高校教育教学预算绩效评价分析及应用建议

文/黄琪 方州闽（武汉工程大学）

全面预算绩效管理指在预算管理中融入绩效理念，将绩效目标设定、绩效跟踪、绩效评价及结果应用纳入预算编制、执行、监督全过程，从而将预算和绩效管理有机结合起来，并通过提升绩效目标管理质量，加强预算执行跟踪，借助专业评审等措施，强化绩效管理约束，以提高预算经济效益和社会效益。

教育教学是高校一切工作的中心，建立教育教学预算绩效评估事关高校教育发展方向、确立高校工作中教学的中心地位、推动高校教育教学改革进一步发展，对确保高校完成人才培养这一根本任务具有重要意义。对国家来讲，可以评估教育投入的产出效益，掌握各学校的办学水平和办学质量，通过宏观调控督促高校提高办学质量，用评估指标体系指明高校今后办学的努力方向，引导民众获得物有所值的教育[1]。

一、高校绩效评价现状分析

全面实施预算绩效管理是我国财政体制的重大改革，是推动国家治理现代化的重要组成。

财政部、教育部先后出台一系列政策，指导和要求各高校围绕预算绩效管理主要内容和环节，制定预算绩效管理制度和相关细则，完善立项有目标、运行有监控、绩效有评价、结果有应用的管理流程。

开展绩效评价对于资产使用、项目实施有重要的意义。从预算绩效政策看，绩效评价是将绩效评价服务于决策、发挥预算绩效闭环管理作用的重要手段。从政府部门看，绩效评价是落实政府过紧日子、应对财政收支矛盾、提高资金效益的重要抓手。从权责机制落实看，开展项目绩效评价是推动教育事业高质量发展的重要举措。

目前，湖北省高校绩效评价工作中普遍存在的主要问题如下：

（1）高校对绩效评价的重视不足，工作流于形式。部分高校存在重投入、轻管理，重支出、轻绩效的观念[2]，缺乏讲求绩效的行动自觉，又不善于引入第三方机构参与绩效评价，造成自评工作较敷衍。

项目申报部门只以资金申请作为重点，忽略了资金的投入产出比及项目的实施效益。部分项目申报只是照搬之前的绩效评价指标，并未直面新时代、新变化、新要求的大环境，未从学校的长期目标出发进行深入研究，缺乏主动改革的意识。

（2）缺乏完善统一的绩效评价体系。由于高校的项目差异、资金来源不一，管理方式不同，且不同类型高校的办学水平、教学方式、科研能力等都存在很大的差异，导致绩效评价体系的构建没有统一的规范和标准。由于项目负责人专业能力和对绩效评价的重视程度不同，部分项目指标体系的科学性、合理性有待进一步提升，还存在绩效指标解释不清楚、评价适用范围模糊、评价方法不明确等问题。同时在绩效评价体系的构建中，对于指标如何选取、怎样将其转化为量化标准、如何因校而异与实际情况合理结合等还没有达成共识。部分高校在对项目进行追踪和评估时，更多地将成果作为评价依据，缺少过程性评价，如教育教学方面更多是关注学校的发展，而忽视了教师教学中的管理和学生学习过程的管理等。

华中科技大学档案馆2017年完善“档案业务网上服务系统”。根据师生反馈意见，对系统进行了修改和完善：重新修改了使用界面，使系统功能更直观明了；增加了在线互动功能，方便申请人和审核人进行交流；对部分系统缺陷进行了修改，使其更加安全稳定。项目在2017年获得学校“第二届工作流程设计与再造竞赛” 优胜项目奖项。

（3）缺乏有效的绩效评价结果跟踪反馈机制。目前学校将绩效评价结果纳入各单位工作目标考核范畴，并作为重要依据。对绩效执行及评价结果较差的项目，扣减年度年终绩效。但评价结果的运用只体现在局部，只与部门绩效或个人绩效挂钩，未能与新项目申报与预算资金分配挂钩，未与项目预算实质性结合。另外评价结果没有被充分利用，未实现高校之间的纵向对比、学院之间的横向对比，评价结果不能用于项目质量的持续改进。

