法治视域下的语言治理：内涵、困境与路径*

葛东雷 蒙永翠 朱丹

(1.北京工业职业技术学院基础教育学院，北京 100041；2.中央民族大学经济学院，北京 100081；3.北京工业职业技术学院文法与管理学院，北京 100041）

中国是统一的多民族国家，在我国语言文字治理体系不断完备过程中，逐渐形成了“推广普及国家通用语言文字，科学保护方言和少数民族语言文字”的基本语言政策。语言治理是国家治理的重要组成部分，语言文字治理关系国家统一、民族团结和社会进步。语言文字治理是铸牢中华民族共同体意识和构建人类命运共同体的重要途径。新中国成立以来，我国已经初步形成了较为系统完备的语言治理法律体系，取得了显著成效。我国《宪法》第十九条规定：“国家推广全国通用的普通话”，第四条规定“各民族都有使用和发展自己的语言文字的自由”。2001 年1 月1 日开始实施的《中华人民共和国国家通用语言文字法》（以下简称《国家通用语言文字法》）是我国制定的一部语言文字专门法律。该法奠定了普通话和规范汉字的法律地位，促进了国家通用语言文字使用的规范化和标准化，促进了各民族之间交往、交流、交融。2020 年9 月14 日，国务院办公厅印发《关于全面加强新时代语言文字工作的意见》指出“推动完善语言文字法律制度，制定相关配套规章，指导地方根据国家通用语言文字法的规定，完善相关地方性法规健全语言文字依法管理和执法监督协调机制。”[1]以上法律和文件的颁布标志着我国依法治理语言事务不断成熟，逐渐形成了中国特色语言治理法治化体系，中国特色语言治理法治化建设成效显著。

改革开放以来，我国与世界其他国家交往交流不断增强，国内不同民族之间跨区域流动更为频繁，尤其是经济、贸易往来日趋频繁的背景下，使得语言治理问题显得更为复杂。随着国家治理体系和治理能力建设的不断推进，新时代语言治理面临着新特点、新问题。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，适时推动《国家通用语言文字法》修订，完善语言文字治理法治化体系，制定与之配套的规章制度，完善地方语言文字法规修订，强化语言文字依法管理和监督成为语言治理法治化的重要目标。

一、语言治理法治化的基本内涵

语言治理法治化是指在依法治国的背景下对语言进行法治化治理。语言治理法治化既需要顶层法律设计，又需要政府执行与监管，更需要全社会的共同参与，语言治理法治化体现着法治视域下的语言治理的共同利益所在。[2]语言治理法治化的基本内涵包括法治、语言、治理三者之间的关系。法治、语言、治理三者之间既存在一定联系，又存在着区别，语言是治理对象，法治是治理手段，治理本身具有工具属性。语言治理的主体正呈现多元化趋势，语言治理的主体是语言政策的制定者，也就是政府，但是语言治理主体正呈现多元化走向，社会组织、企业、媒体、公民等均逐渐成为语言治理的参与者。

（一）法治与语言之间的关系

语言文字是人类重要的沟通和交流工具，是信息传播的载体，同时也是文化传承与发展的介质。法治是社会有序运行的重要保障，是社会治理的重要手段。法治赋予语言治理主体权利，同时也限制和规范语言治理主体行为。首先，法治赋予语言治理依据。语言治理可分为本体治理和应用治理两大方面，在语言治理过程中，法治嵌入全过程，实现语言治理现代化，就必须以法律为治理依据，对于语言中的不良现象给予及时制约和规范。其次，法治评判语言行为。法律本身具有客观性和评判性特征，在社会语言互动和语言生活中，法治是规范和约束语言行为的重要手段。由于某些语言使用主体认识中的非均衡性和非法理性思维缺失所导致的现象，尤其是在网络语言规范化、影视语言文明化等方面，更需要法治手段予以解决。最后，法治保障正当语言权益。我国《宪法》规定“各民族都有使用和发展自己的语言文字的自由”。这是国家在法律层面对各民族正当语言权益的充分保障，在充分体现其共同性的基础上，充分尊重其差异性，实现多语和谐。

