民办体育社团的内涵生成和发展策略

谢 静，李 理

（湖南科技大学 体育学院，湖南 湘潭 411201）

新时代体育强国建设背景下，体育社会组织成为我国体育事业发展的重要力量。2019年8月，国务院颁布的《体育强国建设纲要》中将体育社会组织作为九大重点建设工程之一。而体育社团作为体育社会组织的重要组成部分，可以作为政府转移体育公共职能的合适承接者，并且具有一定实力的体育社团才有机会去承接公共体育职能［1］。从体育社团的生成模式以及行政化程度来看（图1），一部分体育社团是自上而下由政府成立的，另一部分是自下而上由民间自发成立的。前者我们可以称之为官办体育社团，后者为民办体育社团。在民办体育社团中，又可以分为登记注册的体育社团和未登记的体育社团，后者通常被称为草根体育社团。

图1 体育社团的分类

截至2019年底，全国共有社团37.163 8万个，其中体育类社团3.0万个［2］。与2015年相比，增加了约22.3%。与此同时，学术界关于体育社团的研究也日益深入，从前人的研究成果来看，我国学者或集中于官办体育社团研究，或致力于草根体育社团研究。如代龙迪、汤卫东主要针对我国单项体育协会进行了困境和路径研究［3］；王志文、张瑞林对全国性单项体育协会的脱钩转型中的困境进行探讨［4］；周强等则更加关注草根体育社团，探讨了我国社区草根体育组织善治评价体系，认为组织行为是社区草根体育组织善治最主要的影响因素［5］；陈丛刊、肖磊分析了草根体育社团参与社区治理的困境，并指出了其合法性、自组织能力不足等问题［6］。与官办体育社团和草根体育社团相比，民办体育社团兼具合法性和自主性的优点，合法性是民办体育社团顺利发展的基础保障，自主性则是民办体育社团持续发展的重要条件。因此，对于由群众自下而上成立并在民政部门登记注册的民办体育社团，可能代表了中国体育社团未来的发展方向。所以，本次研究聚焦于在民政部门登记注册的民办体育社团。

文章试图对以下几个问题进行探讨：1）什么是民办体育社团？民办体育社团的特征是什么？2）在中国现有的制度环境下，民办体育社团的发展遭遇了何种现实困境？3）民办体育社团良性发展的实践策略。

1 内涵生成：民办体育社团概念和特征解读

1.1 民办体育社团的概念

在我国，社会组织通常具有“自上而下”和“自下而上”两条截然不同的生成路径［7］，路径的不同决定着社会组织与政府关系的远近，也成为了学术界划分社会组织类型的重要标准之一。目前学术界并没有对民办体育社团的概念进行界定，对于体育社团的分类方法也存在着不同的看法和标准，但是总体而言，体育社团的行政化程度及合法性程度是体育社团分类的重要参考。惠廷（Whiting）将社团组织分为“准政府的”“半政府的”以及“真正非政府的”3类［8］；王颖将社团组织分为“官办”“半官办”“民办”社会团体3类［9］；王诗宗将社会组织分为官办社会组织、民办社会组织及草根社会组织，指出前两种社会组织具有法律合法性，后一种则没有［10］；黄亚玲则认为，体育社团根据生成模式可以分为两类：“自上而下”和“自下而上”成立的体育社团［11］。黄亚玲教授在《论中国体育社团》中认为体育社团可分为官办体育社团、半官办体育社团、纯民办体育社团［12］。

根据以上学者的观点，本研究基于我国体育社团两种截然不同的生成路径，将体育社团分为官办体育社团、民办体育社团两种类型。官办体育社团是指那些通过自上而下的路径由政府主导成立的体育社团，既包括在民政部门登记注册的单项体育协会、体育学会、体育研究会等，也包括《社会团体登记管理条例》中规定免于登记的单位内部体育社团，这两种类型的官办体育社团都具备“合法”身份。而民办体育社团是指由群众自下而上、自发成立的体育社团，既包括在民政部门登记注册、具备“合法”身份的民办体育社团，也包括那些没有在民政部门登记注册的，不具备“合法”身份的民办体育社团，例如，城乡社区健身组织和网络体育组织等，也就是学术界通常所指的“草根体育社团”。