针对以上种种问题，近几年，湖北省扎实开展事前绩效评价、绩效目标设置、绩效评价、结果应用等一系列工作，加大培训力度，提升重视程度，着力构建绩效评价结果应用机制，积极探索实践，稳步推进预算绩效管理各项工作的开展。

2020年7月，湖北省财政厅印发关于全面实施预算绩效管理系列制度的通知，实现“预算编制有目标，预算执行有监控，预算完成有评价，评价结果有反馈，反馈结果有应用”的预算管理模式。

该体系取得了三个方面的重要成效：一是建立健全“项目单位自评、业务处室全面参与、专业机构严格把关、财务处统筹协调”的绩效评价工作方式；二是项目绩效评价全覆盖、并对部门项目进行重点评价；三是有效应用评价结果。

以上成效具体应用于高校中可以体现在以下三个方面：

一是进一步明确了部门之间的职责定位。高校项目一般由财务处拨付相关职能部门管理，职能部门进一步划拨至具体学院使用，学院提供数据给职能部门形成绩效评价报告，职能部门参与程度不高。绩效管理通知初步解决了财务处“单边推进”、职能部门和学院“单打独斗”的问题，强调了职能部门的参与性。高校可以通过第三方机构的参与，结合自身实际情况，加强预算绩效管理方式，由第三方机构独立开展评价工作，并出具评价报告，形成评价结果。

二是规定绩效管理评价范围。以前高校一般只对纳入年初预算管理的、使用财政资金安排的项目进行评价，对于年中追加的或者使用其他资金安排的项目不予评价，或者只进行简单评价。根据湖北省财政厅印发的绩效管理通知，原则上应对评价年度当年纳入预算管理的所有项目全部进行评价，尤其对于评价结果显示需进一步提升绩效的财政资金安排的重大项目，可以持续开展评价。

三是重塑预算绩效评价结果应用。除与部门绩效或个人绩效挂钩外，还应落实“建立评价结果与预算安排和政策调整挂钩机制”的要求，对评价结果的应用作出细化的、硬性的规定，增加可操作性。例如，根据项目评价结果等级，按相应比例扣减下一年度部门预算，对于评价结果为差等的，甚至可以考虑在下一年度取消该项目。

二、构建教育教学预算绩效指标体系

在全面预算绩效管理中，构建绩效指标体系是管理的基础。对于高校而言，教育教学工作至关重要。建立科学合理的教育教学评价体系对促进教学工作、提高教学质量和学校管理水平有重要的作用和意义：

一是合理的绩效评价能够将教学行为指标化、数量化，以更加形象和直观的特征促进教育教学活动的不断改善和教学效果的不断提升，是对教学过程的有力监督和有效指导，是推动教学行为不断改良创新的重要动力。

二是科学的绩效评价体系能改善财政专项资金使用效率，达到避免资金浪费、滥用的目的。同时激发全校教职工的积极性和工作潜力，更好地为学校教学工作服务、为提升教学质量助力。

三是从宏观层面推动全面预算绩效管理改革，从微观层面建立预算绩效管理办法，进一步加深高校对人才培养和教学中心地位的认识，并将评价结果运用到下一年度的资金分配中，保证教学项目的足额投入，结合学校发展规划，确定重点投入的领域和投入方式。

目前，部分地区的初中、小学建立了教育教学绩效指标，可用于同地区学校办学水平的绩效评价。但由于高校之间的独特性和复杂性，设置相同的指标体系进行一味地横向对比意义不大。根据每所高校的特点，设置自身的预算绩效指标，并进行纵向对比和激励才是提升教育教学质量的关键。下面以湖北省某省属高校为例，试着建立该校教育教学预算绩效指标，并逐步推广运用于各学院绩效评价。

湖北省某省属高校是一所以工为主，覆盖工、理、管、经、文、法、艺术、医学、教育学九大学科门类的多科性教学研究型大学，现有本科教育、研究生教育及国际教育，具有学士、硕士、博士学位授予权（69个专业招生、22个一级学科硕士点、2个一级学科博士点），面向全国一本招生。有全日制在校生25000人，其中，研究生超过5000人、本科生近20000人。

