国土空间规划背景下的旅游用地规划流程探索与应用研究
——以重庆万州恒合旅游度假区旅游策划及总体规划为例

邵玉芹

上海奇创旅游集团有限公司 上海 201803

二十一世纪以来，我国旅游业逐步成为我国国民经济中的重要一环。“旅游”所承载的“美好生活”俨然成为了新时代的社会刚需，尤其在新冠肺炎肆虐下的后疫情时代，境外游前景依然黯淡，对比之下受益于国内疫情的高效管控，境内游未来的市场需求势必继续放大。而土地作为旅游发展中必不可缺的空间与载体，必然是文旅开发过程中的核心问题之一。随着国土空间规划体系的全面推进，旅游项目的开发与规划工作也面临着更加旺盛的需求，同时也对其提出了更高的要求和全新的挑战。

在此背景下，本文试图从实际项目出发，探讨及研究在目前国土空间规划背景之下，旅游规划如何与之融会衔接，进一步保障并完善规划的顺利落地与可操作性。

1 旅游用地的基本认知概述

1.1 关于旅游用地定义的争论

随着旅游业的不断发展，旅游行为的日益复杂，旅游概念也日益泛化。关于旅游用地的概念，学术界尚无明确的统一界定，学者们的认知经历了从狭义到广义的过程[1]。笔者认为，由于旅游行为的开展依托于各类有形或无形的资源，旅游用地的界限又较为模糊，在旅游行为越来越多元化、日常化的当下，旅游用地的概念也必然进一步扩展。

1.2 旅游用地的基本特征

从旅游用地的各类定义中不难看出，旅游用地具有复合性，旅游用地通常是在原有的土地利用方式上叠加旅游行为，短期内并不影响其用地原本的使用功能。此外，从用地规划的角度看旅游用地还具有复杂性、外延性。复杂性指的是旅游用地的旅游功能诉求与正常的生产生活功能的交织和叠加的情况，旅游用地的边界无法被清晰地定义。而所谓的外延性，指的是随着旅游行为的开展，原来单一功能的土地可能也会被旅游行为所利用。正是由于这些特征，旅游用地分类体系的确定也变得异常困难。

1.3 学者们对于旅游用地分类的探讨

对于旅游用地的分类，唯一进行系统阐述且具有法定效力的是《风景名胜区规划规范》（GB50298-1999）中提出的风景区用地分类体系，该规范中将风景区用地分为风景游赏用地、游览设施用地、居民社会用地等十大类用地，但该用地分类方式仅适用于风景名胜区，并不具有普遍的适用性。基于此不少学者对旅游用地的分类也提出了各自的见解，然而这些分类方式，还处在学术层面，并未能推广至规划实践中[2]。

2 国土空间规划背景下旅游用地的衔接

2.1 现行旅游开发中的用地问题

旅游用地概念的界定尚处在争论之中，全面适用的法定分类体系也就无从谈起。在以往的规划实践中，通常以《土地利用现状分类》（以下简称《分类》）或《城市用地分类与规划用地建设标准》（以下简称《标准》）作为依据划定用地性质，即使《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》（以下简称《分类指南》）已颁布试行，但其中依然没有列出单独的“旅游用地”类型，这意味着旅游用地规划依然处于“无法可依”的状态。

2.2 旅游用地分类与国土空间规划衔接

探索旅游用地的分类体系固然有其意义，但这些分类体系在实际规划操作中却暂时无法落实，旅游用地的报批和获取最终仍需自然资源主管部门审批，故而为更好地衔接国土空间规划，旅游用地规划应以《分类指南》为依据，对相关用地进行分类。最大程度方便后续的规划对接与报批，保证旅游规划的落地性，也是“多规合一”的一种践行。

2.3 旅游用地分类与《分类指南》用地用海的对应关系

笔者试图将旅游行为的新旧六类要素（“吃住行游购娱”、“商养学闲情奇”）作为分类依据，将旅游行为划分为风景游赏、餐饮服务、住宿疗养、商业商服、娱乐研学以及旅游交通几大类，将每类旅游行为所涉及到的用地，对应至《分类指南》中的用地用海类型。各类旅游行为涉及的用地类型的说明及具体对应关系可参见下表。随着旅游行为的进一步丰富，可能会涉及利用到更多的用地类型，应在以后的规划中逐步补充完善[3]。

表1 各类旅游?行为涉及用地与《分类指南》用地用海对应关系

3 国土空间规划背景下旅游项目的用地规划流程

国土空间规划注重绿色生态发展，旨在高效合理配置土地资源，旅游作为新兴的战略性支柱产业，更应关注其用地规划的科学性及高效性。从现有项目的实际操作来说，旅游项目用地规划大多以城市或乡镇总体规划或控制性详细规划的土地利用规划图为指导依据，但由于许多旅游项目的选址区域通常在乡村或城郊偏远地区，城市规划未能覆盖，以往经常在缺少上位规划的前提下开展工作。随着未来国土空间规划的覆盖，这一情况将得到改善，旅游用地的规划也会更科学，更合理。

后文将从《重庆万州恒合旅游度假区旅游策划及总体规划》（以下简称恒合项目）项目实际出发，以该项目用地规划的流程与方法为参考，阐述国土空间规划背景下如何进行旅游用地的规划。

3.1 重庆万州恒合旅游度假区旅游策划及总体规划概述

项目位于重庆市万州区恒合乡南部，南邻湖北省，规划面积52.8平方公里。项目地拥有高山平湖、古枫香树群落、巴楚门户鹰嘴岩等优质生态资源，通过挖掘并演绎土家原乡文化及传统祥瑞鹿文化等文化资源，将度假区打造为“中西部极具影响力的国家级山地旅游度假目的地”，通过用地分析，确定了一廊（游龙戏凤·龙凤溪谷景观廊）、两区（鹿鸣之喜·森林度假区、心归云霞·乡村休闲区）、一镇（有凤来仪·高山康养旅居小镇）的空间格局[4]。

