照顾场域中的权力关系及政策探讨*
——以老年照顾场域为例

梁丽霞 李伟峰

（济南大学政法学院，山东济南 250022）

一、引言

2020 年第七次全国人口普查数据表明，我国60 岁及以上老年人口超过2.6 亿，占总人口比重为18.7%，65 岁及以上老年人口超过1.9 亿，占比为13.5%，分别比2010 年第六次全国人口普查数据上升了5.44 和4.63 个百分点。[1]这些数据说明我国老龄化的进程持续加快且加深，同时，这些数据的背后也说明我国需要照顾的老年人数量将急剧增长。老年人照顾问题不仅是每一个家庭都将面临的重要事件，亦成为一个重要的社会问题，引起实务界以及学术界的日益关切。

学界对于老年人照顾问题的研究和讨论大体沿以下两条进路展开：一是以需要照顾的老年人为研究对象，探讨老年人照顾的不同形式、照顾内容、照顾困境、发展趋势等；二是以提供照顾的老年人照顾者为研究对象，主要探讨家庭照顾者的照顾角色、照顾过程、照顾压力、支持政策等。以上围绕“老年人照顾”问题的研究取得了广泛且深入的成果，在这个过程中，“照顾”已经成为一个重要概念，但是从现有研究来看，学界对于这一重要概念的分析和阐述还不够深入。此外，“照顾”不仅仅是一系列的工作和活动，同时也建构了不同性质的照顾关系，包括家庭领域内以及其他领域内照顾者与被照顾者间的关系。学者们对于照顾关系虽然也有关注，但大多只探讨了照顾关系的表象，对于照顾关系本质的分析仍显不足。

因此，此次研究首先围绕“照顾”这一重要概念展开分析，探讨其内涵与外延；其次，针对照顾的“权力”意涵，聚焦照顾场域中建构的不同层次以及不同群体间的照顾关系，阐释照顾关系的权力本质，并对照顾场域中型塑的权力关系的特点进行分析；最后，从政策层面探讨如何消解照顾场域中的权力关系，进而建构平等的照顾关系。对这些问题的探讨，不仅是在回应现实中的老年人照顾困境、探索高品质老年人照顾的可行途径，同时也有助于我们廓清老年照顾问题对于个体、家庭以及国家的意义和价值。

二、照顾的界定

从学术研究的角度来分析，“照顾”从日常生活中一项具体的活动上升成为一个学术概念，女权主义者的推动和创造在其中起到了很重要的作用。女权主义学者强调“照顾”的重要性，认为每个人在不同时期都有对于他人不同程度的依赖，人们对于照顾的需要应引起足够的重视。随着“照顾”活动越来越成为一项公共议题引起社会以及学界的关注，学者们对“照顾”概念与议题的讨论也愈加深入。总体而言，学者们从照顾的本质、内容、来源以及品质等几个方面，对“照顾”这一概念进行了全方位的探讨。

（一）“照顾”的双重本质

关于照顾的本质解释，吉莉安（Gillian）曾对此给予了最简单的界定，认为照顾就是“照料其他人”[2]。意指照顾、看护他人的工作，包括那些照顾家人、朋友的无酬劳动，以及照顾病患或其他委托者的有酬工作。有学者将其概括为一系列的劳作活动，认为照顾是维持个人、家庭以及社区生存的不可或缺的再生产劳动，它包含了对孩童、老人、病患以及身心障碍者的情绪和医疗照顾，以及烹饪、打扫等家务劳动。[3]

照顾的另一层含义，是出于对家人的爱的流露。从传统意义上来说，特别是对家人的照料活动，多被赋予“爱的劳动”的象征意义，强调其情感层面的意义与价值，强调照顾者出于“爱”的情感，对家人给予情感或情绪方面的支持与照护。

学者们在对“照顾”的本质进行阐述的过程中，倾向于将其界定为“双重本质”。芬奇（Finch）等人认为，“照顾”本质上是一种“爱的劳务”，包含了心理层面的爱与情感的表达以及实际的劳力行动两大部分：从照顾者的角度来分析，“照顾”这一概念涵括了“照料”和“关怀”的双重含义，前者与照顾他人的活动和任务有关，即照顾者满足被照顾者的物质需求以及具体的照料需求；后者则与对另一个人的情感有关，即照顾者对被照顾者的爱与关心。[4]

但是，照顾的过程并不总是呈现“爱与劳务和谐整合”的状态，当照顾的劳动强度大于对被照顾者的关爱时，照顾就成为了一项责任与义务，如吕宝静等人虽然也认同“照顾”包含有关爱的情感，但更加侧重强调“照顾”所涵盖的任务与活动。[5]

