面，发生在欧盟周边的一系列冲突，从阿拉伯之春到叙利亚冲突，再到俄乌冲突等，欧盟必须花费巨大的精力去应对，也使欧盟不得不暂时搁置其扩大战略。同时，在经过2004年东扩之后，欧盟出现了“扩大疲劳症”现象，对于欧盟扩大政策欧盟社会出现了批评声音。这些因素导致欧盟不得不延缓了扩大的步伐[11]。第二，西巴尔干国家自身在地区稳定、经济发展和民主制度建设等方面出现倒退和下滑趋势，也是欧盟扩大政策停滞的重要原因。首先，西巴尔干国家出现严重的民主倒退，北马其顿的监听丑闻、选举舞弊以及议会政变；塞尔维亚、黑山的反政府抗议活动等，西巴尔干国家都爆发了严重的政治危机。根据数据分析，西巴尔干地区的整体民主水平指数从2006年到2017年平均下降了9%[12]。其次，西巴尔干国家经济增长陷入停滞，失业率居高不下。西巴尔干国家经济欠发达，对外国援助以及贷款依赖度很高，抗金融风险能力脆弱，同时其道路等基础设施严重落后，成为经济发展的重大障碍。全球金融危机和难民潮更使西巴尔干国家的经济雪上加霜。根据世界银行的数据，西巴尔干国家中经济发展比较好的黑山2019年 GDP 增长率仅为4.1%，低于2018年的5.1%[13]。最后，西巴尔干地区国家之间争端冲突持续不断。“泛巴尔干主义”在北马其顿与黑山泛滥，科索沃与塞尔维亚之间旷日持久的冲突等，这些都是西巴尔干地区难以解决的棘手问题。2018年和2019年科索沃与塞尔维亚两国关于领土交换的讨论已经陷入僵局，领土交换的问题已经不再属于讨论范围之内，因此导致该地区的冲突氛围愈发加剧[14]。第三，西巴尔干地区的权力结构发生了新的变化。欧盟官员以及相关学者的观点一致认为，俄罗斯、中国和土耳其在西巴尔干地区的影响力增强是欧盟目前面临的最大挑战。一方面，随着外部力量在西巴尔干地区的经济和政治活动日益活跃，可能影响该区域的安全和稳定；另一方面，外部力量对西巴尔干国家政府的政治支持直接导致了西巴尔干国家的民主倒退。更重要的是，外部国家对西巴尔干国家的经济投资，譬如中国政府的一带一路倡议，极大地提高了其在西巴尔干国家的影响力。这些国家在经济和其他方面发挥着积极作用，改变了西巴尔干地区最初的权力结构，使得欧盟在该地区的影响力与话语权大不如前。此外，更大的挑战来自于这些外国力量对西巴尔干国家的关注以及支持使得西巴尔干国家在发展方向上有了更多的选择余地[15]。塞尔维亚领导人曾经公开表示，西巴尔干国家的发展不能仅仅只依靠其欧洲邻国，同时也需要考虑全世界所有可能的合作伙伴。塞尔维亚允许俄罗斯接管其能源部门，并且还购买了俄罗斯的 S-400和 Pantsir S1防空导弹系统，并邀请俄罗斯定期举行军事演习[16]。西巴尔干地区某些国家有可能会改变其地缘政治取向，这显然是欧盟无法接受的。

(二)欧盟西巴尔干扩大战略的调整

在欧债危机有所缓和之后，欧盟重新关注起西巴尔干的扩大进程。欧盟意识到，在自己自顾不暇之际，外部大国则加强了与西巴尔干地区的联系与合作，导致欧盟在该地区的影响力严重下降。而入盟的一再迟滞，使西巴尔干国家倍感失望，开始考虑可能的替代方案。有媒体因此警告说，欧盟正在将西巴尔干国家推向其他国家。为此，欧盟展开了补救和变革措施，重新关注西巴尔干地区经济发展及国家入盟问题。其主要内容如下：

