传统媒体监管之于网络新媒体的借鉴

李海霞

（金陵科技学院学报编辑部 江苏 南京 211169）

2019年10月，习近平总书记在党的十九届四中全会提出，“构建网上网下一体、内宣外宣联动，建立以先进技术为支撑、内容建设为根本、创新管理为保障的全媒体传播体系。”2020年9月，《关于加快推进媒体深度融合发展的意见》也提出，要尽快建成一批具有强大影响力和竞争力的新型主流媒体，建立以内容建设为根本、先进技术为支撑、创新管理为保障的全媒体传播体系。从中可以看出，国家对网络舆论的高度重视，因为互联网已经成为意识形态斗争的主战场，我们要在国际舆论阵地上突破西方的封锁，发出中国声音、讲好中国故事、传播中华文化，就必须重视网络新媒体的运用，对其加强监管。而国家对传统媒体经过多年的监管，已经形成了一定的经验，可以为网络新媒体监管提供有益的借鉴。

一、我国网络新媒体发展现状

（一）网络新媒体的内涵与特征

从空间角度看，“新媒体”特别是指由数字和无线网络技术支持的、与“传统媒体”相对应的，可以跨越地理边界并最终实现全球化的媒体，具有大容量、实时和交互性等特征[1]。以数字技术为代表的新媒体打破了媒体之间的壁垒，消除了媒体与媒体之间、主管部门之间、传播者与接收者之间的界限，形成“新闻无时不在、资讯无处不在、观点无所不在”的基本模式。网络新媒体是通过计算机网络、无线通信网络及计算机、移动电话、数字电视和其他终端，使用数字技术为用户提供信息和服务的媒体。

1.个性化。传统媒体几乎都是大众化的，不会按照客户群体的不同推送不同的内容，而网络新媒体是个性化的，即个人可以通过新媒体定制自己需要的新闻，其细分了受众。如你在“今日头条”经常搜索什么样的内容，那么平台以后就会按照你的喜好向你推送相关的信息。

2.参与性。与传统媒体的“主导受众型”不同，新媒体是“受众主导型”。在新媒体中，用户是可自主创作的作者与读者，既用户不仅接收平台提供的信息，还可以随时发布信息。如抖音上，用户不仅可以对别人发布的内容发表看法，还可以作为信息的发布者，发布自己感兴趣的内容。

3.表现形式多样。传统媒体基本都是纸质为主，而新媒体融文字、音频、画面为一体，形式多样，可以不限时间、不限地域的扩展内容，而且更新快，可以无时间限制，随时可以加工发布，不像传统媒体那样受到太多限制。例如，网红视频达人李子柒就是通过发布各种视频，展现她的日常生活：劈柴，砍竹子，生火做饭，腌咸鸭蛋，采野花……其一周点击就可以上百万甚至上千万，在国外具有超强的影响力。

（二）发展现状

美国著名政论家李普曼在《公共舆论》一书中指出，由于人们获得第一手资料的机会很有限，往往以来自媒介提供的信息来了解事情的原貌，是新闻媒介或公共舆论影响或建构了人们头脑中的图像。据第47次《中国互联网络发展状况统计报告》，截至2020年12月，我国网民规模达9.89亿，较2020年3月增长8 540万；互联网普及率达70.4%，较2020年3月提升5.9个百分点；网络新闻用户规模为7.43亿，占网民整体的75.1%。这些惊人的数字表明了互联网的影响力及网络新媒体在新闻传播和公共舆论领域的影响力。

据《新媒体行业全景报告（2018年）》，各类自媒体号总注册数约在3 155万左右，其中微信公众号，以超2000万的注册数，占据整个市场超6成份额，微博自媒体平台占比为13.5%，成为用户传播第二渠道选择；《2019中国新媒体营销价值专题报告》指出，2019年移动社交用户规模预计达7.8亿，同时，短视频和在线直播用户保持较快增长规模（图1）。