（二）“照顾”的内容

“照顾”一词也被用来描述各种类型的服务内容。关于照顾活动内容的分类，有几种不同的界定。有学者认为“照顾”一词是指照顾者对被照顾者提供身体上、物质上和精神上的照料。因此，将照顾活动分为三类：身体方面的照料、物质方面的支持、精神方面的慰藉。也有学者针对成年子女照顾老年父母的活动功能的向度进行分析，将照顾活动分为五类：预期性照顾、预防性照顾、监督性照顾、工具性照顾、保护性照顾。[6]此外，马修斯（Matthews）等人从照顾的频率这一角度来界定照顾内容，分为经常性协助、支持性协助、有限性协助、偶发性协助、游离性协助等五类。[7]

（三）“照顾”的来源

从照顾提供的来源方面来看，可区分为“正式照顾”与“非正式照顾”两类。正式照顾是来自政府、社会组织等专门的机构或服务供给商的收费型服务，非正式照顾是指由家庭成员、亲友邻里以及志愿者提供的照顾服务，此类服务没有收费标准且不以收取费用为目的。[8]也有学者反对使用“非正式照顾”这样的界定，因为“非正式”照顾者的角色因其“非正式”的身份经常被忽视，且相较于“正式”部门的照顾服务提供者，非正式照顾者通常处于一种“无权力”地位。[9]

（四）“照顾”的品质

对“照顾品质”的探讨，经历了一个从单一视角向双重视角转变的过程。

一方面，如果单从“被照顾者模型”来看，照顾的功能主要是强调维持被照顾者的生命，为被照顾者提供心理慰藉等等。那么，高品质的照顾或者说好的照顾就是为被照顾者提供全方位的照料服务，减轻他们的痛苦、危险、寂寞等，提高他们的生存质量。但是，有学者指出，这只是照顾品质的一部分内容，除了单纯地照顾好被照顾者的身体、心理，维持被照顾者的生命之外，还需要通过照顾来增强被照顾者的自主和独立，即高品质的照顾应该以“发展性模型”出发，照顾者为被照顾者提供一个支持性的环境，来改善或增强被照顾者的生活技巧、能力和功能。[10]也就是说，好的照顾、高品质的照顾应该是一种“赋权性照顾”，即不仅强调要满足被照顾者即时性的需求，还要增强被照顾者的自主性、提高被照顾者的控制能力和选择权，避免被照顾者形成生理性依赖。[11]

另一方面，近年来对于“高品质照顾”的讨论，开始由单一的“被照顾者视角”向“被照顾者—照顾者视角”双重视角转换，学者们开始检视此前长期忽略的照顾者群体。如果我们仅仅以“爱”的名义界定照顾，那么照顾者的需求不仅不被认为具有正当性，反而会被他人以伦理或道德加以谴责。因此，“高品质照顾”应该兼顾被照顾者与照顾者的生活需求与状况，应该正视照顾者在照顾过程中的需求与其适应状况。只有照顾者在照顾过程中的压力和负担得到缓解和支持，好的照顾才有可能实现。

上述分析可知，“照顾”的意涵多元且复杂，由多重向度构成，对照顾的本质、内容、来源以及品质的探讨，丰富了“照顾”这一概念的内涵与外延，也有助于进一步分析照顾场域中形成的各种关系。

三、照顾场域中的权力关系

“照顾”不仅仅是一系列的工作和活动，也是一个复杂的社会文化建构的历程。在这个建构的过程中，照顾场域中形成了不同性质的照顾关系；同时，照顾场域也是一个权力冲突的场域，型塑了照顾关系中不同层次以及不同群体间的等级化分工及不平衡的权力关系。

（一）国家与家庭

在不同的历史和社会脉络中，“照顾”长期以来都被视为家庭内部的事务，被描述为私人的、个人的责任。“照顾家庭化”或“照顾私人化”的文化架构支配了世界上多数地区的人们认知、感受与处理照顾的方式。早期的有关照顾的研究也大多聚焦于家庭内的无酬的、非正式的照顾活动，指出照顾本质上反映的是一套基于婚姻和亲属制度的社会关系，包含了义务、承诺、信任和忠诚，即照顾是一个“爱、思考和行动”的过程。[12]