（二）语言与治理之间的关系

语言是治理的对象，治理本身具有工具属性，承担着语言规范化、信息化、标准化等任务。治理是基于公正、民主、法治等理念产生的，是对传统“管理”方式的进一步发展，是在国家运行和社会发展中逐渐形成的新的管理模式。改革开放以来，语言经历了从“管理”走向“治理”的转变，语言治理更加注重“自上而下”和“自下而上”相结合的双重模式。首先，治理是对语言行为的重构。语言管理更加强调政府在语言行为规划方面的作用，政府制定语言政策来规范语言行为主体的运转。随着社会发展，不同语言主体之间存在利益分化。随着参与意识的不断提升，让多重主体共同参与到语言治理过程中，才能有效提升语言治理能力，逐渐形成主体多元共同治理的模式。其次，治理培育语言使用主体公共性思维。在国家语言政策和语言规划过程中，语言使用主体逐渐参与语言治理，自觉抵制不良语言，语言治理理念培育了语言使用主体的社会性思维和公共性思维。最后，治理拓宽语言应用外延。随着语言治理理念的不断深入，语言作为服务载体的意识不断加强，语言扶贫、应急语言服务、语言资源保护成为语言研究的新课题。语言治理理念使更多的专家学者、专业团体共同参与到语言生活中来，而不再仅仅依靠政府，逐渐成为语言治理主体多元化的模式，拓宽了语言应用外延。

（三）法治与治理之间的关系

国家治理现代化也是法治治理现代化的必经过程，没有法治治理现代化就无法真正实现国家治理现代化。“法治”是相对“人治”而言的，法治是国家治理的重要手段。国家治理理念意在下放政府权力，赋能更多社会治理主体，实现国家治理主体多元化。首先，法治是语言治理的手段。依法治国是推进国家治理体系和治理能力现代化建设的依据，法治作为治理的手段和方式，是语言事务治理的根本依据。正是由于法律法规的逐渐完善，才能依法依规进行语言治理，使语言发展符合国家发展需要，适时根据新的形式和变化修订相关法律法规，能够进一步推进语言治理体系建设和治理能力提升。其次，法治是语言治理的依据。语言治理必须要有法律依据，这样才能更好地规范语言使用、规划语言发展、调试语言治理过程中的不适应性。法律可以规定国家官方语言，可以规范各方面的语言使用情况。在语言使用和发展中，法治是语言治理的重要依据，同时也是评判语言事务的标准。最后，法治为语言治理提供保障。语言治理是国家治理的重要组成部分，当前推广国家通用语言文字仍然存在不平衡不充分的问题，需要依靠法治保障，制定具有可行性的规章制度，探索多模态、多形式的国家通用语言文字精准普及方式。法治为国家治理提供了保障，同时也为语言治理提供了保障，语言治理法治化也是国家治理现代化的重要组成部分。

二、语言治理法治化的困境

国务院办公厅《关于全面加强新时代语言文字工作的意见》（以下简称《意见》）指出“把坚持和加强党的领导贯穿语言文字工作全过程。”[1]党的十八大以来，党和国家高度重视语言文字工作，逐渐形成了“党委领导、政府主导、语委统筹、部门支持、社会参与”的新治理格局。[1]《意见》首次将“党委领导”纳入语言文字工作组织保障体系，此举意义重大。《意见》还重点强调要强化县乡两级国家语言文字工作职能，扭转了语言文字治理缺少基层组织参与的局面。[1]我国已经初步形成了较为完善的语言治理法律法规体系，但是距离《国家通用语言文字法》颁布施行已经20 余年，根据语言生活新特点、新问题适时修订该法，能更好地构建国家语言文字治理体系现代化。我们看到国家语言文字治理工作也面临新的挑战和困境，主要有三方面：一是语言治理法律法规体系的不完备性；二是语言治理依法管理监督的不协调性；三是语言治理客体依法参与的不适应性。