为了研究的方便，本文所讨论的民办体育社团是特指那些在民政部门正式登记注册、兼具合法性和自主性的民办体育社团，不包括其他类别的民办体育社团。因此，我们可以把此类民办体育社团定义为由民间人士自愿发起，并且在民政部门登记注册，为实现会员共同体育意愿，以健身休闲为主要目的、自下而上成立的非营利性社会组织。

1.2 民办体育社团的特征

民办体育社团作为非营利组织的一部分，形成了自身的特性。除了具有非营利性的根本属性之外，还形成了自下而上的生长路径、合法性、自主性等特征（表1）。

表1 民办体育社团和其他类型体育社团的特征比较

1.2.1 自下而上的生成路径

中国社会组织具有两条明显不同生成路径。官办体育社团是按照“自上而下”的生成路径，在政府的主导下成立和发展起来的体育社团。由于这一类体育社团是在政府让渡的狭小的空间里生成和发展的，与政府同构的特征较为明显，职能的错位和资源获取的不平等，使得官办体育社团的改革发展问题备受学界和社会的关注［13］。而民办体育社团则由群众自发组织成立，在生长路径上具有明显的“自下而上”的特征，与官办体育社团相比，民办体育社团对政府依赖性较小，具有较强的独立性和自主性，作为群众自发组织的体育社团，它的成立主要源于对体育的兴趣以及健康的追求等。例如，深圳微马跑步协会起初是由一群跑步爱好者组织发起，以微信运动的形式进行约跑；沈阳市徒步协会的生成也是源于早期发起者对于个人健康生活的需求以及通过持续的参与运动，使得沈阳徒步协会得以发展并延续。因此，民办体育社团生成动力不同于官办体育社团，其生成动力来源于自下而上参与者的自身意愿和健康需求。

1.2.2 合法性

合法性是民办体育社团良性发展的基础保障。根据高丙中的论述，社会现象由于具有合法性而得到承认，而社团合法性的承认主体既包括国家、政府，也包括各种单位、社会团体和个人。第一，民办体育社团具有法律合法性。拥有法律合法性，是体育社团真正被各类主体承认的核心［14］。在中国，草根体育社团的兴起一度被认为是中国公民社会发展的必然，而草根体育社团缺乏法律合法性也被普遍认为是限制其发展的重要因素［15］。民办体育社团和草根体育社团最大的区别就在于民办体育社团具备法律合法性，其在民政部门登记注册，具备了身份上的法律合法性。身份上的合法性促进了民办体育社团良性发展，满足了社团发展的需求，突破了传统官办体育社团的自主性差和草根体育社团合法性缺失的状态。第二，民办体育社团具有社会合法性。社会合法性主要是指社团能受到行业内的以及社会成员的认可，得到会员的拥护，有一定的组织基础。这是所有社团的特征之一，也是社团能够长期生存并稳定发展的原因之一。民办体育社团的社会合法性主要来源于会员的集体荣誉感、组织归属感以及团队的凝聚力。沈阳市徒步协会的发起者“东北虎”，也是现在协会的领导者，就备受团队成员的认可，团队成员都亲切的称其为“虎哥”，有协会成员说，在团队中，体验到了家的感觉［16］。第三，民办体育社团拥有行政合法性，主要体现在政府对待民办体育社团活动的认可。如武汉市C健身队每年都会参加社区举办的活动以及每年的党庆活动，健身队成员还担任社区志愿者，积极为社区做贡献，C健身队因此获得了社区成员及街道管理人员的认同，被官方所认可［17］。第四，民办体育社团拥有政治合法性。也是最根本的合法性，主要是指社团活动目的要符合政治规范，也就是政治正确。例如，2021年湘潭东方红微马跑步协会举办了庆祝中国共产党成立100周年快闪活动，在庆祝党的百年生日的同时，也进一步起到了倡导全民健身的作用。

1.2.3 自主性

自主性是民办体育社团发展的内部动力。 马克斯?韦伯认为，组织的自主性意味着能够按照组织自己的制度予以任命，而不是由组织外的其他人任命。因此，民办体育社团的自主性是指社团对自身的行为与活动具有自主权，是非官方性的，是不受政府支配的。民办体育社团是由群众自发形成、自下而上成立的，是以自我管理、自我组织的方式开展活动的，具有主动获取资源的能力。首先体现在人事自主性，社团的领导成员不需要经过政府的批准，领导者的产生由社团成员决定。第二是财务自主性，民办体育社团资金的来源绝大多数源于企业的赞助或者通过组织自身开展活动获取的收入，只有极少一部分是政府的支持。因此，在财务上是自主的。第三是活动自主性，民办体育社团自身的发展不受政府和外部环境的改变，组织的活动完全由组织商议，组织宗旨、目标、规范自己制定，并且活动形式灵活多样，只要不违反国家的政治要求，符合组织成员发展，在活动组织上是完全自主的。第四是决策自主性，民办体育社团在民政部门登记注册后，设定了自己章程和制度，有自己的领导班子，在内部管理和决策上不受政府的监管。