“照顾家庭化”认为照顾是一种家庭责任、且应该在私人家庭领域中进行，这种理念一直备受推崇。家庭的场域相对于家庭外的空间，被认为是“私人化的空间”或“私人领域”，而家庭外的空间被称为“公共空间”或“公共领域”。家庭与国家这种公私“分离领域”的二分法，是19 世纪西方随着工业资本主义发展而衍生的历史产物，随着大工厂的普遍与个人的无产化，家庭不再是生产单位，而是消费与再生产的单位，家庭被确立为具有道德特性的私领域；而家庭外的“公共领域”，则指涉国家力量的介入。孩童、老人与其他弱势家庭成员的照顾被认定为“家务事”，国家行政与法律在何种程度与面向以及何种条件下介入这种“家务事”，突显了公私领域之间的界限，是一个利益与权力冲突的过程。

在照顾家庭化伦理的运作下，老年人照顾问题的解决方式是朝向“非公共”的家庭或私人方式解决，老年人照顾责任被认定为私领域议题。对于需要照料的老年人的安排，首先是家庭的责任，国家或政府往往是在家庭成员无法提供照顾后才介入。这种政策安排以维护家庭伦理为前提，在运作的过程中长期以来也被视为理所当然，很大原因在于家庭主义核心价值观的影响。“家本位”“孝文化”“家庭集体主义”思想，强调家庭的整体利益高于个人利益，是儒家文化思想体系中的主流家庭价值观，受到主流意识形态的支持，也被赋予“政治正确”的文化标签。而国家对老年人应有的保障职责，以及对于老年人照顾问题中有关公共资源再分配原则等重要议题，在“照顾家庭化”的伦理框架中被淡化。

随着人口结构与家庭结构的变化以及女性角色转变等一系列政治、经济、文化的变迁，家庭中蕴含的老年人照顾资源面临严重挤压，产生了老年人照顾供需的失衡，被称为“照顾危机”或“照顾赤字”。面对这种转变，学者们开始探讨“照顾家庭化”中蕴含的权力问题。

相对于家庭私领域而言，国家是掌有制度权力的公领域。照顾责任的高度家庭化是国家、社会、经济和意识形态下不断再结构的产物，这个结构不但淡化了国家的照顾责任，而且低估了家庭照顾的价值，使得照顾工作隐形化、无偿化。在将照顾责任化约为家庭问题的过程中，是公共权力不断抽离和退出的过程，公共照护设施以及公共照顾政策严重不足，各种社会变迁导致的家庭内部资源的紧缩以及家庭的困境与需求也被消弭、被排除在公共领域政策之外。[13]

（二）男性与女性

“公私”领域的分离不但体现为“国家—家庭”的结构化分离，也体现为“男性—女性”的二元分离。照顾的家庭化等同于照顾的女性化，即，家庭中的照顾活动普遍而持续地被认为是“女人的事”，将照顾工作进行性别化的分工，认为照顾是女性的天性禀赋和家庭责任，将女性化视为“私”，相对的是男性化的“公”。

照顾关系内的性别分工，将照顾工作定义为母爱和女性特质的表现。“照顾”作为一个概念，最初也是用于定义女性生活状况的特征，描述妇女作为妻子、母亲和女儿的角色如何被要求进行无报酬的家庭照顾服务，以及照顾活动和照顾责任如何强化了妇女在家庭和社会中的不利处境。国家通过将“照顾”家庭化的过程，将原本应由国家承担的福利责任转移给家庭，这实际上意味着转移给了妇女。

当社会持续将照顾工作定义为女性在家庭中的责任和义务时，相当程度地影响了照顾者的劳动处境。有学者对此提出，照顾关系的本质其实隐含了深刻的剥削本质，表现为对女性的“剥削”以及女性的“自我剥削”。[14]“照顾责任女性化”反应的是社会上处于劣势地位的女性作为附属者的生存策略，是在父权文化体制中性别阶层关系下权力展现的一种方式，处于社会权力阶层的上位者，总是能透过其所掌握的权力，来支配照顾关系与形式。在这种权力关系的支配下，“父权体制不仅仅只是赋予男性特权，还保障了照顾的供应无虞匮乏,”[15]男性在公共领域“独立”工作的能力其实是依赖于女性在家庭中提供的无报酬的照顾工作，意即女性成为隐形的“替代性”的福利提供者。

因此，学者强调应该重视照顾领域中的性别公平。女权主义学者认为“照顾责任女性化”是父权制度建构出来的意识形态，以合法化男性优势的地位。男性在经济层面的独立以及处于较高的权力地位，是建立在免除了照顾责任基础之上的，而这种照顾责任却使女性产生了依赖以及处于无权位置。[16]最终的结果是，女性因为承担了照顾者的角色而受到了社会排斥。传统文化意识形态将照顾工作型塑为“女性天职”，强化了女性的照顾职责，却遮蔽了女性照顾者的权利。另一方面，由于照顾在许多社会一直被视为家庭的义务和女性责任，也导致男性对于照顾劳动的分担有限。