（一）语言治理法律法规体系的不完备性

语言治理主体作为语言治理体系的构建者和法律法规的制定者，肩负着语言治理的顶层设计任务。新中国成立以来，我国语言治理法治体系不断得到完善。据国家语言文字政策研究中心统计，截至2016 年，我国语言文字法律法规总计近2 200 部（件），涵盖宪法、法律、法规、规章和规范性文件等，形成了多层级、较为完备的语言文字法律法规体系。[3]但是我们也要清楚地认识到我国语言治理法治体系发展还存在一些困境。首先，语言治理法律体系结构尚不完备。国家语言治理法律体系可分为国家层面和地方层面，国家通用语言和非通用语言层面。国家层面的语言治理法律为《国家通用语言文字法》，各地方也围绕该法制定了配套的规章制度。国家通用语言也就是普通话，即中华民族共同语，非通用语言是指方言和少数民族语言。国家语委自2015 年以来启动中国语言资源保护工程，对方言和少数民族语言进行科学保护，但就国家非通用语言法律法规而言，目前还处于缺失状态，适时出台针对方言和少数民族语言文字的国家非通用语言文字相关法律法规可以正确指导语言资源保护工作和地方少数民族语言教学科研工作，更好地开展语言资源保护工作。其次，语言治理法律体系协调性不足。具体体现在地方语言文字管理条例与《国家通用语言文字法》的不协调性，部分地方语言文字管理条例对国家通用语言文字与汉语言文字区分不明确。民族语言文字是一个民族精神、文化的载体，是中华文化不可分割的组成部分。在民族地区推广国家通用语言文字的前提下，如何科学保护方言和少数民族语言文字目前还缺少统一规范。最后，语言治理的法律内容亟需调整。党的十八大以来，党和国家多次召开语言文字工作会议，语言文字工作领域也取得了新成绩，有很多内容应该考虑纳入语言相关法律法规。例如语言资源保护、网络语言的规范与治理、新媒体语言的规范、文创产品语言使用问题、外来词等都应该考虑纳入语言相关法律法规，进一步完善语言治理法律体系。

（二）语言主体依法管理监督的不充分性

语言文字规范化关系我们生活的多个方面，语言文字依法管理监督体现在教育、影视、传媒、文化出版、市场监督管理等多个方面。《国家通用语言文字法》规定“语言文字依法管理监督的主要负责部门是国家语委和国务院有关部门；地方语言文字工作部门和其他有关部门负责本地区的语言文字监督管理工作；县级以上工商行政管理部门负责对商业领域语言文字问题进行监督管理。”但是语言治理主体依法管理监督还存在不充分性。首先，依法管理监督体系不够完善。目前在县、乡两级政府中相对缺少语言文字监督管理部门，尤其是在乡一级政府机构中，文字监督管理相对软弱，这就使得语言文字监督管理缺乏基层依托。此外在《国家通用语言文字法》中，对负责语言文字监督管理的职能部门和相关职权仍比较模糊，市场监督管理部门、文化旅游部门、民族宗教管理部门都有权监督管理语言文字工作，但是这也导致系统性管理模式的缺失。其次，依法管理监督力度有待加强。语言文字监督管理需要多部门协调工作，加之缺少相配套的法律法规，监督执法同时需要多个语言治理主体协同，导致依法管理监督力度弱化。对于语言文字侵权行为、文创产品语言文字侵权行为在语言文字相关法律法规中还未完善相应处罚手段。新入职公务员、事业单位人员缺失语言文字普法教育，对语言文字工作的重要性认识不足，这也会导致依法监督管理力度不足。最后，语言文字执法检查和监督协调机制弱化。依法管理监督语言文字工作是多部门联动作用，尤其是在学校、市场主体、出版物、影视作品、网络媒体中定期开展联合检查，依法加强语言文字管理力度，但同时应正确处理国家通用语言文字与非通用语言文字之间的关系，构建多语和谐的健康语言生活，铸牢中华民族共同体意识。

