在强化河湖长制中推进河湖监管常态化的思考

张细兵，冯兆洋

（1.长江水利委员会河湖管理局，武汉 430010；2.长江水利委员会河湖保护与建安中心，武汉 430010）

我国江河湖泊众多，水问题复杂且突出表现在河湖。保护江河湖泊，事关人民群众福祉，事关中华民族长远发展。党中央、国务院高度重视河湖管理保护工作，2016 年、2017 年相继出台全面推行河长制、湖长制的意见。全面推行河湖长制，是以习近平同志为核心的党中央作出的重大决策部署，是落实绿色发展理念、推进生态文明建设的内在要求，是解决我国复杂水问题、维护河湖健康生命的有效举措，是完善水治理体系、保障国家水安全的重大制度创新，是江河保护治理领域根本性、开创性、长远性的重大政策举措。截至目前，全国已设立省、市、县、乡、村五级河湖长120 多万名，全面落实了习近平总书记“每条河流要有‘河长’了”的重要指示，开创了我国河湖管理保护工作的新局面。全面推行河湖长制5 年来，通过各级河湖长、各有关部门及社会各界的共同努力，河湖面貌发生历史性改变，人民群众的获得感、幸福感、安全感显著增强。党的十九届五中、六中全会指出，要强化河湖长制、健全河湖长制，这是党中央、国务院对全面推行河湖长制作出的深化部署安排，标志着河湖长制改革迈入新阶段，开启了河湖长制从“有名有责”向“有能有效”转变的新篇章，也对纵深推进河湖监管常态化、规范化提出了新要求、新目标。

国内外非常重视河湖管理保护研究，王富强等[1]介绍了美国密西西比河、欧洲莱茵河等国外河湖的管理经验；徐慧芳等[2]对美国、英国、澳大利亚、法国、德国的河湖管理模式进行了总结；张瑞美等[3]、王洪霞等[4]分析了我国河湖管理存在的问题，提出了具体的解决对策；姜沛等[5]、金旺盛等[6]分别研究了珠江流域、海河流域的河湖管理现状、存在问题及对策；张细兵[7]对长江大保护背景下的河湖强监管进行了研究；张兴恩[8]、胡琳[9]、王华[10]、李发鹏[11]分别对江苏、浙江、四川、甘肃省河湖管理现状与对策进行了研究。本文在相关研究基础上，总结了近年来河湖监管成效与经验，分析存在的问题，提出相关的对策建议。

1 河湖监管成效与经验

1.1 河湖监管成效

近年来，各级河湖长切实履职尽责，坚持问题导向、目标导向，坚持标本兼治、水岸同治，向河湖顽疾宣战，重拳治理河湖乱象，积极开展河湖“清四乱”、岸线清理整治、非法采砂整治、非法矮围清理、固废清理、超标排污整治、黑臭水体治理等一系列专项整治行动，河湖监管成效非常显著。以下重点介绍河湖“清四乱”专项行动成效。

2018 年7 月，水利部印发《关于开展全国河湖“清四乱”专项行动的通知》，部署开展全国河湖“清四乱”专项行动，对乱占、乱采、乱堆、乱建等河湖管理保护突出问题进行集中清理整治。经过一年多的努力，全国共清理整治“四乱”问题13.7 万个，拆除违法建筑面积3 900 多万m2，清理非法占用河湖岸线2.5 万km，清除河道内垃圾3 500 多万t，清除围堤9 800 多km，清除围网养殖近87 km2，整治非法采砂点1 万多个[12]。通过清理整治，河湖面貌显著改善，行蓄洪能力得到提高；通过祛滞化淤、固本培元，水体水质逐步向好，生态空间逐步恢复。与此同时，解决了一大批侵占河湖、破坏河湖的突出问题，特别是黄河“法莉兰童话王国”、洞庭湖下塞湖非法矮围等一批“老大难”问题得以解决，以案释法，起到了很好的宣传和警示作用，损害河湖的行为得到有效遏制，共同保护河湖的良好氛围逐步形成，公众满意度持续提升。