（三）有酬劳动与无酬劳动

照顾场域中“有酬劳动”与“无酬劳动”的二元对立，与前述“公私分离”的结构化过程密切相关。照顾关系中强调家庭内的无酬照顾工作具有“爱”的含义，将照顾劳动建构成为一种“亲情模式”的情感劳动，女性被认定为护卫家庭内亲密关系的“第一人选”，作为“照顾者”为家人提供无酬的照顾劳动，而男性则被定义为“养家者”，在家庭外的公共空间从事具有经济理性的有酬劳动。

照顾劳动因被冠之以“爱的劳动”，明显与其他薪资劳动有所不同。这里的“公/私”分离区别了“亲密关系/情感”与“经济理性/市场交易”的不同。女性在家庭内从事的情感化的照顾劳动，被假定为女性照顾者具有利他的动机，且可以从照顾劳动中获得道德报酬，由于她们自愿成为“爱的囚徒”，因而愿意接受照顾劳动的无酬。[17]

随着国家和政府对家庭照顾的倚赖和宣传，日益提升家庭照顾的道德价值和情感价值，但其与有酬劳动在金钱和象征意义上的价值相差甚远，从而也建构了“照顾者”与“养家者”权力层面的不平等。不论福利社会制度如何，作为挣工资生活的公民，其社会地位总是趋向于高于作为照顾者的公民。莱拉分析指出，劳动形式具有等级之分，“它使工资-劳动成为首要的事情，而不管这些事情是多么无益的，也要使之优先于那些更为有益的其他工作。”[18]照顾者受到了不同于养家者的差别待遇，因为照顾者对家庭、对失能家庭成员的贡献无法像养家者一样，以金钱的形式具体呈现出来，所以无论在家庭层面、社会层面都使得照顾者的贡献被忽略或低估，甚至在法律层面也无法用像对待养家者贡献的方式来对待照顾者所作的贡献。[19]在很多国家，提供“照顾”这件事情，都被认为是没有市场价值的事情。如同霍赫希尔德所言：“在意识形态上，‘照护’迈向天堂，在实际生活中，它却走入地狱。”[20]意在反应照顾被强化的道德高度以及其在实际层面被视为低价值与低地位的吊诡情形。

女权主义学者和照顾理论家质疑在工作价值体系中只强调男性为主的有偿工作价值而忽略无酬照顾劳动的价值，提出应该承认女性为主体的无酬“照顾工作的贡献”。[21]里斯特指出，“照顾劳务”也是一种公民责任，不能将其价值看得比市场有酬劳动还要低。[16]此观点一方面揭示了家庭内无酬照顾劳动与有酬劳动之间存在的不平衡的价值差异，另一方面也提示我们要关注到照顾所具有的社会责任意涵，应该对照顾者的劳动价值予以肯定。

（四）照顾者与被照顾者

照顾场域型塑的各种关系中，照顾者与被照顾者之间的关系是最为直接也是最为凸显的一组关系。在照顾者与被照顾者之间，同样也存在着“权力”关系。在两者之间的关系中，一方提供照顾，一方接受照顾，一方是控制的，一方是被动的，其间的关系代表着有人有能力、有人是依赖性的。有学者提出“照顾可能具有压迫性”[22]的观点，许多需要被照顾的失能者会把他们所接受到的照顾界定为具有压迫性，认为照顾提供的方式以及照顾的过程是受他人控制的，自己没有掌控权。

照顾者与被照顾者之间有可能是一种关怀的关系，但也有可能是具有层级性的关系，“关怀和控制常是一线之隔”[23]。权力的议题在照顾相关论述中经常被忽略，照顾工作可能是具有“压制性”的。照顾提供者可能通过行使监视或控制、归罪被照顾者、限制被照顾者的自由等方式，使被照顾者感觉到被剥夺和被控制。布驰等学者通过观察照顾关系中照顾者与被照顾者之间的身体性互动，认为双方之间其实处于不平等的位置，并且处于一种动态的权力关系之中。[24]照顾者与被照顾者互动过程中的不平等权力关系，会使得照顾者有意识或是在不知不觉中伤害了被照顾者的独立性与自主性。莫瑞斯认为在照顾过程中，“监督/掌控”的成分其实胜过于“关怀”的成分。[25]