此外，发展较好的民办体育社团还具有一些与官办体育社团相似的特征，大多有着严格的组织规范要求、组织结构较为稳定等。同时，也具备一些与草根体育社团相同的特征，如行政化程度较低、独立性和自主性较强等。萨拉蒙认为，社会组织应具有组织性、民间性、非营利性、自治型和志愿性五大属性，这是社会组织区别于人类社会其他各类组织形态的基本特征［18］。从某种意义上而言，民办体育社团更接近于西方意义上的“真正的社会组织”的定义。尽管当前我国民办体育社团展规模大小不一，但是其中发展规模较大、内部治理成熟的个案似乎昭示着中国未来体育社团的发展方向。因此，本研究认为，民办体育社团之所以能区别于官办体育社团和草根体育社团，在获得合法性的同时，同时具备一定程度的自主性，二者相辅相成，缺一不可（图2）。

图2 民办体育社团合法性与自主性的融合

2 现实困境：制约民办体育社团发展的隐蔽机制

随着中国社会的自主性越来越强烈，社会生活发生了很大改变，在当前国家鼓励社会组织发展的政策环境及独特的资源获取理念下，部分体育社团不断追求独立性、自主性的成长与释放。民办体育社团迸发了它独特的优势，但也遭遇了种种困境。受一些隐蔽机制的影响，我国社会组织仍然存在公共性缺失及专业化能力发展缓慢等现象［19］，作为中国社会组织的组成部分，民办体育社团的发展也难以摆脱这些隐蔽机制的影响。

2.1 政策体系的不健全掣肘民办体育社团深化发展

党的十八大以来，我国推动了社团管理体制的改革，国家对于体育社团更加包容，但实践方面仍存在着“制度明确、实践宽松”的特点［20］。当前，体育社会组织参与社会治理被国家高度重视，中央政府颁布了大量社会组织的相关政策。但是，这些政策文件更多的是以发展方向和价值取向阐述为主，不能与当前体育社团行动需求相匹配。

首先，针对性政策少。多数文件套用社会组织政策，政策适用性不高会对体育社会组织发展产生较大影响［21］。虽然政策赋予了宏观政策目标，却没有提供具体的执行办法和可操作化的建议，这使很多地方政府畏手畏脚，不能放心大胆的给予民办体育社团有力的支持，对民办体育社团的扶持完全取决于地方领导人的态度。并且文件政策缺少自治性，从而限制了民办体育社团发展规模，导致民办体育社团的发展不平衡。2013～2017年，我国颁布实施有关社会组织改革发展的法律文件达105份［22］。但是当前社会组织的相关政策法规侧重于政府的监管，还保留有传统的管控思维，组织的合法权益难以保障。因此，在制定政策时，不要拘泥于规定性政策，可以适当地给予地方社团自主性的发挥空间，因时因地制宜。其次，权威性政策少。现今我国体育社会组织政策文本以行政法规、意见等形式存在居多，专门的体育社会组织的立法性文件存在空缺，造成组织法人地位不明确，体育社团的合法权益很难得到应有的保障。2016年8月1日，民政部发布的《社会团体登记管理条例》（修订草案征求意见稿）也对4类社会组织直接登记作出了规定，然而由于该意见稿迟迟未进入国务院程序完成修改，导致了下级部门政策执行的困难，部分地区的民政部门对民办体育社团依法成立的条件产生认识上的分歧，阻碍了更多民办体育社团的产生。