第一，“柏林进程”共识与2015年扩大战略。

2014年8月，在德国的主导下于柏林举办了“西巴尔干经济论坛”，从而开启了“柏林进程”(Berlin Process)。默克尔在会上强调，“巴尔干属于欧洲”，“全力支持巴尔干国家加入欧盟”。论坛提出在2015-2017年要致力于解决三大问题，即希腊和马其顿的国名之争、塞尔维亚和科索沃的关系正常化以及波黑内部机制问题。“柏林进程”在一定程度上为欧盟与西巴尔干国家之间的关系注入了活力。自2014年到2021年，欧盟持续召开了八届由欧盟成员国和西巴尔干国家共同参与的西巴尔干峰会(Western Balkan Summit)。在每届峰会上，欧盟都依据“柏林进程”(Berlin Process)的基本共识，对西巴尔干地区的经济、政治、社会、安全以及睦邻关系等问题提出相应的改革措施和意见。“柏林进程”以推动西巴尔干各国加速改革、强化地区合作和发展经济为核心目标。首先，欧盟明确提出了所有西巴尔干国家只要达到入盟标准就可以加入欧盟，确认西巴尔干地区的未来属于欧洲，给西巴尔干国家指明方向。其次，欧盟强调西巴尔干国家必须着手解决睦邻关系问题。西巴尔干地区的民族组成十分复杂，由于历史原因矛盾不断。有效解决民族问题、宗教问题、边界问题等，创建和谐睦邻关系是柏林进程极其重要的一项内容。再次，欧盟要求西巴尔干国家必须进行政治体制改革。各国需要在打击腐败、完善法律体系以及坚持司法独立方面做出积极改革。最后，欧盟要求西巴尔干国家必须对本国经济体制，以及市场法律制度进行彻底的改革，[17]欧盟将给予充分的支持以改善该地区经济发展缓慢的问题。

“柏林进程”启动后，欧盟以此为基础，对西巴尔干地区的扩大战略进行了积极的调整。2015年，时任欧盟委员会主席让·容克开启了欧盟西巴尔干扩大战略的改革，推出了“欧盟中期战略”。在该战略中，欧盟强调这是一项针对欧洲和平、安全与稳定的投资[18]。首先，在经济领域欧盟将为候选成员国提供更多的贸易机会。对于西巴尔干地区而言，经济问题一直是困扰其发展的主要因素。欧盟增加对西巴尔干地区的经济援助，为该地区国家具有了克服困难发展经济的动力。其次，欧盟更加强调西巴尔干地区的和平与稳定是加入欧盟的重要前提，对西巴尔干国家之间建立睦邻关系以及区域合作问题的解决提出了针对性的方案。最后，为了促进西巴尔干国家民主化进程，欧盟提出了相应的民主改革措施以及发展目标，并强调完成民主转型是入盟的基本门槛。

第二，2018年欧盟扩大战略与保证更可信的入盟前景。

2018年，欧盟委员会颁布了新的扩大战略文件——《西巴尔干:入盟前景可信 加强与欧盟联系》。在新战略中，欧盟对扩大的意义以及过去的扩大政策进行了总结和反思。首先，文件再次强调欧盟必须坚持对西巴尔干地区的扩大政策，“欧洲理事会重申其对西巴尔干属于欧洲的观点的明确支持，并且将欢迎且支持西巴尔干地区面向欧盟的改革政策。”其次，欧盟认为，尽管扩大经历了多年的停滞期，但扩大战略对于欧盟自身和西巴尔干地区都有着不可替代的作用和意义。经济上，扩大政策为西巴尔干地区带来了大量欧盟企业的投资，短期内极大地拉动了该地区的经济发展。同时欧盟为西巴尔干国家提供了巨额的经济支援，为解决这些国家长期存在的经济问题和结构性矛盾起到了积极的作用。政治上，在扩大政策推动下，西巴尔干国家的民主改革也取得了较大的成效，各国的民主政治水平有了明显提高。再次，新文件承认西巴尔干国家在欧盟过去扩大战略中的参与程度没有达到预期。其根本原因在于，过去的欧盟扩大战略，没有给予西巴尔干国家加入欧盟的足够信心，而且入盟的落脚点过分关注在民主、人权问题的改革方面，导致该地区多数国家很难“够格”。长久的失望，让西巴尔干国家产生了不信任感，对于加入欧盟也失去了过往的渴求。欧盟基于对自身扩大政策的反思，转而开始注重基础改革和强调睦邻友好，以恢复西巴尔干国家的信任并增强西巴尔干国家的参与程度，这是2018年扩大战略中最为关键的要素[19]。

