深入推进农业种植结构调整

陈友权 陈禹涵

当前，我国农产品供需总量基本平衡，但结构性矛盾仍然十分突出，需要深入推进种植结构调整，努力实现种植业高质量绿色发展。

所谓农业种植结构，是指一定区域内所种植农作物的组成结构。由于不同农作物生长发育所需的自然条件不尽相同，不同自然生态区域的农业种植结构也有所不同。受人们消费习惯、种植经验、收储流通制度影响，同一自然生态区域一定时间内的种植结构是相对稳定的。影响农业种植结构的因素很多，其中人们消费需求变化是引领推动种植结构调整最直接、最有力的因素。随着经济社会快速发展，人们消费需求不断升级，种植结构也在不断做出相应调整。

一、我国农业种植结构调整历程

农业种植结构始终落后于人们消费需求变化，种植结构调整是农业发展的永恒课题。回顾我国农业种植结构调整的历程，大致可以分为三个阶段：

第一阶段从1949年到1978年，主要是粮食作物之间面积增减的数量调整。改革开放前长期短缺经济条件下，人们的消费需求主要是吃饭，种植结构比较单一，也比较稳定，主要表现为有啥吃啥，年际间变化不大，农业生产主要追求数量增长，满足人们消费数量上的需求。在当年单产水平很低的情况下，只能通过开荒种地，扩大粮食种植面积。上世纪70年代，粮食播种面积一直保持在18亿亩以上，8亿人却吃不饱饭，因而一些地方出现“以粮为纲，全面砍光，开山种粮，越重越荒”的状况。这一阶段，绝大部分耕地都用于粮食生产，经济作物种植的种类和面积很少（粮上经下），种植结构调整主要表现为粮食面积扩大（由1949年16.49亿亩增加到1978年18.09亿亩，扩大1.6亿亩），以及不同粮食作物的面积增减，水稻增加1.3亿亩，小麦增加1.15亿亩，玉米增加1.05亿亩，大豆减少0.18亿亩。

第二阶段从1979年到2003年，主要是粮食与经济作物之间面积增减的数量调整。改革开放以来，随着农业生产和国民经济的迅速发展，居民收入持续增加，食物消费不断升级，不仅追求数量增长，而且追求种类丰富、品质提高，消费需求呈多样化、个性化发展，要求种植结构逐步调整优化。为此，中共中央、国务院采取了一系列措施。1981年，中央批转国家农委《关于积极发展农村多种经营的报告》（中央第13号文件），提出了“决不放松粮食生产，积极发展多种经营”的方针。1985年，国家改革粮棉流通体制，全面放开除蚕丝、药材、烤烟外的蔬菜、水果、水产品等132项农副产品市场。1992年，国务院作出发展高产优质高效农业的决定，1993年中共中央印发《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。1998年底，中央作出我国农业和农村经济发展进入新阶段的重要判断，提出了新阶段农业和农村经济结构战略性调整的中心任务。这一阶段的种植结构调整大多停留在粮食与经济作物之间面积的增增减减上（经上粮下），而且仍然停留在追求数量增长上。许多地方出现了调减粮食面积、发展经济作物高效农业和建立高新技术开发区的风潮。尤其在1981—1984年粮食连年丰收后，许多人认为中国的粮食已经过关了，对发展粮食生产有所放松，出现了国家投入不足、粮食合同定购价格低、“卖粮难”、“打白条”等问题，在一定程度上影响了农民种粮积极性，造成1985—1989年粮食生产连续5年徘徊，1999—2003年粮食生产连续下滑，面积由17.07亿亩下降到14.91亿亩，总产由10246亿斤下降到8614亿斤，平均亩产由300公斤下降到284公斤。粮食作物面积占整个农作物种植面积的比重由1977年的80.6%下降到2003年的65.2%，下降了15个百分点。

