水利工程EPC 总承包模式分析

王 可，阮鹏高，黄艳芬，桂冬梅

（1.湖北华傲水利水电工程咨询有限责任公司，武汉 430070；2.湖北金浪勘察设计有限公司，武汉 430070）

1 概述

EPC 是指总承包商受项目法人委托，依据合同约定对工程建设项目的设计、采购、施工、试运行等实行全过程或若干阶段的承包，以合同管理为主要手段，对项目的质量、进度和资金进行控制，对项目的安全全面负责[1]。

水利工程项目“点多、线长、面广”，历时时间长，协调难度大，资金使用要求高，监管程序复杂，管理人员严重不足，而且基层水利管理机构人员技术和管理水平普遍不高[2]，存在管理难度高、责任大、任务重、成效低等难以改变的客观事实，传统的建设管理模式远远不能满足新形势下的水利工程建设需要。2009 年，广州市水务局根据广东省水利厅“关于印发《广东省水利建设工程总承包（试点）暂行办法》的通知”精神，在广州市海珠区调水补水工程中推行水利工程EPC 总承包模式，这是我国首个水利工程EPC 总承包项目[3]。2014 年12 月，鄂北地区水资源配置工程试验段项目作为湖北省水利系统首个按EPC 模式建设的项目正式启动[4]。从多年来水利工程EPC 总承包模式的运行情况看，EPC 总承包项目多采用联合体投标的形式，虽在缓解项目法人建设管理压力、控制项目工期和投资方面取得了成效，但也存在一些管理问题。

2 存在的问题

水利工程EPC 总承包模式存在的问题主要表现在以下5 个方面。

（1）项目法人将EPC 总承包模式作为建设风险的转移途径，不利于项目的有效推进。一方面，项目法人未能摆脱传统的管理理念，过多地参与总承包的工作，导致EPC 总承包管理无法真正实行[5]；另一方面，部分项目法人认为EPC 总承包模式下总承包商比常规模式获利多，应该为项目法人承担更多责任，甚至将本应由项目法人承担的外部协调责任转移至总承包商，使得水利工程“点多、线长、面广”的特点进一步加剧，成为项目实施的难点，尤其是线性工程总承包项目推进并不顺利[6]。

（2）EPC 总承包联合体组织结构松散，融合度不高，存在互相推诿的现象。目前水利工程EPC 总承包项目大多为联合体投标，联合体投标协议通常过于笼统，项目实施过程中总承包管理的内部职责划分不够明确。联合体虽然是利益共同体，但是各方的经营管理理念、思维方式和工作方法均有差异，遇到问题存在互相推诿的情况，设计、采购和施工的融合度较低[7]。

（3）EPC 总承包管理水平有待提高，人才队伍亟需加强。有的水利工程EPC 总承包牵头单位缺乏实践和经验，缺乏敢于担当、业务水平高、协调能力强的综合型人才，无法取得显著成效[7-8]。

（4）设计单位牵头的EPC 总承包项目，尚未充分调动设计龙头的作用，为工程带来的增值效益不显著。近年来，水利行业大力推广以设计单位为龙头的EPC 建设管理模式[9]，多数水利设计单位未曾改企建制或正在改制，缺乏工程公司的企业理念，从事总承包项目时未成功转型，难以胜任总承包商的角色，工作特点呈现明显的“设计协调”性，而非项目内部总协调。总承包商在项目法人和分包商之间难以找到平衡点，而且对分包商缺乏有效的管理手段，项目内部工作的主导和协调作用被弱化，未能显著发挥出为项目增值的作用[10]。

（5）缺乏完善的制度和政策。一方面，缺乏完善的制度对项目法人和总承包商进行明确的权责划分；另一方面，缺乏有力的扶持政策对项目法人采用EPC 总承包模式进行引导、对相关单位从事总承包业务进行激励，总承包企业的发展受限[3，8]。