第三，2020欧盟扩大战略与强化入盟进程。

2019年新一届欧盟委员会主席冯德莱恩上台后，基于欧盟在西巴尔干地区影响力不断下降的严峻现实，着手推出了新的扩大战略。2020年欧盟扩大战略的定位是“强化西巴尔干国家的入盟进程”。冯德莱恩将西巴尔干地区视为“地缘政治欧洲”的重要组成部分[20]，认为欧盟扩大战略的本质是一种地缘战略投资，从而把西巴尔干半岛的战略地位提升到前所未有的高度。新战略着重强调了三点内容：一是再次重申推动西巴尔干国家加入欧盟的决心；二是向西巴尔干国家承诺将积极对扩大政策进行必要改革并且加速扩大进程；三是欧盟将进一步加强与西巴尔干国家的广泛合作与接触。新的欧盟委员会期待通过改革后的扩大战略，创造让欧盟与西巴尔干国家互相信任的合作环境[21]，展现出欧盟对西巴尔干地区扩大的新的愿景和目标。

(三)欧盟西巴尔干扩大战略的主要变化

分析欧盟最具代表性的两个扩大战略——2018扩大战略和2020扩大战略，相较于最初的欧盟扩大战略，其政策有了较大的调整和变化。

第一，在法治与基本权利的改革方面，欧盟对西巴尔干各国的定位更为清晰与明确。首先，欧盟要求西巴尔干各国采取更为彻底的改革，必须建立起预防腐败的司法框架，建立一个对腐败行为进行问责的公平司法系统。其次，欧盟强调西巴尔干各国必须坚持欧盟基本价值观念，保护少数群体合法权益，禁止民族歧视。最后，欧盟要求西巴尔干各国需要确保民主体制的规范运行以保护公民的基本权益。言论和媒体自由、多元化是民主制度的基础，西巴尔干各国虽然都颁布了相关法律、政策以保护公民合法权益，但在实践中贯彻并落实宪法规定的基本权利仍然充满挑战，需要进一步强化民主化的改革进程。

第二，在经济层面，欧盟为西巴尔干国家重新制定了新的经济改革政策。2018年扩大战略指出，“该区域内的经济体系存在着许多结构性弱点，包括市场机制僵化、生产力低下、融资渠道有限、产权不明确以及监管环境复杂，导致其竞争力低下且失业率攀升。” 因此，欧盟明确要求西巴尔干国家必须对其经济体制进行一系列结构性改革，多途径提升市场流动性，以实现经济健康、持续增长。在2020年扩大战略中，欧盟对西巴尔干各国的经济运行情况进行了详尽分析。得出的结论是，西巴尔干地区具有尚未开发的经济发展潜力和具有扩大区域内经济合作与贸易的巨大空间。由于新冠疫情的冲击，该地区经济发展出现严重衰退。因此，在2020年扩大战略中欧盟重点提出为西巴尔干地区注入新资金，扩大对西巴尔干地区的商业投资和经济援助，以帮助西巴尔干国家渡过难关，促进经济恢复和发展。

第三，2018年扩大战略提出了具体而明确的“六大旗舰倡议”(Six Flagship Initiative)。(1)加强法治的三个目标，即更有效的司法改革、为执法提供更有针对性的技术援助以及加强对基本权利的支持。加强西巴尔干国家与欧盟司法和内务机构的合作，共同打击腐败和有组织犯罪。(2)强化该地区对移徙和安全治理的参与，和欧盟一起密切合作，共同应对安全威胁。西巴尔干国家与欧洲网络犯罪中心签署了预防有组织犯罪与反恐的合作协议。在移民问题上，欧盟委员会与相关欧盟机构以及国际组织合作，帮助西巴尔干国家建立合理有效的移民管理系统。(3)支持西巴尔干地区的社会经济发展，促进区域经济战略的实施。在新冠病毒全球流行的背景下，欧盟通过国际金融机构向西巴尔干地区提供了4.55亿欧元的经济援助，帮助西巴尔干地区实现经济复苏。此外，欧盟还在教育、保健、就业等其他方面为西巴尔干国家提供了一系列援助。(4)促进区域互联互通，加强欧盟国家与西巴尔干地区在能源和交通领域的联系，以推动经济一体化。(5)制订建设数字化欧洲和发展西巴尔干基础设施的方案。(6)继续促进西巴尔干地区各国之间的友好睦邻关系，通过和国际机构合作对西巴尔干地区历史遗留问题进行调解。

