东部地区产业创新的问题与建议

■文/徐唯燊（中国宏观经济研究院国土开发与地区经济研究所）

国家“十四五”规划纲要明确提出，“鼓励东部地区加快推进现代化”。作为现代化的首要方面，科技现代化的率先实现对东部地区现代化的率先实现起着至关重要的作用。产业创新是科技创新的重要源泉，其质量和效率直接决定着科技现代化的成败。因此，探索东部地区产业创新的新路径，对落实党和国家决策部署具有重大现实意义。

一、东部地区产业创新的瓶颈短板

改革开放以来特别是党的十八大以来，东部地区产业创新取得显著成效。但受内外多种因素影响，东部地区在产业创新发展上仍存在一些不尽如人意的地方，创新潜力有待进一步释放。

（一）高技术产业规划布局重点不突出，难以形成优势互补区域产业创新格局

有别于传统产业，高技术产业规划布局受技术禀赋和创新政策的影响更大，并非全部高技术产业都适合在同一省份发展。东部地区十省市在开展高技术产业布局过程中，尽管也考虑到自身禀赋特点，但是在实际操作层面，仍然存在全面铺开的问题。如此发展方式势必造成重点不够突出，并使后续投入“平均用力”，在一定程度上阻碍了自身特色优势产业的形成。此外，通过整理东部地区十省市“十四五”规划中明确发展的高技术产业（见表1），可以发现各省市的发展重点具有很高的相似性。如十省市全部将生物医药作为重点发展产业，除河北和海南外的八省市均将集成电路视为重点发展产业，而将智能网联汽车确立为重点发展产业的省市也达到六个，但各省市重点支持的如此多的高技术产业是否全部符合自身比较优势，是否能够最终发展成为居于主导地位的产业集群，前景并不明朗。

表1 东部地区十省市重点支持的高技术产业

（二）头部创新企业数量偏少且研发投入强度偏低，关键技术产业化相对滞后

东部地区面临的很多产业技术瓶颈，都与头部企业的创新能力有很大关系。根据欧盟最新发布的2021年欧盟产业研发记分牌，在全球研发投入最大的100家企业中，中国有13家且全部为东部地区企业，数量与德国的12家和日本的13家相当，但远低于美国的37家。从企业研发投入强度看，东部地区头部创新企业研发投入强度偏低，在一定程度上制约了产业创新能力提升。东部地区头部创新企业研发投入强度仅为4.34%，仅相当于日本的69%、德国的56%、法国的51%、美国的36%、英国的26%（见表2）。此外，在企业突破技术创新这道坎后，仍会遇到涉及面更宽且更为复杂的产业化瓶颈。当前，即便是在东部地区，技术产业化的配套设施和服务体系也并非尽善尽美，企业依然面临市场、资金等方面的实际困难。这使不少企业止步于技术突破，难以跨越“死亡之谷”实现真正的产业创新。

表2 东部地区头部创新企业研发投入强度与美、日、德、法、英对比

（三）各类主体创新活动受支持程度差异明显，金融创新对产业创新支撑作用有限

当前东部地区以企业为主体的市场化产业创新机制还未完全建立，非公有制企业创新成本和风险偏高，产业创新的空间有待进一步拓展。从不同登记注册类型高技术产业企业R&D经费内部支出结构看，政府对国有高技术产业企业创新的支持力度明显高于其他类型企业，非公企业的创新环境仍有优化空间。根据最新发布的《中国高技术产业统计年鉴2021》，东部地区国有高技术产业企业R&D经费内部支出中，政府资金尽管总量不大，但占比达到10.2%，比全部内资企业的相应占比高6.1个百分点，更远高于港澳台投资企业的2.1%和外商投资企业的3.2%（见表3）。此外，东部地区的金融服务体系对产业创新的支撑作用仍需加强。多数省份还未形成金融与创新联动态势，社会资本虽有参与高技术产业创新的热情，但诸如风险投资退出机制等相关机制仍有待完善，目前对高新技术成果转化的推动作用有限。

表3 东部地区各类企业R&D经费内部支出中政府资金占比

（四）政府创新治理缺位与越位并存，“碎片化”管理依然突出

科技体制改革决策落实尚未完全到位，在产业共性技术研究等市场驱动力偏弱的领域，政府介入依然不足，在创新生态营造、知识产权保护等方面的政策支持有待加强，且部分政策制度也不尽合理，政府对新兴领域的管控在一定程度上干预了市场导向的创新活动，抑制了市场主体创新的积极性和主动性。此外，创新政策和其他政策衔接还不够顺畅，政出多门和政策空缺并存，阻碍产业创新对经济社会发展驱动作用的发挥。如浙江创新治理涉及科技、发改、教育、人社、财政等多个部门，统筹协调力度尚显不足（见表4）。