2.2 政府资源的选择性支持制约民办体育社团效能发挥

新时代社会呈现多元化发展，国家对社会正在从管控走向治理和管育的过程。近年来，体育组织发展迅速，作为多元治理主体之一的体育社团，它的发展深深嵌入了社会治理之中。

作为提供公共体育服务的重要力量，体育社团收到了国家的支持和重视。但是由于政府长期形成的管控模式，还是体现了以政府为主导的的理念，政府通过对民办体育社团进行选择性支持，以彰显政府的权威，显然对民办体育社团产生着消极影响。目前，政府还是将体育社团作为有限度的合作对象，两者的地位仍然处于不对等的状况。在这种情况下，民办体育社团的自主性和行动力必定受到阻塞。例如，对于深圳微马跑步协会，政府会以鼓励为主，如政府领导人出席协会的重要活动、对协会表示官方的赞赏等。但是，物质支持非常少，因此一定程度上限制社团的发展［23］。根据工具主义的发展逻辑。体育社团不仅可以参与公共体育服务，还应当成为国家体育治理的主体。然而在风险规避的思路下，地方政府往往对民办体育社团的功能领域进行严格的控制，更多的将民办体育社团视作公共体育服务的辅助者，而非群众体育诉求的反映者；将民办体育社团视为“服务之手”，而非公共体育政策的影响者，限制了民办体育社团功能的发挥。在此情境下，民办体育社团也较容易出现工具主义的发展特征，忽略民众的诉求。其次，政府公共体育服务的选择性购买。2013年，国务院颁布的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，各地政府开始向体育社团购买服务。但是，购买服务制度尚不完备，出现了偏向于体制内、非竞争性购买等问题。在政府的支持力度上，不同类型的体育社团之间也存在着不平等问题，那些依附于政府的体育社团往往获得较大支持，自主性强、独立性强的民办体育社团却不占优势。例如，广东省地方政府在资源有限的情况下，通常会重点扶持奥运项目协会，这势必会减少对其他体育社团的资源支持。

2.3 政府的隐性控制限制民办体育社团的自主性

出于政府占据主导地位管控思维，一些地方政府甚至将民办体育社团视为自己的下属办事机构，对一些发展势头好的社团变得敏感，从而加强对民办体育社团的控制，也就是对民办体育社团进行一定的制约，限制了社团的行动力。微马跑步协会曾试图通过跨属地的横向联合来扩展自身的活动范围和社会影响力，然而正是这种横向化的发展模式，引起了政府关注，为此，地方政府也通过对微马跑步协会的隐性控制来限制其发展规模［23］。因此，一些民办体育社团会主动降低自身的政治敏感性。例如，微马跑步协会限制组织发展规模，并以设分队和小队的策略缩小日常活动的规模。政府的隐性控制，使得微马跑步协会在其生存策略中呈现出对政府的主动迎合，使其自身的发展受到了一定的限制。

2.4 内部组织能力的不足导致民办体育社团发展规模水平不一

首先，一个组织要想持续稳定的发展，都需要确保完备的规章制度、组织形式以及专业的管理人员。当前，大多民办体育社团最大的问题是自身组织能力的不足。例如，“沈阳徒步”在成立之初是一个网络论坛发起的民办体育社团，没有专业的管理人员，没有具体的组织章程和目标，只是有一个管理制度《草案》，缺乏规范性的行为准则［16］。组织结构较为松散。像这样的民办体育社团，它的参与成员复杂多样，来自于各行各业。需要有专业的管理人员根据组织成员的参与状况，制定相应的发展计划。其次，物质资源、人力资源的缺失限制民办体育社团的发展。资源依赖理论指出，组织所拥有的资源决定了组织的发展规模，当组织内部无法满足自身所需资源，唯有通过与外部环境的互动来获取所需资源。以水城太极缘队为例，社团没有固定的练习场所和排练场馆；财力方面没有固定的资金来维持社团的正常活动，成员参加活动的费用多数是实行AA制；人力资源的缺失主要表现为专业指导人员的缺失以及缺乏相应的管理者［24］。通过对W组织的调查来看，W组织的管理人员并非专业的人力管理人才，管理专业性不够；同时他们本身有自己的职业，身兼两职，可能对待组织管理不会竭尽全力；并且W组织财力资源主要依靠政府的支持，自身获取资源的能力较弱［25］。