照顾关系本身潜藏着褫夺与伤害的可能，尤其当被照顾者是相对缺乏自主性的老人时，在照顾关系中存在着遭受虐待乃至暴力的危险。而这种针对老年人的虐待以及暴力既体现为身体层面的，同时也表现为精神层面的。有研究指出，精神虐待是老年人虐待最常见和普遍的形式，其发生率(5.1%)在老年人虐待类型中占比最高。[26]

四、照顾场域中权力关系的特点

前述这些关于照顾场域中多层次的社会文化建构显示，照顾工作的安排不是静态给定的，而是面临着持续的转变，是利益冲突的不同群体以及不同部门之间权力角逐和相互制衡的结果。“照顾”不仅仅是一系列的劳作和活动，也是一个充斥着权力冲突的场域，照顾场域型塑的不同层次以及不同群体间的权力博弈关系，呈现出复杂性、交织性、隐蔽性等特点。

（一）复杂性

在对“照顾”概念及其内涵与外延进行梳理的过程中可以发现，“照顾”可以理解为由“经济-生活-精神”照料组成的不同内容的劳作与活动，也可以理解为由“照顾者-被照顾者”组成的不同层面的人际关系，还可以理解为由“正式-非正式”组织构成的不同层次的空间与场域。“照顾”概念的多重向度，决定了因照顾而形成的各种“关系”，这些关系多元而复杂。

从照顾的提供方来看，拥有公共权力的国家/政府实际涉入的层面与程度仍然有限，而家庭作为照顾的主要供给方，其家庭成员承担了繁重的照顾工作。“公私领域”的二元分隔掩盖了家庭的权利，使得因“照顾”所引致的家庭需求在公共领域内被消弭。而家庭内部的性别分工同时又导致了另一重的“不公平”，女性被建构为“天生的照顾者”承担照顾责任，男性则被视为“养家者”合理地摆脱照顾职责，这导致女性在经济、政治、社会以及家庭地位和权利的不利处境。

从照顾包含的内容来看，一方面，照顾因被赋予“爱的劳务”之名而被“情感化”，强化照顾的情感价值、淡化照顾的劳作价值，具有情感化的照顾工作无法被量化也无法有酬化，亦因其无酬化而被低价值化。另一方面，照顾内容中的“经济照顾”与“生活照顾”和“情感慰藉”相比，亦因其可视化、可量化、金钱化而被赋予较高的价值，能够提供经济照顾的一方在照顾关系中也往往拥有更多的权力。[27]

从照顾的接受方来看，被照顾者因年龄幼小或年长、或因疾病导致身体、心理机能的丧失或部分丧失而需要他人提供照护，特别是需要照护的老年人大多处于失能/半失能状态，在其与照顾者的关系中，老年人处于依赖和弱势地位，更易被操控甚至虐待。而在此关系中的照顾者，又成为了拥有掌控权力的一方。

由此可见，在“照顾提供方-照顾内容-照顾接受方”这一整个照顾链条中都存在着权力关系；而且在具体的某个环节，有可能存在着多重的权力关系；此外，在某个层面关系中处于弱势的一方，在另一层面的关系中，又可能成为掌控的一方。

（二）交织性

在照顾场域中呈现出的多重权力关系，相互之间并不是简单平行的状态，而是相互交织在一起，相互影响、相互作用。

“国家-家庭”“男性-女性”“有酬劳动-无酬劳动”都是“公私领域”二元区隔意识形态的表现及衍生物，而这种二元区隔的结果是两者之间权力的不公平、地位的不平等、价值的不平衡。“国家-家庭”的权力博弈导致“照顾家庭化”，“男性-女性”的性别博弈导致“照顾女性化”，“有酬劳动-无酬劳动”的价值博弈导致“照顾情感化”。

“照顾家庭化”“照顾女性化”与“照顾情感化”之间具有绵密的内在联系，一方面，这几重关系都根源于“公私领域”二元区隔意识形态的建构，在其产生根源上具有同源性和一致性。另一方面，多重权力关系之间相互内嵌、互为因果，如：照顾工作家庭化/私人化的制度安排，相当程度地影响了家庭内照顾责任女性化的性别分工，照顾的私领域化与高度性别化具有一致性，也就是说，私领域的“家庭照顾”往往等同于性别化的“女性照顾”；而照顾责任的性别权力分工，又进而型塑了照顾工作“情感化”的特点，并进一步导致照顾工作的低价值和无酬化；照顾工作的情感化、无酬化，与照顾工作的高度女性化又相互交织重叠，因为在社会性别秩序的安排下，情感性或表达性的工作总是由女性负责，而男性则负责具有工具性及经济理性价值的有酬劳动；照顾女性化、女性持家等照顾理念又进一步固化了照顾家庭化的制度安排，或者说，“照顾女性化”从某种程度上保障了“照顾家庭化”的长期运行。