3 解决措施

从湖北省水利行业已经实行的多个EPC 总承包项目现场管控情况来看，设计单位牵头时暴露出来的现场管控问题，大多是由设计单位重设计轻管理的片面管理理念、总承包管理水平不高、设计和施工融合协调度不高，以及施工单位实力不强等情况导致的，但是湖北安陆市引徐济安饮水工程 EPC 总承包项目、洪湖东分块腰口泵站总承包项目和湖北汉江干堤 2018 年度第二批项目等多个总承包项目在实践过程中通过强化设计与施工融合、细化设计与交底、设计牵头单位主动协助项目法人开展外部协调等措施，有效提升了工程建设效率和效益[11]。浙江省瑞安市西门闸泵站工程在采用设计单位牵头的EPC 总承包模式进行建设管理时，设计单位综合实力较强，对施工单位有较强的总承包管理能力与钳制能力，强化了设计与施工的融合，构建了利益共同体，确保了工程的顺利实施。在水利工程EPC 工程总承包模式相关法律法规尚不健全的情况下，该工程项目法人的管理理念不断更新，与总承包商历经多次磨合，总体取得较好的效果[12]。

基于对水利工程建设管理现状及实施EPC 总承包模式存在问题的剖析，结合多个水利工程EPC 总承包项目的实践经验，提出解决措施如下。

（1）加大对项目法人的宣传和培训。水行政主管部门对项目法人经常性开展EPC 总承包模式的宣传和培训，强化项目法人的EPC 总承包合同管理理念，促使项目法人履行应尽职责，提升管理水平，实现项目法人和总承包商的有效沟通，推进项目顺利实施。

（2）择优组建总承包联合体，形成稳固的利益共同体。承接EPC 总承包项目时牵头人应在综合考虑企业信誉和履约能力后择优选定联合体其他成员，并通过具体项目的实施，在相互信任的基础上形成长期合作伙伴关系，利益共享、风险共担。在经营管理的方式方法上不断磨合，在项目推进中优势互补，达到设计和施工深度融合与相互促进的目的。

（3）EPC 总承包商要不断提升管理水平，引进和培养高级管理人才。一方面，从事EPC 总承包项目的设计单位要深化设计深度，优化、细化设计过程，积极采用BIM 等建模软件，充分利用其可视化、协调性、模拟性、优化性和可出图性等特点，实现设计、采购、施工、交付、运行维护等阶段的信息互联互通，更直观地为项目法人和其他参建方展示管理的手段和预期成效，提升信任度。另一方面，从事EPC 总承包项目的牵头单位要积极引进优秀的工程总承包管理人才，并加强管理人才的培训和培养，造就一批有资格、敢担当、熟设计、懂施工、精管理、通造价、会协调的行业精英，在项目实践中优化管理手段，提升管理成效和企业综合实力。

（4）作为牵头人的设计单位应积极更新理念，并细化前期设计。承担总承包项目的设计单位一方面要更新企业管理理念，强化业务培训，转变总承包商角色，提升项目主体责任感，积极组织项目内部协调，配合项目法人参与外部协调，为现场施工提供便利的条件。择优选择分包商，细化合同条款，强化管理手段，避免质量问题和安全问题的发生，在一定程度上与分包商互相协作，形成推动项目进展的强大合力。另一方面要认真做好项目前期的勘察设计工作，尽可能排除可能存在的不确定性因素和不利因素，避免重大设计变更导致工程费用增加与合同纠纷情况的发生，以确保项目的收益，为EPC 总承包企业的发展提供源源不断的动力。

（5）积极出台相关政策和制度。水行政主管部门结合目前水利工程EPC 总承包模式的推行情况和存在的问题，积极制定EPC 总承包模式扶持引导政策和相关的制度。在项目报批阶段有针对性地建议项目法人采用EPC 总承包模式，并进行系统的政策解读和引导，规范和细化EPC 总承包项目标准合同示范文本，进一步明确总承包项目中项目法人和总承包商的权利与义务。同时，通过给予EPC 总承包企业政策红利和项目成效奖励，推动EPC 总承包模式在水利行业平稳健康发展。

4 结语

目前，EPC 总承包模式在水利行业还处于发展阶段，由于行业的公益属性，大规模推行水利工程EPC 总承包模式意义重大，但水利工程EPC 总承包模式取得显著效益并得到行业高度认可还需要一个漫长的过程。只有在工程实践中不断探索和尝试，深入分析问题并积极制定和执行有针对性的措施，EPC总承包模式才能在水利工程中发挥应有的作用。