新时代“互联网+市场监管”烟草专卖管理新机制初探

熊平山　周勇

摘要：新发展阶段对行政执法提出了新要求，文章针对烟草专卖市场监管痛点、难点，运用习近平新时代中国特色社会主义基本立场观点方法进行辩证分析，从贯彻新发展理念推动高质量发展的角度，落实放管服要求，提高监管效能和提升专卖管理质量，以信息化建设、“互联网+”为着力点和突破口，探索“互联网+市场监管” 烟草专卖管理新机制，建立与现代科技相适应的治理体系，全力推动烟草专卖管理现代化。

关键词：新发展理念;烟草专卖;互联网+;双随机;“APCD”工作法

当前正处于两个一百年的交汇期，加快构建新发展格局是党中央统筹两个大局，根据我国发展阶段、环境、条件变化做出的重大决策。全面依法治国、建设法治中国，是建设社会主义现代化国家的重要目标，是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是解放和增强社会活力、促进社会公平正义、维护社会和谐稳定、确保国家长治久安的基本要求。行政执法作为贯彻执行国家意志的有效手段，新发展阶段对市场监管也提出新的要求，在烟草市场管理中不断提高贯彻新发展理念、构建新发展格局的能力和水平，探索新时代下烟草专卖市场监管与新理念、新方法的融合路径，是行业适应发展新阶段的必然要求;是深化改革、防范化解执法风险的时代课题;是贯彻新发展理念，发挥专卖体制优势，推动专卖管理高质量发展的需要。

一、烟草专卖市场监管现状

（一）当前烟草专卖市场监管痛点问题

习近平总书记反复强调，中国共产党根基在人民、血脉在人民。人民立场是中国共产党的根本政治立场，是马克思主义政党区别于其他政党的显著标志。十九大报告明确指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。国务院要求地方政府及各级行政执法部门，把主要力量放在公正监管上，深入推进“双随机、一公开”监管，推行信用监管和“互联网+监管”改革，为市场监管高质量发展指明了方向。用公正、规范的市场监管手段，管出公平、管出效率、管出活力是当前开展烟草专卖监管的着力点和立足点，具体要做到的就是要减少执法扰民，全方位监管，精准监管，营造良好的市场环境。国家烟草专卖局始终与党中央保持一致，在全行业推广了“双随机、一公开”市场监管模式，并要求各级烟草专卖行政主管部门深入推进，逐步完善、发布了市场检查事项清单，以及按照清单设计的各类市场主体检查频次、检查方式等具体规定，但是新机制仍存在周末监管缺位，监管效能不佳，考核机制欠缺等问题，成为当前烟草专卖市场监管痛点。

痛点一：监管频次降低后监管缺位。

从推广现状来看，各地仍然普遍习惯于以市场巡查为主的传统市场监管方式，即使采用了“双随机”的监管方式，但随着监管频次的降低，由于欠缺与之相适应的监管方式和监管机制，如何科学选择监管对象、周末等特殊时段如何监管等新问题出现，严重影响了市场监管的效能。

痛点二：缺乏監督或监督难，没有跟踪手段。

从落实情况来看，各地“双随机、一公开”工作机制推进不均衡，由于对监管过程的跟踪缺乏及时有效的监督手段，且对监管结果缺乏科学的评价方法，“双随机、一公开”工作机制在某些单位往往做成空套，仅在文字、报表上体现，而没有具体落实，监管的效能没有真正得到体现。

痛点三：打破原有管理格局，事务繁杂程度提升。

从工作方式来看，“双随机、一公开”市场监管机制，要求市场管理对象名录公开，市场监管人员名单公开，抽查的比例和频次严格按照规定，不扩大比例，不缩小范围，确保抽查结果公正有序。在实施市场检查时，从两个名单随机生成检查对象和检查人员，两个随机必然打破原来的区域、网格范围，与片区管理、网格管理工作流程发生冲突，工作人员整天忙于梳理检查任务，事务繁杂程度明显提升。

（二）当前烟草专卖市场监管难点问题

推进高质量发展是加快构建现代化经济体系的必然要求，而推进高质量发展是一项复杂的系统工程，需要在坚持需求导向、问题导向、效果导向有机统一的同时，不仅要着力抓好重点工作，加强统筹规划，聚焦突出问题，破解主要矛盾，更要加快形成推进高质量发展的相关体系。“APCD”工作法是当前烟草系统大力推行的一项重要的市场监管方法，已逐渐取代传统的以日常巡查为主的市场监管方式，成为烟草专卖市场监管主流方式，它是推进烟草专卖管理高质量发展，转换监管方式、提升监管效能、破解发展难题、增强发展动力、厚植发展优势的主要措施之一，但在具体推进过程中仍然存在精准难、落地难、平衡难等一些难以攻克的难点。