表4 2013—2017年浙江创新政策出台部门及数量

二、东部地区推动产业创新突破的六大重点任务

东部地区实现产业创新突破，必须以习近平科技创新思想为根本遵循和行动指南，以国家产业创新平台为载体，以产业创新治理体系为保障，持续集聚产业创新资源，强化企业创新发展能力。着力加速关键技术产业化，推动以头部创新企业为核心的技术攻关，加快产学研用协同创新，支持引导中小企业单点创新，构建完善的产业创新服务体系。注重挖掘各省市产业创新比较优势，平衡区域产业创新能力，构建区域协同创新良好生态，为产业基础高级化、产业链现代化提供有力支撑。

（一）构建企业创新投入的倍增机制

引导北京、上海、江苏、浙江、广东等省市企业普遍建立研发准备金制度，自主立项开展技术创新。建立健全高技术企业创新监测制度和企业研发机构创新评价体系，因业制宜分层推进对企业研发投入和成果的考核评价和督导激励。鼓励天津、河北、山东等省市工业发展专项等重点支持具有较强创新研发能力的非公有制企业，鼓励各级各类产业创新平台优先在设立研发机构的非公有制企业布局。推动形成技术创新试错机制，探索符合规定的国有资本创新投资失败免责机制，调整优化财政资金支持产业创新项目绩效评价制度。鼓励北京、上海、广东等金融市场发达省市企业以市场化方式汇聚社会资金开展技术创新。

（二）推动以企业为主体的技术攻关

支持北京、上海、广东头部创新企业参与编制国内技术创新规划，拓展国际产业创新合作渠道，增强企业在产业创新发展中的话语权；鼓励江苏、浙江有条件的企业独立开展各类以市场需求为导向的产业创新项目；引导天津、山东聚焦优势产业细分领域，精准引进先进技术装备，进行消化吸收再创新。促进各省市中小企业以上下游产业链为纽带，主动与“链主”企业进行分工，开展细分环节技术创新。鼓励东部地区企业同高校院所形成长期稳定的产业联合创新关系，共建产学研协同创新中心、产业技术研究院，进一步健全产业联合创新的信用机制、责任机制和利益机制，同等条件下优先支持企业牵头的创新项目，各级科学技术进步奖向企业牵头的项目倾斜。

（三）培育具有创新精神的中小企业

鼓励支持引导东部地区中小企业单点创新，提升新兴产业和新兴业态下中小企业创新能力，加快建设各类创新服务平台，打造一批主业突出的专精特新中小企业。优化科技型中小企业评价，建立科技型中小企业基础信息库和重点培育库，加强跟踪指导，加大中小企业发展专项资金、技术改造专项资金等对科技型中小企业的支持力度，推动科技型中小企业做大做强。发挥资本市场优势，鼓励有条件的科技型中小企业通过资本市场融资并适当予以奖励。

（四）健全支持产业创新的服务体系

强化东部地区技术与创新支持中心、生产力促进中心、科协企业创新服务中心等平台服务功能，推动河北、海南技术转移机构市场化、规范化发展。释放各省市技术市场能量，引导相关企业和中介组织定期发布技术需求和创新成果。整合东部地区产业创新资源，建设与产业创新相适应的各领域网络化、社会化信息共享平台，为企业创新创造更多条件。支持高校院所、创新平台免费向企业开放大型科研仪器设备，对测试仪器、实验装置产生的相关数据按照有关规定共享，构建统一的设施仪器共享管理平台，将开放共享情况纳入评价考核范围。

（五）完善产业创新的财金支持政策

探索建立涉及产业创新资金统筹整合长效机制，继续加大对企业特别是非公有制企业的技术创新支持力度。更好发挥政府产业引导基金、融资风险补偿等扶持方式作用，支持企业建设研发机构，推动关键技术产业化。实施更大力度的研发费用加计扣除、技术转让税收减免、高新技术企业税收优惠等普惠性政策。拓展优化首台（套）重大技术装备保险补偿和激励政策，通过政府采购政策支持产业创新。支持天使投资等基金发展，建立健全风险投资退出机制。鼓励金融机构提高对产业创新平台、企业技术中心、工程技术研究中心等的贷款额度，推进商业银行科技支行建设，健全科技保险、科技担保、知识产权质押等服务。

（六）提升产业创新的政府治理效能

深化科技管理体制改革，率先转变政府科技管理职能，减少分钱、分物、定项目等直接干预，抓改革、抓服务，强化规划政策引导，率先在浙江、广东高校院所试行更灵活的编制、岗位、薪酬等管理制度，促进创新资源在科研单位和企业间双向自由流动，营造尊重创新规律、保护产业创新成果的政策环境，培育尊重知识、崇尚创造的氛围，形成促进产业创新的正向激励。协调政府和市场在技术价值创造活动中的关系，发挥政府在关键技术开发活动中的目标导向作用和市场在经济价值创造活动中的资源配置决定性作用，鼓励社会以建立基金等方式多渠道投入，构建合理的产业创新风险分担和收益共享机制。加强科技、发改、教育、人社、财政、工信、国资等部门政策协同，更多通过普惠性方式配置资源。