为巩固“清四乱”专项行动成效，2019 年12 月，水利部出台《河湖管理监督检查办法（试行）》，按照“务实、高效、管用”原则，初步建立以“查、认、改、罚”为流程和以“面上督查、专项督查、重点督查、举报调查”为方式的河湖监管体系，进一步规范了河湖管理监督检查工作。2020 年3 月，水利部印发《关于深入推进河湖“清四乱”常态化规范化的通知》，要求各地开展自查自纠，坚决遏增量、清存量，持续推进“四乱”问题清理整治。截至2021 年底，各省份通过自查自纠，又清理整治“四乱”问题5.3 万个，河湖面貌进一步向好。

1.2 河湖监管经验

近年来，各级水行政主管部门、河湖长制办公室（以下简称“河长办”）积极推进河湖监管工作，取得了许多成功经验，有以下4 个方面。

（1）依托河湖长制，坚持高位推动。依托河湖长制平台，明确“部门指导、省负总责、市县抓落实”的河湖监管责任分工。水利部门通过印发文件、制定标准、建立台账、强化督办、暗访检查等多种措施，确保河湖监管行动取得实效。各地充分发挥党政领导、河湖长的统领作用，坚持高位推动，通过总河长令、领导批示、河长会议、简报通报等形式进行部署，凝聚各地各部门工作合力，推进河湖管理保护突出问题快速有效解决。各级河长办根据职责要求，组织有关部门推进河湖监管行动，协调解决工作中遇到的困难，并将工作落实情况纳入河湖长制考核内容。

（2）强化部门联动，借助司法力量。河湖管理保护涉及面广，过去存在多头管理、条块分割等情况。各地各有关部门依托河湖长制平台，建立由党委政府领导，河长办协调，水利牵头，交通、自然资源、生态环境、住建、农业农村等河湖长制成员单位共同参与的工作机制，加强部门协调联动，形成工作合力，开展联合调查与执法，共同推进解决重难点问题。许多地方积极探索“河湖长+检察长”“河湖长+警长”等协作机制，建立联席会议、线索移送、信息共享等工作机制，联合开展执法检查，共同打击破坏河湖生态环境的违法犯罪行为。

（3）加强暗访排查，引导公众参与。各流域管理机构组织对责任片区开展河湖管理监督检查，加强遥感解译筛查，强化暗访明查，严格问题研判认定，对发现的问题，以“一省一单”形式督促地方进行整改，以“一月一报”形式密切跟踪整改进展，直至通过验收销号。各级河长办、地方水行政主管部门加强河湖巡查、摸底调查，做到横向到边、纵向到底、不留空白、不留死角。各地创新采用“河湖长+民间河湖长”“河湖长+社会监督员”“河湖长+城管”模式，动员社会各界积极参与河湖监管。通过新闻媒体，加大问题曝光力度，有效震慑涉河违法违规行为，积极营造全社会关注河湖、珍爱河湖、保护河湖的良好氛围。

（4）严格依法整治，严肃追责问责。在河湖监管过程中，对于事实清楚、证据确凿的问题，要求边查边改、立行立改；对于规模大、涉及面广、经济损失大的违法违规问题，坚持依法处置，提请公益诉讼，既维护了法律权威，又能彻底解决问题、不留隐患。强化对河湖监管工作的追责问责，对于发现的隐瞒不报、弄虚作假、敷衍整改和工作不作为、慢作为、乱作为的单位或个人，进行约谈、通报，视情况追究当事人责任。

2 河湖监管存在问题

我国河湖众多，河湖问题种类繁多、成因复杂。从全国各地暴露的河湖管理保护突出问题来看，其原因主要包括政绩观偏差、法律意识淡漠、日常监管缺失、执法力量不足、问题整改不力等。目前，河湖监管工作已取得阶段性成效，但仍存在法律法规不健全、体制机制不完善、监管能力不足、基础工作不及时等问题。