（三）语言治理客体依法参与的不适应性

语言治理客体是指语言治理的对象，一般包含语言治理政策和规划发生作用的对象，其中包含语言文字信息的承载体组织或个人。大多数社会成员在国家治理中处于客体地位。[4]语言治理客体在语言治理中承担重要角色，语言治理能否取得成效，语言治理客体的觉悟、行为意识起决定性作用。语言治理客体学习使用国家通用语言文字，更多是由于学校教育和经济驱动，但是对于国家依法参与通用语言文字治理，协调好与非通用语言文字之间的关系呈现出不适应性。首先，语言治理客体依法参与语言治理意识薄弱。民众法治意识不断提升，但就目前依法治国和法治国家建设进度而言，民众的法治意识还不能与国家法治建设现状相适应，呈现出一定的不适应性。在此基础上，对于语言治理的相关法律法规缺乏了解和认识，在基础教育阶段进行语言文字普法宣传确有必要。其次，语言治理客体对于语言文字法律了解有限。由于普法宣传薄弱等原因，民众对于《国家通用语言文字法》了解有限。社会民众的语言文字普法宣传和学生的普法教育还存在薄弱环节，这也会导致一些不符合国家语言文字法律法规的情况发生。最后，参与语言依法治理积极性不高。语言治理行为主体是多元化的，单一性的语言治理主体是不能很好构建语言治理体系的。在这过程中，需要语言治理行为主体参与语言治理，自觉遵守语言文字相关法律法规，但是其参与性普遍不高。民众参与语言依法治理积极性不高的主要原因也在于没有建设完善的语言依法治理监督管理体制，缺少民众表达渠道。例如锦州南站标牌的“州”为错字，但由于多方面原因，一直没有得到更正。建立以语言文字工作委员会为主体的语言文字监督管理机构是激发语言治理客体参与语言治理的有效途径。

三、语言治理法治化的路径选择

语言治理法治化是一项长期系统工程，是国家治理体系和治理能力的重要组成部分。语言往往关系民族情感、民族认同和民族团结，选择符合国情、顺应民意的语言治理法治化路径尤为重要。[5]具体而言可分为如下四个方面。

（一）构建主体多元的语言治理法治化体系

语言治理体系可分为国家和地方两个层级。国家层面的语言治理机构是国家语言文字工作委员会，地方层面的语言治理机构是地方各级语言文字工作委员会。国家语委是统筹管理国家语言文字事务的跨政府部门工作机构。构建主体多元的语言治理法治化体系重在多元，逐步建成“党委领导、政府主导、语委统筹、部门支持、社会参与”的语言法治化治理格局。[6]首先，优化完善语言文字法律体系。语言文字治理工作关系每一个人，随着社会发展，语言生活也发生了新的变化。网络语言的监督和规范，新媒体语言的监管，学校、车站、医院等公众场合的语言规范，语言应急管理、语言服务、语言知识产权、语言资源保护等是语言治理面临的新课题。适时修订语言文字相关法律法规，将语言文字治理面临的新课题和新任务纳入相关法律法规，强化语言文字工作顶层设计，为语言治理提供依据。其次，健全语言文字工作机构。语言文字依法治理首先要加强党的领导，把党的领导贯穿于语言文字工作的始终。[1]政府要进一步健全语言文字工作机构，尤其是配足县、乡两级语言文字工作机构，使得语言文字工作在基层得到更好地落实。最后，强化语言文字监督管理。目前语言文字监督管理机制尚不完备，这也导致语言治理客体很难参与到语言治理中来，建立语言文字协调监督管理机制，畅通群众监督反映渠道，进一步推动全社会共同参与到语言文字治理工作中来，逐步形成主体多元的共治格局。主体多元的语言治理法治化体系是解决语言治理问题的首要环节，既能进一步实现多个主体的综合治理，也能补足社会力量较少参与语言治理工作的不足，避免单一主体语言治理的弊端，聚集主体多元的语言治理优势，实现语言治理法治化目标。