图1 ：2017-2019年新媒体行业不同领域用户规模及预测

新媒体因其即时性、便捷性和可参与性得到飞速发展，当前最有具代表性的新媒体平台有微信公众平台、新浪微博、今日头条、抖音等。而搜索引擎百度也开始在新媒体方向发力，通过百度百家号平台发布原创或购买内容。百度2020财年第二季度财报显示，百家号创作者2020年第二季度同比增长50%，已成为平台内容生态体系原创内容的主要提供者。

在新媒体取得长足发展之前，传统媒体一直占据着主流舆论领域的绝对主动权。如今，新媒体以崭新的姿态出现在大众视野，这使习惯于主角地位的传统媒体感到了迷失。但是，网络新媒体发展良荞不齐。公众可以使用新媒体发布自己的生活感悟、对某些社会现象进行评论、释放自己的生活压力等，这些都是积极的方面；也有一些媒体为追求点击率和流量，编造低级趣味的故事，甚至捏造虚假事件，这使得大众很难区分网络传播信息的真实性。因此，在这个“人人都是自媒体”“人人都是麦克风”的多头传播时代，更容易“谣言满天飞”而“辟谣又跑断腿”。

因此，加强对网络新媒体的监管，营造一个风清气正的自媒体网络空间，成为了我们面临的重要课题。

二、传统媒体与网络新媒体的比较

（一）监管主体不同

建国以来，传统媒体的监管主体几经变迁，但是一般都是由新闻出版局负责；2013年，新闻出版总署与广电总局整合成为新闻出版广播电影电视总局；2018年，中央宣传部统一管理新闻出版工作和电影工作，国家广播电视总局组建，不再保留国家新闻出版广电总局。从机构变迁来看，国家对传统媒体的监管越来越重视。

而网络新媒体属于新生事物，2014年国家互联网信息办公室（简称国家网信办）成立，负责全国互联网信息内容管理工作，并负责监督管理执法。2017年6月实施的《互联网新闻信息服务管理规定》（以下简称《规定》）明确了网信部门的执法主体地位，由国家互联网信息办公室和地方互联网信息办公室负责全国和各行政区域内互联网新闻信息服务的监督管理执法工作，进一步明确了各自的管辖分工。

由于传统媒体一直属于宣传领域，所以宣传系统长期以来积累了很多的经验，对其中出现的问题也及时查漏补缺，所以形成了比较严密的监管体系。而国家网信办成立时间不长，而且对于新媒体这个新生事物的管理，也没有前人经验可以借鉴，只能自己摸着石头过河。

（二）从业人员资格不同

1.2007年国家通过了《出版专业技术人员职业资格管理规定》，对在报纸、期刊、电子、网络出版等单位从事出版专业技术工作的人员实行职业资格认定制度，要求在到岗2年内必须取得出版专业职业资格证书，否则，不得从事出版专业技术工作。2009年《新闻记者证管理办法》要求从事新闻采编活动的新闻记者必须取得大学专科以上学历，并获得国务院有关部门认定的新闻采编从业资格。

2.《互联网新闻信息服务管理规定》对从事互联网新闻信息服务相关从业人员的资格也作出了要求：互联网新闻信息服务提供者应当设立总编辑，总编辑对互联网新闻信息内容负总责，总编辑人选要报国家或省、自治区、直辖市互联网信息办公室备案；相关从业人员要具有相应资质，从事新闻采编活动的人员，应当具备职业资格并持有新闻记者证[2]。

这只能规范新闻采编自运营主体，如人民网、新华网等，对依托社交平台产生的个人或自媒体，如各类微博大V、微信公众号等不具备很强的约束力。而且由于互联网的开放性，网络信息是任何人可以发布，甚至匿名发布，而这一点在传统媒体是不可能出现的。

（三）信息量不同

截至2019年年底，全国共有出版社585家，全年共出版图书105.97亿册（张）；期刊10171种，出版期刊21.89亿册；全国共出版报纸1851种，317.59亿份。相较2019年，各类型都有所降低[3]。