难点一：提升市场监管效率难。

从推广进度来看，“APCD”工作法虽已成为主流，但在覆盖面上，未能实现全覆盖，受限于“APCD”工作法专业化水平较高，仅在部分骨干、专家手中能够得到灵活运用，各地以市场巡查为主的市场监管方式没有根本变化，对于如何全面提升市场监管效率普遍找不到好的方法和路子。

难点二：落地运行难。

从使用情况来看，“APCD”工作法虽然在设计层面得到了高度重视，将“APCD”工作法作为一项重要内容，纳入了各级专卖管理员师职业技能鉴定市场监管教材，但在具体使用上，还缺乏具体的作业标准，实效不显，占市场监管比重不大。

难点三：两个工作法有机结合难。

在检查人员选择和地域范围上，“APCD”工作法与“双随机、一公开”检查人员随机、检查对象随机要求形成冲突，不同的监管方法在运行过程中易于对同一检查对象形成重复的检查任务，造成重复执法，执法扰民的同时，浪费了执法资源。

难点四：防范市场监管法律风险难。

在人员素质方面，随着供给侧结构性改革的逐步深入，较为普遍的是，各岗位间人员流通增大，大量转岗、新进人员编入专卖队伍，新上岗员工对专业化程度较高“APCD”工作法，该做什么、怎么做，一片茫然，对市场检查中隐藏的案件线索，受限管理经验难以挖掘，案件办理困难，部分人员甚至不能独立制作一份合格的案卷，存在较大的法律风险。

二、运用习近平新时代中国特色社会主义基本立场观点方法分析问题、解决问题

（一）坚持事物发展前进性和曲折性的统一

任何事物的发展都是前进性与曲折性的统一，事物发展的总趋势是前进的，在前进中有曲折，在曲折中向前进，是一切新事物发展的途径。“双随机、一公开”和“APCD”工作法是推动监管理念、监管方式转变，营造公平竞争的市场环境的基本手段和重要方法，必须坚决贯彻落实。市场监管专业化的提升，必然会导致受限于固有经验的工作中出现不适应状态，是前进性与曲折性的矛盾。在市场监管机制改革过程中，应进一步增强信心，在前进与曲折的矛盾中，积极吸取有利因素，消除不利因素。从设计理念来看“双随机、一公开”解决的是市场监管公平、公正的问题，解决的是广度的问题;“APCD”工作法解决的是监管有效性，提升监管效率的问题，解决的是深度的问题，若是分开施行，容易冲突。但从本质上，两个工作机制没有冲突。要破解专业化的难题，只有将专业化技术化繁为简，通过标准化、信息化等手段，促进管理技术从量变进化到质变，以达到市场监管机制发展过程中的前进性与曲折性的统一。

（二）坚持唯物辩证法

习近平强调，要学习掌握世界统一于物质、物质决定意识的原理，坚持从客观实际出发制定政策、推动工作。在市场监管机制创新过程中，既要坚持全面系统的观点，又要抓住关键，以重要领域和关键环节的突破带动全局。以全局思维、系统思维深入思考新时代市场监管过程中监管次数与监管效能之间的辩证关系，破解制约专卖管理高质量发展的难题。两个工作机制推进乏力，一个主要的客观原因就是两项工作带来的不同管理要求，衍生出来的各项工作任务多有重复和冲突，不能较好地进行有机融合，成为市场监管工作的短板。根结在于目前尚没有一套管理机制和信息系统统筹实施两项工作，既要实现市场监管频次降低，又要提高监管效能，必然要求提高管理精度，改革创新势在必行。只有深入贯彻新发展创新理念，以高质量创新供给推进专卖管理高质量发展，促进烟草市场监管由粗放型向精益型进行转变，努力提升市场监管智能化、数据化水平，才能在市场监管这个变局中育先机、开新局，开创现代化市场监管格局。