（二）提升系统综合的语言治理法治化能力

国家语言治理法治化能力是语言治理主体运用国家管理制度对国家语言文字问题进行依法管理。语言文字治理体系为语言治理能力提供架构，语言治理能力能够促使语言治理体系更好地发挥作用。国家语言治理能力是国家语言能力的重要组成部分，[7]它包括语言文字法治能力、语言规划能力和制定国家发展需要的语言政策能力。[8]国家语言文字治理法治化能力主要包含五个方面。[9]一是国家通用语言文字法治能力提升。目前我国已经形成以《国家通用语言文字法》为基础的国家通用语言文字法治能力建设，同时也逐步完善了相关配套法律法规，可以适时给予调整，便于更好地适应经济社会发展需要。逐步探索语言助力乡村振兴，将推广国家通用语言文字的宣传周纳入法律体系，推进学校作为国家通用语言文字教育阵地的法治化进程。进一步完善国家通用语言文字作为国家工作人员必备条件的法治化进程，提升国民语言能力。二是语言文字基础法治能力。重点完善对学校、新闻出版、广播电视、公共服务等领域语言文字监督检查的法治化依据，推动语言文字人工智能建设法治标准。[1]三是语言文字服务法治能力。推动语言产业、应急语言服务、语言服务国家战略有规可依、有章可循。四是语言文化传承法治能力。推动语言资源保护、语言文化传承、非物质文化遗产保护、地名文化保护的法治能力建设。五是中文国际发展法治能力。在国际中文教师队伍建设、考试标准、语言文字交流合作方面进行法治化建设。通过国家语言治理法治化能力建设，增进系统综合的语言治理法治化能力。

（三）创新科学多样的语言治理法治化方式

语言治理法治化方式关系着语言治理的成效，需要根据语言国情因地制宜，创新科学多样的语言治理法治化模式。语言治理一方面需要“法治”，另一方面也需要“他治”，施行软硬兼施的治理方式。[10]首先，坚持法治与德治相结合。法治的治理方式具有显性特征，是对治理对象行为的规范，带有强制性。德治具有隐形特征，对治理对象进行批评教育并正确引导、充分发挥治理对象的道德素质作用。坚持法治和德治相结合的治理方式，能够使二者相互补充，正确引导和规范治理对象的行为。其次，坚持传统治理与数字治理相结合。传统治理方式对于语言治理法治化具有基础作用。随着信息技术的发展，应该探索数字化法治治理方式，通过数据采集、舆论监测、大数据分析，及时准确地掌握语言生活情况、网络语言情况，并依此采取科学的治理方式。语言文字信息技术发展已经成为国家语言能力的重要组成部分，利用人工智能，大数据等信息化方式，能够更好的服务语言治理法治化方式。最后，坚持系统治理和综合治理相结合。促进语言文字工作由“单向治理”向“系统治理”转变，完善治理体制机制，形成系统治理效应。语言文字工作是关涉多部门、多群体的，坚持采取综合治理方式，才能更好地发挥语言治理法治化效果。

（四）营造和谐健康的语言治理法治化环境

语言治理法治化，需要政府和社会共同努力。只有双向法治化，才能实现治理环境法治化。首先，法治思维是语言治理的基本依据。提高政府和社会对于语言文字工作的重视程度，创新方式方法，推广普及国家通用语言文字的同时充分尊重各民族语言文字使用习惯，依照《中华人民共和国民族区域自治法》的相关规定科学保护少数民族语言文字，铸牢中华民族共同体意识，营造和谐健康的语言法治化治理环境。其次，完善语言治理法治化监督体系。营造和谐健康的语言治理法治化环境需要公众参与，构建监督管理渠道，强化各级语委作为语言文字监督管理的主体责任，定期开展语言文字联合检查。完善党委领导，人大、监察委等多部门共同监督的法治环境体系。和谐健康的语言治理法治化环境重点在于政府部门应当正确贯彻落实国家语言文字法律法规，尊重各民族习惯，保障民众语言权益，接受监督部门和社会的监督。最后，塑造民众语言治理法治化意识。加强对民众的普法教育，尤其是对学生、流动人口、生产经营者的普法教育，引导人们自觉参与营造和谐健康的语言治理法治化环境。

结语

依法治理是最可靠、最稳定的治理。新中国成立以来，我国不断探索完善中国特色语言治理体系，提高语言治理能力。目前已经形成了较为完备的语言治理法治体系，形成了以《国家通用语言文字法》为基础的语言治理法律体系，并且逐步完善相关法律法规制度。推广国家通用语言文字效果显著，语言文字使用得到进一步规范，积累了语言治理法治化的成功经验，构建了和谐的多语环境。语言治理法治化需要构建主体多元的语言治理法治化体系、提升系统综合的语言治理法治化能力、创新科学多样的语言治理法治化方式、营造和谐健康的语言治理法治化环境。