高校应以教和学的环境因素为保障，以师生的能力培养为核心，以师生学习成果为导向，实现教育教学目标体系的整体优化[3]。针对该校的办学特色和发展重点，教育教学绩效指标体系主要从学校发展、学生发展、教师发展等几个方面建立。

目标一：学校发展。学习国家层面颁布的关于教学质量的政策性文件，在此基础上制定和完善适合本校学情的各项校内规章制度。全面梳理学校规章制度中存在的缺陷和漏洞，广泛听取师生的意见及评价，认真开展校园规章制度的“废、改、立”工作，有效推动校园管理的制度化建设，推进院校内涵建设和高质量发展，形成“事事制度约束，人人依规办事”的法治校园环境，从而为保障教学质量做好服务发展、服务决策和服务落实工作。

充分整合校内各种资源，如实训条件、教学设备、网络设备等教学资源和图书馆、网络平台等学习资源。对与教学条件相关的绩效指标开展顶层设计，如对教学设备、实训基地、网络平台等的利用率调查、使用满意度调查以及专家评估等。面向教师、学生、同行开展对图书及在线资源的质量调查和使用满意度调查等。根据调查数据研判各种教与学资源存在的合理性，优化资源配置，提高教育资金的利用率。

高度重视校园的安全制度建设，尤其是食品、消防、实验室管理、交通等方面，加大宣传力度，加强技能培训，防止校园盗窃和电信诈骗。学校各部门应协调分工，建立安全工作机制，利用信息化手段强化“人技管理”，实现校园安全管理新发展。

目标二：学生发展。优化人才培养结构，提高国际化学生和双专业复合型专业学生的比例，提高“互联网”“大学生创新创业大赛”等高水平学科竞赛的参与度、获奖比率及获奖层次等。开展各项实习、创业等活动，提升学生理论联系实践的能力。

鼓励学生在校期间参与不同形式的创新创业活动，如成立高校创业社团、开设创业课程、提供兼职岗位等，不断提升相关指导老师的专业技能，为学生提供专业、有效的解答和服务。

目标三：教师发展。不断提高和优化师资质量是教学管理中的核心工作，对现有师资进行合理规划，根据需要引进促进教学发展的专家教授及学科带头人等。强化教师的培训工作，为有潜力的教师提供专业培训及出国进修的机会，提升教师教学水平。重视对青年教师的培养，制定青年教师培养机制，举办学术教学研讨活动等，促进青年教师全面快速发展[4]。

继续落实高等教育“放管服”改革，将教学管理重心下移至二级学院，给予学院教师和管理人员更多的权限，科学分配教务处和各学院的职能，两者分工明确又相互配合，不断增强学院的创新意识和自主能力，推动教育教学工作稳步发展（具体指标体系如表1）。

表1 湖北省某高校教育教学预算绩效指标体系表

三、关于高校教育教学预算绩效指标的应用建议

（1）完善机制体制，设立预算绩效管理机构。结合绩效管理的特点，预算绩效管理组织架构应该是全方位、多层次的，能够体现统一领导、分级负责的管理机制。

（2）规范工作流程，建立和完善预算绩效管理制度。高校要顺利推进绩效管理工作，应出台与高校发展相适应的预算绩效管理政策，进一步优化和规范预算管理流程。在预算编报、项目申请、经费执行、绩效奖励等各环节有章可循，各职能管理部门口径一致、政策相通。

（3）进一步研究建立完善的预算绩效评价指标体系。评价指标从预算资金投入、使用监管、结果反馈及应用等方面进行全方位设计。把学校长期发展规划目标纳入绩效化考核目的中来，为之后的教学工作提供方向和目标。

（4）完善评价结果，加强结果应用。一是将绩效评价结果与预算安排有机结合，正向激励、反向惩罚。二是不断完善绩效目标，修正目标的科学性、合理性。三是完善绩效信息公开制度，接受大众监督。

（5）加大培训力度，提升全校绩效意识。加强各部门间的沟通，开展各项财经政策、教学改革等方面的培训，帮助师生树立成本、绩效等方面的意识，不断提升学校的资金使用效率及管理水平。