第四，针对备受诟病的“入盟迟滞”问题，新的扩大战略采取了加速西巴尔干各国入盟进程的新举措。其一在2020年扩大战略中确认了塞尔维亚与黑山的入盟前景，欧盟将于2025年接纳两国正式加入。其二，欧盟总务委员会决定开启与阿尔巴尼亚和北马其顿的入盟谈判。其三，欧盟总务委员会同意欧盟委员会关于波斯尼亚和黑塞哥维那申请加入欧盟的建议，欧盟将向两国提供全面的入盟改革指导。其四，对于科索沃，尽管由于选举期延长和两次政府更迭致使改革进程受到影响，但欧盟仍然没有放弃，在文件中表达了对科索沃加入欧盟的期望。总之，2020年扩大战略对于入盟进程的强化，不仅加快了西巴尔干各国的入盟谈判进程，同时也为西巴尔干各国打上了一支强心剂，使它们重拾入盟的信心。

第五，欧盟下力气推进西巴尔干各国解决分歧，维护友好睦邻关系，创造一个稳定安全的地区环境。欧盟呼吁西巴尔干各国积极参与区域合作，加快区域一体化进程。欧盟强调针对历史遗留问题、争议性问题，西巴尔干各国必须通过友好沟通、平等协商的方式和平解决，并将协助西巴尔干各国解决睦邻问题置于首要位置。同时，欧盟积极推动西巴尔干诸国在能源、基础设施和数字领域的互联互通，增强巴尔干地区整体竞争力，为未来西巴尔干地区经济一体化创造条件。

上述这些变化，表明欧盟不仅有意愿而且有决心持续推进巴尔干地区的稳定、安全和繁荣，并最终实现吸纳其加入欧盟。这向西巴尔干国家传递出了坚定而清晰的信息,即它们的入盟前景绝对可期。

三、欧盟西巴尔干扩大战略变化的特点

综上所述，随着欧盟和巴尔干国家内外情势的变化，欧盟对西巴尔干地区的扩大战略也在不断做出相应的调整和改变。在过去的6年时间里，欧盟连续颁布了2015年、2018年和2020年三个扩大战略文件。从三份文件的具体内容来看，欧盟的扩大战略表现出如下特点。

(一)越来越强调入盟可信的前景

综合分析欧盟三个扩大战略文件，可以发现欧盟对西巴尔干的扩大政策越来越强调“前景可信”。2018年欧盟扩大战略的主旨是“建立更可信的扩大前景与加强欧盟与西巴尔干半岛的接触”。在2020年的扩大政策中，“更可信”的目标成为新一届欧盟委员会的政策重点。“欧盟委员会将进一步强化入盟进程，使其更可预测、更可信、更有活力，并受到更强有力的政治指导”。提高西巴尔干国家对欧盟扩大战略的可信度，最初目的是为了促使该地区国家迅速和欧盟建立紧密的联系，激发巴尔干国家民众对“欧盟理想”的热情和向往，为扩大战略的实施创造条件。容克表示：“如果我们希望我们的邻国更加稳定，那么我们必须保证为西巴尔干国家提供一个更为可信的扩大前景。”[22]而2018年之后，欧盟扩大战略文件一再重申“可信的前景”则具有针对性的因素。在扩大进程停滞期间，西巴尔干国家内部出现了许多关于加入欧盟的负面声音，欧盟的信誉和西巴尔干国家公民对欧盟的信任都出现了严重危机。根据报告显示，塞尔维亚人民对加入欧盟的态度发生了重大变化。在2009年，有接近62% 的塞尔维亚公民支持国家加入欧盟。但到2014年支持塞尔维亚加入欧盟的公民人数下降到48%[23]。西巴尔干半岛国家对加入欧盟都弥漫着失望的情绪。因此，为了恢复欧盟在西巴尔干国家的信誉和影响力，欧盟2018年扩大战略正式确定了塞尔维亚和黑山的入盟时间，同时也为其他候选国明确了一个更可信的谈判进程。在2020年欧盟扩大战略中，尽管阿尔巴尼亚和北马其顿在经济、法律和其他改革方面仍然存在差距，但欧盟委员会还是同意启动与这两个国家的入盟谈判。欧盟对西巴尔干半岛扩大战略越来越强调可信的前景，是欧盟重新提升其在西巴尔干国家信誉和影响力而不得不为之的举措，确定具体的入盟日期以及加速谈判是欧盟用行动重申对其扩大进程的承诺。