（三）坚持实践观点

习近平经常告诫我们，要牢记“空谈误国、实干兴邦”的道理，坚持知行合一、真抓实干，做实干家。创新的基础是实践，坚持问题导向，深入调查研究，才能发现问题、解决问题。经过深入黔东南州基层了解基层市场监管状况，围绕市场监管三个痛点及四个难点问题，黔东南州进行了系列实践探索，通过标准化、信息化、智能化、数据化“四化”措施，建立“一轴两翼”烟草专卖市场监管机制，期间，取得“烟草专卖精益化市场监管计划管理系统”等国家软件著作权3项，为行业贯彻新发展理念创新市场监管机制推动高质量发展作出一定的探索。一是“标准化”建规范，通过对市场监管及案件办理等流程进行梳理，按照国家局的总体思路，建立规范的标准化作业机制，从机制上提升市场监管效能，解决选择性执法、任性执法的问题。二是“信息化”提效能， 搭建信息平台，统筹实施烟草专卖工时制改革，對市场监管计划进行科学分配，对市场监管时间、人员、重点工作任务、作业标准进行智能派送，将工作任务均衡到每一个工作日，消除监管盲点同时，依靠信息化手段，提高执法过程的监督能力，对监管者也强监管、立规矩，用公正监管管出公平、管出效率、管出活力。三是“智能化”上水平，通过信息技术应用，对烟草专卖历史市场检查过程记录，案件办理情景、处罚结果、情报途径等信息进行智能分析，对执法过程中存在的隐性线索向工作人员进行预判提醒，自动派送市场监管、案件办理执行标准，自动生产案件文书。通过信息技术手段，降低行政执法的准入门槛，达到对新进员工执法风险大立行立改、即改即善的目的。四是“数据化”促转型，以绩效考核体系创新为驱动，建立以积分管理为驱动的数据决策机制，通过大数据应用，逐步实现基层单位、队所、个人专卖管理业绩的量化评价，全面实施量化管理，将互联网、大数据技术贯穿于专卖管理实际工作过程中，推动专卖管理由经验管理向数据管理变迁，实现管理升级转型。

三、构建新时代烟草专卖市场监管新机制

为贯彻新发展理念，融入新发展格局，对烟草专卖市场监管标准、流程进行全面梳理，将“双随机、一公开”及“APCD”工作法两个工作流程整合成一个不间断的新型市场监管工作流程，健全、建强市场监管制度、标准体系，提升科学监管、重点治理能力，建立以“2AOS”市场监管业务为主轴，队伍建设、数据应用为翼的“一轴两翼”新型“互联网+市场监管”市场监管标准化作业机制。

（一）以人为本，实事求是，统筹实施两个工作法，解决监管频次降低后监管缺位的痛点

进行工时制改革探索，打破原有“5+2”工作机制，在保障每个工作人员当月休息日数保持一致的前提下，进行轮休管理，以轮岗监管和应急备勤形式实施“365×24”全天候不间断监管，解决周末、节假日等时段监管与服务缺位的问题。将天价烟、样品烟，中小学周边清理、情报建设等16项工作充实到日常监管工作中，构建“日常+专项工作并行市场监管工作机制”，即每日安排3至5个“双随机”或“APCD”重点监管任务外，安排1至2项市场监管专项工作，有效填补了“双随机”机制运行后，市场监管频次降低后的监管空白。

（二）探索全对象高效监管路径，从实践中探索行政执法智能随机路径，解决提升市场监管效率等难点

为降低“APCD”工作专业技术难度，组织骨干对专卖系统模型指标进行逐一测试评级，挑选核心指标组建模型，建立一个A级核心模型搭配N个辅助指标建立模型的“A+N”模型制定、评级机制，并广泛推广其中有效性较好的模型，成功解决了长期以来“APCD”工作法底层运用不足的难题。同时，为最大限度地“让数据多跑，让群众少跑，实现服务一步到位”，随机抽查对象名录库、执法检查人员名录库、抽查计划的制订、抽查结果的信息公示、联合惩戒的实施等都需要依托一个统一的系统，通过研发“烟草专卖精益监管系统”信息平台，统筹实施错时工作制、人员轮休制，对市场监管工作任务进行智能分析，针对模型分析的重点户以及“双随机”对象，进行智能分配，将“双随机”工作任务自动安排在工作日，模型分析工作任务自动安排在自然日，并统筹辖区内市场监管计划制定情况，将后安排的工作计划优先随机到没有工作计划或工作计划较少的日期，均衡工作量的同时，成功将工作人员从繁杂的客户、线路分析中解脱出来。

通过建立目视化监督机制，强化执法过程监督，实时提醒市场监管计划执行进度，促进“双随机”、“APCD”重点检查工作任务落地，实现市场监管“全对象覆盖”、“全日程覆盖”、“全流程覆盖”，每天都有监管计划，每天都有监管重点。