（1）法律法规不健全。目前，我国河湖长制体系已全面建成，在河湖保护管理中发挥着重要作用，但国家尚未出台专门法律法规，对河湖长制组织体系、机构设置、工作职责、监督考核制度等进行规定。现有的河道管理条例等法律法规还存在一些空白，如随着经济社会的发展，河湖管理范围内修建水面光伏、风电，利用风雨廊桥进行房地产开发或商业经营，使用电子围栏进行水体养殖等，这些问题对河湖行蓄洪一般影响不大，但可能对水生态环境形成安全隐患，属于立体空间管控问题，但在现行法律法规中缺乏相关规定。

（2）体制机制不完善。目前河湖长制主要以省级行政区域为单元组织实施，区域的分片治理、属地治理、包干治理与流域的整体治理、系统治理、协同治理之间还存在矛盾[13]，急需建立相关的协调机制。防洪法中规定“防洪工作按照流域或者区域实行统一规划、分级实施和流域管理与行政区域管理相结合的制度”，目前针对具体河流或河段、湖泊或湖片的监管，还存在管理职责不清、责任不明的问题。同时，在现有河湖长制体系下，流域管理机构的职责尚不清晰，流域的统一治理管理作用得不到充分发挥。此外，还存在基层日常管护体系不健全问题。

（3）监管能力不足。多年来，由于河湖监管人才队伍缺乏、监管能力与保障不足，一些违法违规问题未及时发现，到发现时已成既成事实，由于违法时间较长，责任主体难以追溯，整改难度大、损失大。同时，河湖巡查监管普遍依靠“人海战术”，信息化水平不高，遥感解译、无人机等新技术在基层未得到有效推广，部门、流域、区域之间上下贯通、横向联动、信息共享不足，“水利一张图”系统应用范围与对象有限，尚未建立面向各级水行政主管部门、各级河长办及相关部门的综合管理信息系统。

（4）基础工作不及时。1988 年出台的河道管理条例中要求“县级以上地方人民政府划定河道管理范围”，但直至2018 年才大规模开展河湖划界工作。长期以来，由于管控边界不清晰，河湖问题积弊深重，一些历史遗留问题情况复杂，如河湖管理范围内还存在大量的基本农田、洲滩民垸，部分民垸内还有建制的乡镇，甚至县城，围湖造田、养殖等行为形成于特定的历史时期，这些问题的根除还需要一个循序渐进的过程。此外，“水利一张图”系统中还缺乏完整的规划、工程、管理等信息。

3 推进河湖监管常态化的对策建议

针对河湖监管存在的上述问题，结合党的十九届五中、六中全会关于强化河湖长制、健全河湖长制的新要求，提出推进河湖监管常态化的建议。

（1）健全法规制度，完善体制机制。在河湖监管中要坚持依法治水、依规管水，推进河湖监管的法制化、规范化。一是尽快修订完善水法、防洪法、河道管理条例等法律法规，全面查漏补缺，及时填补空白，不断细化实化；积极推进河湖长制立法或在现有法规中增加相关规定，加强河湖管理保护行政执法与刑事司法有效衔接。二是建立健全河湖监管相关制度，如日常巡查、工作督查、联防联控、联合执法、联席会议、信息共享等制度，推动河湖监管工作的制度化、规范化、程序化。三是完善河湖监管责任体系，实行省、市、县分级监管，明晰各级各部门职责，建立事权明晰、分工明确、行为规范、运转协调的河湖监管体制机制，形成一级抓一级、层层抓落实的工作格局。四是建立激励与问责机制，加强河湖监管绩效考核和考核成果的运用。