(二)越来越清晰的地缘战略目标

在2020年欧盟扩大战略中，欧盟将西巴尔干半岛的扩大战略直接定义为“地缘战略投资”。相较于之前的文件，这是一个非常大的改变。2015年扩大战略基本没有涉及任何与地缘政治的相关内容，而2020年扩大战略文件明确表示“这是一项基于共同价值观的稳定、强大和统一的欧洲的地缘战略投资。”一直以来，欧盟在西巴尔干地区的扩大战略主要追求实现该地区持久的和平、稳定与发展。2020年的欧盟文件不仅重申了西巴尔干地区是欧洲不可分割的一部分的观点，同时突出强调了欧盟扩大战略是一项旨在维护欧盟自身利益的战略投资。这一强调具有地缘政治的典型特征，目的是确保西巴尔干国家奉行亲欧洲政策，以欧盟为导向，在政治、安全、经济等方面彻底融入欧盟，并遏制第三方势力在该地区的影响。冯德莱恩上台后明确表示，欧盟将西巴尔干国家的入盟视为绝对优先考虑的事项，西巴尔干半岛在任何情况下都不应该求助于外部其他国家，并且必须确保西巴尔干国家不能用外国投资取代欧盟的投资。2020年新的欧盟扩大战略定义为地缘战略投资符合欧盟地缘政治利益，对确保欧盟在西巴尔干地区的政治影响力和经济利益具有重要意义。

(三)越来越务实的一体化举措

比较欧盟对西巴尔干地区不同时期的扩大战略，另一突出特点就是变得越来越务实。在过去的扩大战略中，欧盟更多地关注这些国家民族、宗教、领土完整等问题以及在人权、法律制度等方面的改革进程，而在经济、民生和教育方面欧盟反而没有向西巴尔干国家提供切实有效的帮助，西巴尔干国家从欧盟获得的现实利益也不多。这种情况在2018年和2020年的欧盟扩大战略中出现了明显的变化，欧盟努力使扩大战略变得更加务实，文件提出了具体有效的指导方针和改革建议。2018年文件将发展区域经济和解决高失业率视为西巴尔干国家改革的优先目标，重点强调向西巴尔干提供充分的指导和援助。在2020年文件中，欧盟明确将在经济、教育、安全、医疗保健等领域为西巴尔干国家提供切实可行的改革计划以及必要的支持。新冠疫情导致西巴尔干国家经济严重受挫，人民生活水平急剧下降，欧盟承诺将尽力帮助西巴尔干地区解决疫情所带来的负面影响。这些具体举措，表明在欧盟新的扩大战略中，开始“正视和解决问题”，越来越务实。根据2020年欧盟援助方案 III(Instrument for Pre-Accession Assistance III)报告，欧盟6年时间里向西巴尔干地区提供的援助总额达到了141.62亿欧元，超出前一阶段的128亿欧元[24]。总之，务实导向和直接解决问题成为欧盟对西巴尔干半岛扩大战略的显著特征。

自20世纪50年代“六国小欧洲”开始，扩大一直是欧盟发展的主旋律之一。欧盟致力于通过不断吸收新的成员国，以最终实现“大欧洲”一体化的终极目标。西巴尔干地区作为东西欧联系的大陆桥，一直被欧盟认定为自己的传统"势力范围",是具有重要地缘政治经济意义的地区，是欧洲一体化进程重要的组成部分。因此，自冷战结束后，欧盟一直致力于发展与西巴尔干半岛的关系，通过制订对西巴尔干地区的扩大战略，积极推动该地区国家融入欧盟。然而，这一扩大之路并不顺利，并出现多年的停滞状况。面对西巴尔干国家对入盟的担忧和失望，以及外部力量在该地区的影响不断上升，为扭转不利局面，欧盟对西巴尔干扩大战略进行了一系列的调整。在欧盟的扩大史上，西巴尔干地区是其历时最长、困难最多的一次扩大，其中不少经验和教训值得总结。总体而言，欧盟对西巴尔干国家的扩大战略正在朝着一个更积极、更务实的方向发展，尽管该地区的入盟之路仍面临诸多障碍，但未来无疑会平顺一些。毕竟，一个和平、稳定和发展的西巴尔干，才符合欧盟地缘战略投资的期望。