（三）隐蔽性

前述照顾场域中型塑的多重权力关系具有很强的隐蔽性，多数权力关系并不为人所意识到，在照顾场域中，有太多的习以为常、约定俗成，从而忽略了其中存在的权力意涵。

在老年人照顾的“国家-家庭”关系中，无论中西方，老年人照顾责任长期以来都被认为是私领域议题。对于需要照顾的老年人，首先是家庭的责任，国家或政府往往是在家庭成员无法提供照顾后才介入。这种政策安排以维护家庭伦理为前提，特别是在我国传统“孝文化”的规训下，家庭养老是理所当然的制度安排。这种强调老人照顾家庭化、强化老人照顾是私领域的安排，导致了照顾工作的“隐形化”“无偿化”，即未能认清照顾工作实际上深具劳务的性质，同时，也导致家庭照顾者“隐形化”，家庭照顾者的声音及需求难以得到国家和政府的关注和及时回应。

尤其在家庭内部照顾责任的性别分工方面，“照顾家庭化”等同于“照顾女性化”，女性照顾者一向是无声的老年照顾主力军，女性被视为老年人主要甚至唯一的“照顾资源”，并且认为照顾工作是属于女性气质的工作，照顾他人符合女性利他的本质特点、是女性的天性禀赋。而在现有的工作价值体系中，只强调男性为主的有偿工作而忽略无酬照顾劳动的价值，女性的照顾工作被掩盖在家庭内，成为一种“看不见”的工作，同时也掩盖了照顾工作会对女性照顾者的劳动参与及其在社会保障体系中的地位造成何种不利影响。照顾活动和照顾工作进一步固化了女性在家庭和社会中的不利处境，而这种对女性的“剥削”一方面被社会文化建构成“自然而然”的责任，另一方面也被女性“内化”为自己的本来角色而不自知。

照顾者与被照顾者之间存在“压迫性权力”关系同样具有很强的遮蔽性。首先，家庭照顾往往被认为是一种“亲情模式”的照顾关系，照顾者与被照顾者之间具有血缘或姻缘关系，其照顾过程也是感情传递和交流的过程，因而家庭照顾被视为所有照顾模式中最“温情脉脉”的一种。[28]但也正因其覆盖着这层“温情”的面纱，照顾者对被照顾者的控制甚至虐待也极容易被隐匿和忽视。此外，压迫性照顾的许多形式本就具有迷惑性，更何况这种压迫性和掌控性又以“照顾”之名来加以掩护。

五、“照顾”的政策探讨

照顾场域中型塑的多重权力关系长期存在，且相互交织相互影响，更因其具有隐蔽性而不易被觉察。但是，在当前经济社会发展急剧变迁的背景下，以及在当前老年人照顾需求不断加剧的现实情况下，这些复杂的权力关系面临巨大挑战，已经难以为继，而且也难以应对最为直接的日益严峻的老年人照顾问题。因此，学界以及实务界开始对这些权力关系进行反思，从“政策”的角度进一步挖掘“照顾”这一核心概念的另一重本质内容，进而探讨在实务层面建构照顾政策的路径。

（一）照顾场域中权力关系面临的挑战

首先，完全依托家庭承担老年人照顾责任的“照顾家庭化”面临严重危机，人口结构、家庭结构以及社会文化结构的变迁，导致家庭养老资源日渐衰竭、家庭养老功能不断弱化，失能老人因缺乏照顾资源有可能陷入“照料贫困”的危机，作为代表公共权力的“国家”被要求在养老问题上承担更多责任；其次，随着女性地位的提高以及妇女参加工作比例的日益提升，越来越多的女性由无酬照顾者转变为有酬工作者，照顾责任在家庭内的性别分工面临巨大挑战，女性权力的提升一方面使得“照顾女性化”乃至“照顾家庭化”失去了根基，另一方面也对照顾劳动的低价值化提出了质疑；此外，照顾者对被照顾者的权力支配关系也日益受到关注并被批判，建构高品质的照顾关系成为新的需求和方向。