相较传统媒体的日渐萎缩，网络新媒体却在蓬勃壮大。从移动网民人均每日使用时长最多的APP类型可以看出，短视频、在线视频、综合新闻等这些新媒体类型均赫然在列（图2）。截至2020年3月21日，微信及wechat合并月活跃账户数为1 202.5百万；截至2019年微博月活跃用户数为5.16亿；据《2020年抖音数据报告》，抖音日活跃用户突破6亿，日均视频搜索量突破4亿。在这个追求流量的时代，新媒体更能吸引人的注意，抓住你的眼球。微信公众号的文章阅读数动辄10万+，微博某些话题的阅读量甚至数以亿计，抖音“全家福”相关视频播放超27.9亿次，点赞总量达1亿。

图2 ：移动网民人均APP每日使用时长top8类型

正因为新媒体的用户数、信息量都巨大，大量的信息将导致信息质量参差不齐，诸如谣言滋生等问题将给社会舆论指导带来巨大压力，所以对其监管的难度也更大。

三、目前网络新媒体存在的问题

（一）缺乏准入标准

国家在《互联网直播服务管理规定》对自媒体平台设置了准入资格，但在推行过程中却面临种种问题。如自媒体平台上要求用户实名验证，但这仅需要根据平台所需的信息进行身份验证，如身份证、手机号码等，从而使自媒体准入成为一种名义上的“实名认证”。此外，由于缺乏准入标准，用户只要有意愿就可以与自媒体平台合作，成为自媒体内容的生产者。由于约束和审核机制存在问题，自媒体平台鱼龙混杂，无法提供一个清朗的自媒体环境，因此自媒体的准入制度仍需要进一步完善[4]。

在这一点上，德国的方法值得学习。2015年，德国成立了一个工作组来管理Internet上的恶意信息，其会24小时不间断地跟踪和分析Internet上的信息；同时，要求媒体内容提供商必须对提供的内容进行审查，否则将依法受到行政处罚。另外，德国政府要求注册网站时必须实施实名制。

（二）法律法规不完善

网络新媒体作为新生事物，与其相关的法律法规还较少。目前，我国已经出台了《互联网信息服务管理办法》《互联网新闻信息服务管理规定》等法律法规。《互联网新闻信息服务管理规定》的最大突破是，管理范围扩大了，把各种媒体类型都纳入监管范围，除了网站之外，还有博客、微博、应用程序、论坛、即时通讯工具、搜索引擎等。

2019年以来又先后通过了《网络音视频信息服务管理规定》《网络信息内容生态治理规定》《网络安全审查办法》等法规，加强对网络信息内容的生态治理和监督管理。

但是由于新媒体平台越来越多、形式越来越丰富、内容越来越多元，媒体治理的可控性较小，不良风气愈演愈烈，治理压力也越来越大。

（三）处罚措施不力

近年来，国家已经意识到了网络环境存在的问题，对网络空间的治理逐渐加强。有关部门定期对互联网违规账号进行调查整改，严重者甚至注销，还对自媒体和平台行为加强监管，出台了多项政策措施规范其行为。目前，我国的网络生态已得到了有效改善，但自媒体乱象仍屡禁不止，由媒体谣言引发的“舆论翻转”也不止一次出现，这其中的原因值得深入思考。除网络平台监管不力、自媒体从业者资质参差不齐之外，造谣成本低、处罚力度小是让众多自媒体从业者对谣言传播趋之若鹜的重要原因。

2020年11月，人民日报、人民网、瞭望公开点名批评了马保国闹剧，认为马保国的一些言行，实际上就是招摇撞骗、哗众取宠。而这个事件背后少不了网络平台和媒体机构的身影，他们为追求流量、谋求商业利益，而推波助澜、炒作放大马保国的一些言行。随后，有平台宣布整改，下架相关视频。但是也是仅此而已，相信下一个流量风口，他们还是会跟风而上，因为违法成本太低！