第三阶段从2004年到现在，主要是种植结构从追求数量向数量、质量和效益并重的调整。2004年以来，在一系列强农惠农政策支持下，我国粮食生产连年丰收，农民收入持续增加，推动经济社会快速发展。人们消费需求逐步从“吃得饱”转为“吃得好”、“吃得健康”，更加注重绿色、有机、营养和健康等内在品质，而作为供给侧的农业种植方面却存在诸多问题，难以满足需求侧对农产品数量和质量的更高要求。为此，2015年10月，中共十八届五中全会提出“实现‘十三五’时期发展目标，破解发展难题，厚植发展优势，必须牢固树立并切实贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念”。2015年12月，中央农村工作会议提出，“要着力加强农业供给侧结构性改革，提高农业供给体系质量和效率，使农产品供给数量充足、品种和质量契合消費者需要，真正形成结构合理、保障有力的农产品有效供给”。2016年中央一号文件明确要求，“十三五”时期要推进农业供给侧结构性改革，加快转变农业发展方式，保持农业稳定发展和农民持续增收，走产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的农业现代化道路。2020年7月，针对复杂多变的国内外市场环境和新冠肺炎疫情持续影响，中央政治局会议提出“加快形成以国内大循环为主题、国际国内双循环相互促进的新发展格局”。党中央国务院的一系列要求，为农业种植结构调整指明了方向、提供了遵循。根据中央决策部署，农业农村部先后印发《全国优势农产品区域布局规划（2008—2015）》《全国种植业结构调整规划（2016—2020年）》《特色农产品区域布局规划（2013—2020年）》和《“镰刀弯”地区玉米结构调整的指导意见》，深入推进农业种植结构调整。

二、近年农业种植结构调整的主要成效

近些年来，各地紧紧围绕农业供给侧结构性改革这一主线，以新发展理念为引领，统筹发展与安全、生产与生态、数量与质量，大力调整种植结构，主要农作物生产逐步向优势区域集中，区域布局更趋合理，粮食产能更加稳固，作物结构、品质结构不断优化，绿色生产水平明显提升，逐步形成粮经饲统筹、农牧渔结合、种养循环、文旅融合发展的格局。

一是供给保障能力稳步提升。我国粮食连年十七丰收，总产连续六年稳定在13000亿斤以上，多年创历史新高。人均粮食占有量超过470公斤，高于世界平均水平，也高于国际公认的400公斤安全线。在守住“谷物基本自给、口粮绝对安全”的前提下，大力发展经济作物，积极发展紧缺优质绿色农产品，农产品供给种类丰富、数量充足（14亿人吃不了、想吃啥就有啥），大豆面积恢复性增长，2020年达到1.48亿亩，为1964年来最大：产量1960万吨，创历史新高，国内生产完全能够满足全国食用大豆消费需求。棉花、糖料种植面积保持基本稳定，规模化、机械化水平稳步提升，产量分别在580万吨和1.2亿吨以上，保持稳定的国内自给率水平。蔬菜、水果等“菜篮子”产品供应充足，在满足国内周年供应基础上，还有部分出口。食用菌、小浆果等特色经济作物发展迅速，为促进农民增收发挥了积极作用。

二是区域布局逐步优化。主要农作物生产逐步向优势区域集中，形成区域化、专业化生产格局。水稻向东北地区迅速扩张，黑龙江、吉林两省播种面积占比由本世纪初的7%左右提高到目前的15%;小麦向黄淮海等主产区集中，河南、山东、安徽和江苏四省播种面积占比由48%提高到62%;东北地区玉米播种面积占比由29%提高到40%以上;大豆向黑龙江、内蒙古等省（区）集中，占比60%;棉花生产进一步向新疆集中，种植面积占比近80%;广西、云南糖料蔗种植面积占全国的80%以上;蔬菜生产在稳定传统优势产区的同时，高山高原高纬度夏秋蔬菜和设施蔬菜生产能力稳步提升;苹果渤海湾优势区、黄土高原优势区在产业发展中的重要作用稳步提升，西南冷凉地区早中熟品种发展较快;柑橘生产区域布局由东南沿海地区向中部和西部地区转移，早熟、晚熟和特色柑橘品种发展迅速。

三是种植结构趋于合理。5年来累计调减籽粒玉米面积5000万亩，改种大豆、杂粮、杂豆、马铃薯等作物，形成了合理的轮作倒茬种植制度。适度调减低质低效区水稻面积，扩大长江流域油菜生产，减少小麦条锈病菌源区、赤霉病重发区小麦种植。依托新型经营主体，积极发展优质稻谷、强筋弱筋小麦、优质食用大豆、高品质棉花、高产高糖甘蔗、“双低”油菜、高油酸花生等特色产业，因地制宜发展青贮玉米等优质饲草，饲料作物种植面积达5000多万亩，促进农牧结合，构建粮经饲三元结构。