（二）“照顾”的政策意涵分析

伴随着照顾场域中这些权力关系面临的危机，学者们对此进行了反思，对“照顾”的解读和关注逐渐超越了家庭这个微观层面，开始将“照顾”议题延展至公共领域内进行探讨，从宏观层面强调照顾在公共领域、劳动市场内与其它政策的关系。梳理既有文献可以发现，一方面，“照顾”成为当前社会政策分析的重要切入点；另一方面，“照顾”自身亦日益发展成为一个独立的社会政策领域。

“照顾”成为社会政策分析的切入点，需要我们深入理解照顾所涉及的社会再生产过程。这个过程的重点是“照顾”背后的社会组成，社会再生产过程可以是不同组合，可以是有酬或无酬工作，也可以由正式或非正式部门提供，这些组合的方式关涉到国家-市场-家庭三者间的互动与关系，也体现着相应的政策安排。此外，女权主义学者提出了一种以社会性别为导向的社会政策研究路径，把家庭引入分析框架，分析国家-市场-家庭三者之间的关系，使照顾者的需求和权利从整体家庭需求与权利中剥离出来，照顾成为家庭政策的重要目标，关注国家、市场、家庭三者之间在照顾问题方面的责任划分。有学者将照顾放入政策之中，或者直接将照顾视为一种公共政策产品，即关于照顾的规则和制度安排是在公共政策中体现的，讨论社会政策方法如何管理照顾的需求和供给，或者被照顾者和照顾者的要求如何被满足。[29]可以将照顾作为一个政策分析性概念，透过照顾来理解和分析福利国家本身如何发展，洞察福利国家的性别关系。[30]此外，也有一种思路是探讨照顾的政策环境，在比较国家间制度差异的基础上，尝试构建“照顾体制”,这个“体制”包含了价值、规范和规则，提供型塑行为和政策的规范性或管制性的架构。

在现实社会情境发展需求与学术研究不断拓展和深入这两个因素的共同作用下，“照顾”已成为一个独立的社会政策领域，并逐渐形成针对特定群体的照顾政策。老年人照顾也从传统的家庭功能演化为一项需要公共政策调控的活动，并且“如何提供老人照顾”影响到一系列社会安排。

（三）照顾政策制定的路径

“照顾”无论是作为社会政策分析的切入点，还是作为一个独立的社会政策领域，都意味着“照顾”不再仅仅是家庭内的一系列活动和安排，而是进入到公共领域成为公共政策的一个重要组成部分。照顾政策的制定，需要关注到长期以来照顾场域中形成的不对等的多重权力关系，要思忖如何解构照顾中的这些权力关系，政策的设计和制定应该依托平等照顾关系的建立。

1.以家庭为政策客体，构建国家与家庭“照顾责任互补型”关系

在原有的“国家-家庭”照顾体系中，家庭承担着主要的照顾责任，国家仅在家庭的照顾能力受损状态下，才给予兜底性的照顾支持。当前，家庭提供的非正式照顾日渐式微，仅靠家庭难以为日益庞大的老年人群体提供充足有效的照顾服务。“国家-家庭”在老年人照顾层面，必须转变不对称的权力型关系，应该形成责任互补型的关系。一方面，不论是受传统文化的影响、抑或现实因素的制约，家庭在老年人照顾体系中仍然具有不可替代的作用和价值；另一方面，国家也必须重新考量在老年人照顾体系中其应有的位置，不能仅仅是“兜底”的角色，而更应该发挥政策调控的作用，将照顾责任从家庭逐渐转移到公共领域，要引导公共政策“支持家庭”，在给予家庭更多政策支持的同时，积极提供公共照顾设施以及出台公共照顾政策。只有将家庭角色和国家作用进行有效的结合，相互补充，相互促进各自的优势发挥作用，才能真正解决老年人照顾问题。

当前我国针对老年人特别是需要长期照护的失能老年人群体的专项规划和政策仍然比较缺乏，对失能老人的帮扶政策多是从属性的、碎片化的。从国家政策层面来看，一方面缺乏针对失能老人长期照料服务的专项法律法规，另一方面,涉老法律法规缺乏细化且难以有效落地。[31]此外，我国现有的关于老年人的支持性政策多是针对老年人群体，尚未形成完备的、体系化的家庭支持政策。应该将家庭作为照料社会政策建构的政策客体，支持家庭照顾能力，分担家庭照顾责任。照料社会政策的建构要围绕家庭及其成员开展，通过精细化的政策设置与政策工具运用，形成直接针对家庭照料功能修复、照料功能培育以及照料功能辅助的专门计划和服务政策。[32]