2020年虽受疫情影响，黔东南州市场监管模型案件命中率始终保持在4%以上，推广模型案件命中率12.68%，2021年市场监管效能进一步提升，市场监管模型案件命中率5.37%，各县市市场监管平均自然日覆盖率均保持在90%以上。

（三）在坚持依法行政的前提下，探索实现市场检查和案件办理标准化作业，降低法律风险

建立基本涵盖当前所有常发涉烟案件类型的16类标准化案卷，并围绕市场监管从市场信息到网络案件办理“OPF”工作流主线，分市场管理、一般案件、刑事案件、四个层级，每个层级三个工作步骤，每个步骤三个要点，按照“1433”节拍实施标准化作业，为标准化的实施提供了有效途径，通过标准化机制建设，有效提升了依法监管、规范监管能力。

在市场监管中，对不同来源的工作任务，自动匹配对应的检查标准，以目视化的形式发送给工作人员，对工作人员工作过程进行全过程标准化、目视化作业引导，将传统监管中的“问答题”简化为“选择题”。对发生案件，由系统分析案件案情进行智能预判，自动分析案件办理执行标准并转化为目视化情景，对工作人员进行情景性引导，每个工作流程该做什么，怎么做，如“检查现场查什么关键部位”、“询问笔录时问什么问题”等，进行实时引导，全程自动记录市场监管、案件办理数据。最后，由系统自动对比历史案件数据及标准化案卷数据，智能生成文书，实现专业技术化繁为简，促进专卖队伍转型升级。

新机制的运行促进了各项专卖管理工作的提质升级，2020年黔东南州涉烟网络案件转化率达16.67%，2021年提升到22.22%，破获网络案件数创历史新高。

（四）导入积分管理系统，实现专卖市场监督管理实时化、全程化、信息化，以管理方式的变革促进队伍升级转型

统筹设计“1223”积分制绩效管理体系，以高质量发展为目标，实施州、县两级管控，将关键业绩、基础保障、积分激励三项指标细化到岗位、到个人。通过市场监管、案件办理全过程信息数据记录，对各基层单位、中队、执法人员进行分层、分类积分对标管理，评价、兑现绩效，树立工作凭实效、重业绩的良好导向，促进队伍自主成长，员工由以前的被动等待干事，变为积极主动找事干，营造出干事创业和创先争优的良好氛围。

（五）建立数据决策机制，推动专卖管理由经验管理向数据管理迁徙

以创新发展理念，推动互联网、大数据技术与专卖管理实际工作紧密融合，运用信息化手段提升行政执法监督能力，推动专卖管理由经验管理向数据管理迁徙，积极引导、建立数据决策机制，在积分制的基础上，将积分绩效与市场监管、案件管理等过程数据有机融合、运用，打造多元立体的数据化专卖管理技术。只有数据化才能实现精益化，着力构建数据决策的文化导向，实现领导层一目识短板，一目识别各单位、部门关键指标完成进度，存在突出问题;管理层一图看贡献，一图看清积分量化情况，指标分布，员工出勤状况;业务层一键断趋势，一键点击关键业务指标，查清高发案件区域，高发案件时间，案件发展趋势，智能提醒潜在案源;员工层一表见优略，一表列明各员工、中队工作进度、工作时长、工作效率。由系统全面实施量化管理、量化考核，建立以积分管理为驱动的数据决策机制，极大地规避了因人为主观考核造成的弊端，全面建立与现代科技相适应的市场监管治理体系。

“双随机、一公开”及“APCD”工作法是加强市场监管，推进烟草专卖管理高质量发展的必然趋势，“互联网+市场监管” 烟草专卖管理新机制的建立，是烟草行业主动应对新时代，把握新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局的积极探索，“一轴两翼”市场监管模式有效解决了监管要求与监管手段发展不平衡的问题，具有较强的时代性、创新性，是建设烟草专卖管理现代化的有效途径，为推动国家治理体系、治理能力现代化，全面建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供助力。

參考文献：

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[3]赖瑞洪，陈利民，魏小芳.市场监管领域“双随机、一公开”抽查监管的实践与思考——以衢州市试点为例[J].中国市场监管研究，2017（11）：57-61.

*基金项目：黔东南州科学技术计划项目“烟草专卖精益化市场监管及案件智能分析平台开发”（黔东南科合J字〔2020〕065号）。

（作者单位：贵州省黔东南州烟草专卖局）