四是质量效益明显提高。各地积极培育新型农业经营主体，完善社会化服务体系，大力发展各种形式的规模经营，全力推进耕种收全程机械化，集中统一提供生产资料，因地制宜发展青贮饲料、稻田综合种养和观光农业，实行专业化生产、产业化经营、品牌化销售，实现优质优价，促进粮经饲统筹、农牧渔结合、种养循环、绿色发展，多层次、多渠道降低生产成本，提高综合效益。

五是多功能性逐步发挥。种植业功能正在从单一保障供给向多样性拓展，在就业增收、生态涵养、文化传承、观光旅游等方面的作用日益显现。水稻、小麦等农作物已经成为许多大中城市的绿色景观和生态屏障，果、茶、桑等多年生经济作物在绿化荒山、涵养水源等生态保护方面发挥了重要作用，茶文化、花文化、中药文化、稻田文化、农业文化遗产迅速发展。

六是绿色发展加快推进。持续推进化肥农药减量增效行动，化肥农药使用量下降、利用率提高，促进节本增效。据统计，2020年农业化肥使用量5251万吨（折纯），比2015年减少758万吨;全国农作物农药使用量从2015年的30万吨左右，减少到2020年的26万吨左右。据监测，2020年三大主粮化肥农药利用率为40.2%和40.6%，分别比2015年提高5个和4个百分点。耕地轮作休耕工作深入推進，探索出水稻-油菜、玉米-油菜、高粱-油菜、烟叶-油菜、小麦-花生等一系列粮油轮作和粮菜轮作模式，以及玉米大豆带状复合种植模式，提高了复种指数，促进了用地养地结合。

三、加力推进农业种植结构调整

当前，我国农产品供需总量基本平衡，但结构性矛盾仍然十分突出，主要是食用植物油和饲料蛋白（豆粕）产需缺口较大，近五年每年进口高油大豆8000万吨以上，需要深入推进种植结构调整，在稳定发展粮食生产同时，大力提升大豆和油料供给能力，努力实现种植业高质量绿色发展。

1.稳步发展粮食生产

聚焦保数量、保多样、保质量“三保”任务，分品种、分区域、分季节落实粮食生产各项措施，着力稳面积、提单产。调整优化生产结构、区域布局和产品结构，提升粮食质量效益和竞争力。狠抓耕地和种子两个要害，高质量建设高标准农田，保护好东北黑土地。打好种业翻身仗，力争自主培育一批突破性粮油新品种。同时，推动粮食安全党政同责落实落地，压实地方党委政府保障国家粮食安全责任。

2.大力提升大豆和油料产能

支持西北、黄淮海、西南和长江中下游等地区推广玉米大豆带状复合种植，加快推行大豆与玉米、春小麦、杂粮等轮作新模式新技术，逐步推动大豆玉米兼容发展，适当扩大大豆和油料种植面积。支持长江流域利用冬闲田扩种冬油菜，弥补国内大豆和食用植物油缺口。积极发展有区域特色的杂粮杂豆、风味独特的小宗油料、有地理标识的农产品，促进农业增效和农民增收。

3.深入推进农业科技创新

加快相关作物良种、技术、机械等研发应用，在节本降耗、节水灌溉、农机装备、绿色投入品、重大生物灾害防治等方面尽快形成一批重大实用技术成果。深入开展绿色高产高效模式攻关，集成组装一批高产稳产、资源节约、生态环保的技术模式，以种植结构调整促进生产水平提升，带动种植业均衡增产和绿色发展。

4.加快构建绿色种植制度

坚持绿色兴农，大力推广绿色节本生产技术，加快构建绿色种植制度。持续推进化肥减量增效，加快技术集成创新，探索有效运行机制，在更高层次上推进科学施肥。持续推进农药减量增效，加快推进病虫害绿色防控、统防统治，进一步提高绿色防控覆盖率。持续推进农业节水，在华北、西北地区，加快节水小麦品种推广应用，集成推广深松深耕、秸秆还田等保墒技术，以及喷灌、滴灌、水肥一体化等节水技术。

5.强化政策扶持和指导服务

充分发挥政府调控和市场调节的作用，完善价格、财政、金融、保险支持政策，引导农民合理安排种植结构，降低自然风险和市场风险。分区域、分作物制定技术意见，加强技术培训、现场观摩、实地指导等服务，提高关键技术到位率。搞好产销衔接，打造特色农产品品牌，利用农民丰收节、农产品交易会、产销对接会等平台，宣传推介优质农产品，实现优质优价，提高综合效益。

（陈禹涵为中国农业科学院后勤服务中心财务管理技术干部）

责任编辑：马莉莎