（2）强化河湖长制，完善管护体系。我国河湖长制体系已全面建成，为河湖监管提供了难得的机遇和平台。要充分发挥河湖长制平台作用，持续改善河湖面貌及水生态环境，全面实现“河畅、水清、岸绿、景美、人和”目标。一是要按照强化河湖长制要求，进一步落实地方党政领导负责制为核心的河湖管理保护责任体系，压实属地管理责任，细化实化河湖长职责，充分发挥河长办的组织、协调、分办、督办作用，河湖长制各组成部门要在河湖长统一指挥下，各司其职、各负其责、协同配合、形成合力。二是完善流域省级河湖长联席会议机制、流域管理机构与省级河长办协作机制，协调上下游、左右岸、干支流，推动流域与区域、区域与区域之间的协作配合，推进跨省河湖联防联控联治，变“分段治”为“全域治”，有效破解跨界河湖“没人管、管不好、不好管”难题；充分发挥流域管理机构在河湖长制中的协调、指导、监督、监测等作用，强化流域统一规划、统一治理、统一调度、统一管理。三是完善河湖日常巡查管护体系。在依托河湖管理单位、水工程管理单位或通过政府购买服务开展河湖管护的同时，因地制宜设立巡河员、护河员、保洁员等公益岗位，探索建立相关制度、标准、规范，打通河湖管护“最后一公里”。加强对民间河湖长、巡（护）河志愿服务组织的支持引导，推动河湖保护志愿服务规范化、制度化。

（3）加强河湖监管，开展专项整治。河湖监管一方面要坚持统筹谋划、久久为功，打好“持久战”；另一方面要坚持整体推进、重点突破，打好“攻坚战”。一要建立河湖巡查制度，加强河湖日常巡查，实现河湖巡查的网格化、精细化、制度化，协同推进全要素、全流域、全过程的巡查监管；加大河湖管控力度，坚持问题导向，以解决河湖突出问题为突破口，持续清理整治“四乱”问题，坚决遏增量、清存量。二要适时开展专项整治行动，针对河湖普遍存在的问题或问题突出的地区，集中开展排查整治行动，做好妨碍河道行洪问题排查整治，依法依规严肃查处侵占河道、湖泊等行为；开展河道采砂综合整治行动，严厉打击非法采砂行为。

（4）夯实监管基础，提升监管能力。按照“抓重点、补短板、强弱项”的思路，加快提升河湖监管能力。一要尽快完成河湖管理范围划定，加强河湖划界成果的审查复核，明确河湖管控边界，使其成为河湖监管的“红线”“底线”。二要完善河湖监管相关标准规范，从河湖管理范围划定、空间管控、巡查保洁、生态流量管控、入河排污口监管等方面，分类制订修订相关标准规范。三要加快编制河湖岸线保护与利用规划、采砂管理规划，强化规划刚性约束，严格岸线分区管控和用途管制，严格涉河建设项目和活动的审批许可，加强事中事后监管，依法依规严厉打击非法采砂。四要完善河湖遥感监控平台，利用卫星遥感、无人机、无人船、视频监控、移动互联网等技术，逐步实现河湖“四乱”等突出问题自动识别及动态监控，做到问题早发现、早制止、早处置；完善监测监控体系，加快推进流域全覆盖水监控系统建设，打造“天、空、地、人”一体化监管网络，及时掌握河湖水量、水质、水生态和水面面积变化情况，以及岸线开发利用、河道采砂管理等情况。五要依托数字孪生流域、数字孪生工程建设，加快构建具有预报、预警、预演、预案功能的河湖管理综合应用系统，不断提高河湖管理的信息化、智慧化、现代化水平；基于“水利一张图”，将河湖管理范围、岸线规划功能分区、采砂管理规划分区、涉河建设项目许可信息等成果上图，强化部门、流域、区域间信息共享。六要推进河湖综合监管和执法能力建设，落实监管人员、装备和工作经费，并形成常态化保障机制。

4 结语

实践证明，全面推行河湖长制符合我国国情、水情，行之有效且具有强大生命力，河湖监管是全面推行河湖长制的重要抓手，也是保障河湖长制落地生根、全面见效的重要手段。

（1）总结了河湖监管成效与成功经验，截至2021 年底，全国共清理整治19 万个“四乱”问题，其成功经验在于坚持高位推动、强化部门联动、加强暗访排查、严格依法整治等。

（2）分析了目前河湖监管存在的问题，包括法律法规不健全，体制机制不完善，监管能力不足，基础工作不及时等。

（3）提出了推进河湖监管常态化的对策建议，包括健全法规制度、完善体制机制，强化河湖长制、完善管护体系，加强河湖监管、开展专项整治，夯实监管基础、提升监管能力等，可为各地河湖管理和河湖长制工作提供借鉴与参考。