2.维护照顾者权益，制定“支持照顾者”政策

“照顾”这个概念中包含有重要的两个群体——接受照顾的群体和提供照顾的群体。就老年人照顾问题而言，学界以及实务界往往更多关注老年人的照顾需求和老年人的权益与福利，但是，对于提供照顾的照顾者群体，其权利和诉求往往被家庭整体的需求所模糊和掩盖，照顾提供者的社会权利问题长期以来都被忽视。为家人提供照顾的照顾者有权利获得国家的支持，包括在就业政策上由国家补贴雇主，如以“事亲假”的形式保障照顾者的照顾时间；或在工作场所提供托老服务，以减轻工作与照顾间的冲突与张力；或为照顾者提供工资补贴/照顾津贴，弥补照顾者因照顾工作而承受的经济方面的损失。这些措施也正符合了尼珍和克雷默所提出的“给予照顾时间的权利”[33]。即国家和政府有责任为照顾者提供多项措施，让照顾者可以有最佳的时间和机会选择是否承担照顾者的角色，而这项选择是公民的自主决定，而不是一种道德责任上的无奈。

我国《老年人权益保障法》提出“建立健全家庭养老支持政策，为家庭成员照料老年人提供帮助”；在《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》中也提到要“逐步建立支持家庭养老的政策体系，支持成年子女与老年父母共同生活，履行赡养义务和承担照料责任”；2021 年11 月《中共中央国务院关于加强新时代老龄工作的意见》中提出“鼓励成年子女与老年父母就近居住或共同生活，履行赡养义务、承担照料责任”。但是这些顶层设计的政策要求在具体落实中尚未形成完整的支持系统。一方面，在法律层面没有承认和保护老年人照顾者权利的立法支持；另一方面，在政策层面也未形成系统的人力支持和服务支持系统。家庭照顾者在复杂且漫长的老人照护体系中扮演着关键性的角色，政府应该减轻老年人家庭照顾者的长期照顾负担，维护照顾者应有的权利。在建构照顾政策体系的过程中，应将家庭照顾者纳入政策体系中，制定有针对性的“支持照顾者”政策，为照顾者提供经济补偿、服务帮助、精神援助、信息支持等。

“支持照顾者”政策的实施和完善，既是对照顾者权益的保障，同时也有利于改善照顾者的行为和态度，提高照顾者的照顾积极性，构建正向的照顾环境，调整“照顾者-被照顾者”间不平衡的权力关系，从而提高照顾品质。

3.推进性别平等的照顾政策，实施“照顾责任双性化”的支持政策

如前所述，照顾场域中存在着明显的性别不平等，“照顾责任女性化”的照顾安排，以及照顾工作的无酬性质，注定了女性照顾者经济上的依赖性及脆弱性，对妇女本身及其家庭的福利都有严重的负面影响。此外，也有学者认为，照顾领域内的性别分工，也影响了男性作为照顾提供者的公民权利。不论是男性或是女性，都应当有机会透过“照顾”任务的承担，来体验这种维系自己与“失能家人”间情感连结的生活方式和经历。但是，“照顾女性化”的模式将男性排除在照顾体系之外，男性无法或不被鼓励承担照顾者角色事实上也是一种新的“社会排斥”，男性不应被限制于“养家者”的角色，他们同样有权利为家庭成员提供照顾，国家和社会也应对男性照顾者给予政策或制度方面的支持，改变长期以来照顾责任女性化的性别安排，将提供照顾的公民权利扩展至男性。

照顾应该成为公共政策社会性别主流化的一个重要切入点，一个国家如何解决照顾问题对社会性别平等有非常重要的影响。因此，在国家制定照顾政策的过程中，要避免“性别盲视”，照顾政策应该充分体现对家庭中女性照顾者价值和贡献的承认，减少女性因照顾老人而导致的经济脆弱性，同时也给予男性同等的照顾机会。在具体的政策制定方面，应该实施“照顾责任双性化”的支持政策，或者说实施“普遍照顾者模式”政策，即，由女性单独承担照顾责任转换到男女两性共同承担照顾责任的政策模式。国家在公共政策层面，应明确承认家庭照顾者的价值；同时，照顾政策无论在规划上还是在实际执行上都应该去性别化，鼓励男女共同承担照顾责任，积极协助男性在照顾领域的角色转换，真正给予女性和男性同等的选择自由。从政策层面上提供男女两性照顾者同等的支持性公共服务：照顾假、照顾者津贴、弹性工作时间、喘息服务等等。其最终的目的，在于建构一个性别平等的照顾政策，把女性从单一照顾者身份中解放出来，让不同性别都能共同参与国家对老年人的照顾责任中来。