该项目尝试在国土空间规划编制的同时，推进区域的旅游规划，项目用地规划的流程大致为初步选取用地、确定用地类型、明确用地规模及范围三个阶段，其用地规划的方式及流程对以后旅游用地规划有一定的借鉴意义。

3.2 在双评价基础上进行旅游用地的初步选取

这一阶段工作的主要重点在于选取适宜游赏和适宜建设的用地区域，为项目功能分区的划分及空间结构的确定提供依据。以前旅游用地的初步选取主要依靠在卫星影像图片或地形图上进行信息辨别，粗略的选取用地，或进行简单的GIS分析（主要分析要素：坡度、坡向及高程）后划定可选用地，并不准确。国土空间规划背景下，随着国土空间调查和土地确权登记工作的推进，可获取更全面的土地资料，在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上进行旅游用地的初步选取。

恒合项目编制时，正值万州区国土空间规划编制期间，项目收集了规划区域的各类基础数据，对若干资源环境要素等单项评价后进行叠加，形成资源环境承载能力等级，结合现状土地的利用情况遴选出适宜的风景游赏用地。在此基础上再叠加国土空间开发适宜性分析，得出适宜建设的用地规模与分布区域，初步选取旅游项目建设用地的大致区域及范围[5]。通过上述双评价分析叠加现有旅游行为分析，确定了项目地主要适宜建设用地相对集中在场镇周边，场镇外围零星散布了少量适宜建设用地，项目地北部海拔相对较低，有成片的农业斑块，而南部、及西部区域主要为山体及林地，这一结论为“一廊两区一镇”的空间结构的确定提供了依据。

3.3 根据项目策划确定用地类型

如何准确、科学地确定各策划项目的用地类型是这一阶段工作的难点。在初步确定旅游用地的大致区域与范围之后，结合项目地现状资源禀赋、市场分析及调研、土地利用等情况进行旅游项目的策划，参照上述表1的用地对应关系，确定各策划项目的用地类型。确定用地类型时需要考虑的因素包括土地的主要使用功能情况，用地是否相对独立，土地的所有权主体是谁等，还需要考虑是否需要根据项目特性、经济性等因素将用地进行细分。例如恒合项目中，在确定旅游服务中心的用地时，考虑土地成本，将旅游服务中心的用地类型划分为其他商业服务业用地、社会停车场用地及广场用地；而具有文化体验、文化演艺、主题住宿等功能的文化商业街，则根据组团式的用地形态，将其细分为文化用地、零售商业及旅馆混合用地，如用地不宜分割，也可以不进行细分，将整个商业街项目的用地划分为文化商业混合用地[6]。

值得一提的是，同一类型旅游项目的用地，也可以根据开发主体或其公益属性强弱等情况来确定。如商业街上的文化演艺场馆，开发主体为企业或主要为游客服务则可以划为商业用地，若由政府主导进行旅游开发或承担一定的公益属性，也可将其划作文化用地。也就是说，同一类型的旅游项目，其用地类型的划分也不是一成不变的，这也进一步体现了旅游用地的复杂性。

3.4 根据项目具体的用地要求对接国土空间规划明确用地规模及范围

这一阶段旅游用地规划的工作重点是确定用地规模及范围，特别是建设用地的用地规模指标如何确定，既是本阶段工作的重点，也是难点所在。

旅游项目建设用地规模的确定，以用环境容量校核后的预估游客量为依据进行旅游服务设施需求量的测算，以此推测所需的建设用地规模。而后对接国土空间规划土地规模指标，整理土地情况，盘清存量土地资源，明确存量土地与所需新增土地规模，根据当地每年的土地利用计划及旅游项目推进情况，合理确定项目的建设用地规模及建设用地开发时序[7]。

在用地布局环节，以往因上位规划的缺失无法与城规进行用地对接，确定用地布局及建设用地边界范围时通常只需核查建设用地是否侵占耕地，是否避让生态用地，未来随着国土空间规划的全面覆盖，除须严格对接 “三线”的边界，守好基本农田保护和生态保护的两条红线外，还需以国土空间确定的用地为指导进行布局规划，则可能涉及到用地规划的调整，整个过程也会更复杂。恒合项目编制时，万州区国土空间的用地规划尚未完成，主要就生态红线范围及土地利用计划量与万州区规划和自然资源局及国土空间规划编制单位进行了多轮对接，最终确定建设用地的边界，为后续的项目落地提供了保障，提高了规划效率。

在这一阶段还需根据策划项目的特别需求，进一步明确特殊项目的具体选址。例如恒合项目策划了漂流、索道、飞拉达等特色项目，这些项目对场地有一定技术要求，在初步选取的用地基础上根据项目的技术需求通过数据分析进一步遴选合适的用地。

3.5 旅游项目用地规划流程小结

根据上述规划实践，将国土空间规划作为指导依据的旅游用地规划流程大致总结为用地的初步选取、确定用地类型、明确用地范围及规模三个阶段，如下图所示。这一规划操作流程可以较大程度保障旅游规划与国土空间规划的高效衔接，加快落实旅游用地的供给。

图1 旅游用地规划流程参考图

4 结论与建议

综上所述，在旅游用地分类体系尚未明确，《分类指南》中也未有“旅游用地”类型的情况下，本文通过对恒合项目用地规划的实践，探索了现行国土空间规划大背景下，旅游用地规划的流程，随着国土空间规划进一步推进及完善，旅游规划也应进一步跟进响应国土空间规划的最新要求与变化，提高规划效率，保障旅游规划用地的落实，提高规划审批的效率。