3 实践策略：民办体育社团良性发展何以实现

3.1 加速社团监管制度创新，优化政府政策制定

党的十八大后，政府开始对有些体育社团实行在民政部门直接登记。这一政策的颁布，促使了民办体育社团获取合法地位。拥有合法性地位只是民办体育社团发展的第一步，由于监管体系的不完善，有些地方会出现登记部门和原来的主管部门职责不清的问题，出现监管的漏洞。比如，在认定购买公共服务上，没有形成细化的规章制度，会出现体制化购买、形式化购买等问题。同时，也要放开对民办体育社团政策支持，加强对民办体育社团进行专门性的法治建设，制定与民办体育社团发展相适应的政策。在立法方面，政府要制定契合体育社团发展的专门性、权威性政策，吸取体育社团方面的专家意见、征求典型民办体育社团管理人员的经验、吸收广大人民群众的建议，从而出台合理的政策，以便促进民办体育社团可持续发展。同时，细化体育社团基本法。在对民办体育社团法律性质、地位、权责等做出相应的规定，保障民办体育社团的合法权益。

3.2 促进政府部门转变职能，让渡民办体育社团成长空间

首先，要转变政府观念，打破传统“管控”思维，正确认识民办体育社团的价值和优势，让渡其成长空间。在当前健康中国战略下，体育工作变得多元化和复杂化，政府要意识到单靠自身的力量解决不了当前中国的体育问题，必须要利用社会力量参与社会治理。相关部门人员要充分认识到民办体育社团对全民健身的重要作用，要相信民办体育社团的成长壮大并不会影响政府的权利。现代治理理论强调政府与民间社会之间的互动，强调合作治理，要想形成这种模式，就必须要求政府和社会之间是一种平等关系［26］。但是现实中，由于民办体育社团的自主性较强，政府往往会对这样的社团存在隐形控制，很难和体育社团形成平等和合作关系。所以，政府要将民办体育社团看作使自己的合作伙伴，这样就能充分发挥民办体育社团的自主性和独立性的优势。

其次，转变政府部门管理方式。政府部门需要改变群众体育的开展方式，合理利用不同种类的体育社团，充分发挥他们的资源优势提供公共体育服务。政府部门要认清自身的能力的有限性，可以对体育社团进行调控和监督，给予民办体育社团充足的空间发挥他们的优势。让渡空间的同时建立相应的监督机制，才能促使民办体育社团的健康长远发展。例如，大多数政府管理部门对于群众体育活动的开展多以动员式为主。并且很难开展长期有序的活动，通过与民办体育社团进行合作，利用其优势，在政府部门的管理和监督下，就可以保障为大众开展持续的、长期的体育活动。

3.3 建立健全社团培育机制，提升社团内部组织能力

无论是官办体育社团还是民办体育社团自身的组织能力都有限［21］。很多民办体育社团在发展过程中会遇到资源不足的情况。这时候，政府部门需要伸出援助之手，建立民办体育社团培育机制。第一，要制定切实可行的培育方案。这一前提是要做够充足的调研，了解群众的喜好，根据不同层次、不同类型的民办体育社团设置针对性的培养方案。由于不同地域、不同省市风俗习惯的不同，民办体育社团类型、规模的发展也有所差异。因此，要因地制宜，制定适合当地发展的培育计划。第二，要提升民办体育社团专业化水平。一方面是指在开展活动时给予成员专业培训，这就需要政府加大社会体育指导员地培训。比如，在公益体育指导员培训中，可以以社团名义申报，对于社团内部成员，报名不受地域等条件地限制。有了专业性的指导人员，社团成员才会在社团活动中获得益处，增强对社团参与的粘性。另一方面是指社团管理者方面的培训。一个社团的良性发展，它的管理者和领导者尤为重要，很多民办体育社团发展较慢，社团成员参与度低就是源于此，政府可以对社团的管理者进行社团管理知识的普及，从而加强社团管理。第三，政府要加大资源扶持力度，加大资金方面的投入。对待民办体育社团和官办体育社团要一视同仁，根据民办体育社团的规模、活动数量以及人员参与的多少按需分配资源；还要规范投入行为，做到对社团的投入要详细分明，公平公正，可以制定相应的规章制度，避免一些地方政府因有些体育社团和政府的来往密切就获得较多资源；同时，建立健全对社团的监督机制，对其进行评测和监督，激发民办体育社团活力，促进民办体育社团健康有序的发展。

4 结语

随着社会的发展，我国民办体育社团的数量也会日益增长，推动民办体育社团的发展，是体育治理的时代之需，对促进健康中国和体育强国建设有重要作用。梳理民办体育社团发展过程中的问题，审视社团发展现状，找出发展困境，总结经验教训，有助于提升体育治理效能，推动民办体育社团健康有序发展，为体育事业的全面、协调、可持续发展贡献一份坚实可靠的力量。