如2020年6月因为某热搜乱象频生，国家网信办责令其整改，暂停更新微博热搜榜一周，暂停更新热门话题榜一周。但我们发现，其恢复后，并无太大改观，而且这并不是其的第一次整改，2018年其也被整改过，现在又故态复发！

四、借鉴

我国对传统媒体一项奉行严监管政策，政策法规比较完善，如传统媒体普遍强制推行出版物内容审核责任制度、责任编辑制度以及责任校对制度等管理制度、编辑责任制度等，一旦触犯会有明确的处罚措施。如图书和期刊出版必须取得书号和连续出版物号（刊号），每年抽检差错率不得超过万分之二，等等。而相对来说，新媒体的约束就要少一些，把关也相对较弱，社会生活的多样性、思想文化的多元化表现得更加明显。

（一）加强资格管理，健全准入机制

我国对传统媒体的准入有严格的规范，如报纸和期刊出版单位必须持有国内统一连续出版物号，领取出版许可证；未经批准机构或个人是不能随意出版报刊或在报刊上发布评论的。虽然《互联网用户账号名称管理规定》要求互联网信息服务使用者通过真实身份信息认证后注册账号，但是实际操作中许多网站在只要手机号就可以注册，甚至可以用机器人来维护数据，在线人数可以造假，评论互动点赞也能造假。如2020年双十一刚过，腾讯深网就发布了一篇《李雪琴亲历的双十一直播带货造假现场》的文章，文章说直播中显示在线人数311万人，其中300万都是第三方公司“数据维护”出来。其实，这就是网络新媒体一个不是秘密的秘密，网络账号、直播账号、游戏账号都可以买卖，粉丝量、播放量、点赞评论都可以造假。这甚至已经成为一条黑色产业链。

（二）完善政策法规，细化监管条款

国家对传统媒体监管越来越严格，制度越来越完善，如《中华人民共和国著作权法》《中华人民共和国通用语言文字法》《报纸出版管理规定》《期刊出版管理规定》《报纸期刊年度核验办法》《图书、期刊、音像制品、电子出版物重大选题备案办法》《关于严格执行期刊“三审制”和“三校一读”制度保证出版质量的通知》《关于加强出版专业技术人员职业资格登记注册管理工作的通知》《中国新闻工作者职业道德准则》，从出版制度到人员资格再到对从业者的道德约束，面面俱到。而且传统媒体在许多方面都有国家标准或行业标准，对内容或格式有强制性要求，如《信息与文献参考文献著录规则》（GB/T 7714-2015）、《期刊编排格式》（GB/T3179-2009）、《中文出版物夹用英文的编辑规范》（CY/T 154-2017）等，有的标准是必须执行，有的标准是推荐执行，这样对传统媒体的约束更强。

因此，对网络新媒体的各种行为也要用法律法规对其进行规范和约束。我国目前有关网络新媒体管理的法律法规虽有但是不完善，并且因为网络媒体信息量大、形式多样，所以现有的法规总是有这样那样的缺陷，需要不断去完善。而且更重要的是，不仅要出台相应的法律法规，更要有具体的实施细则，这样才有实践操作性，否则就是无本之木，只是被束之高阁而已。如2020年11月23日，广电总局发布了《关于加强网络秀场直播和电商直播管理的通知》，要求不为违法失德艺人提供公开出镜发声机会。但是什么样的是违法失德艺人，以什么标准来衡量，并没有明确。这样就不方便平台操作，也不方便政府监管，所以还需要对规则进行细化。

（三）完善审核机制，严格处罚措施

传统媒体具有严格的审核制度，对出版单位的设立、管理及出版物的质量都有详细的规定，如违反也有相应的处罚措施来约束。如主管单位每年都会对图书及报刊的内容质量、编校质量、出版形式质量和印制质量进行检验，四项中只要有一项不合格，那么就是质量不合格。对质检不合格的图书及报刊，由省级以上主管部门责令改正、给予警告；情节严重的，责令限期停业整顿，或吊销出版许可证。

与传统媒体较为健全的审核监管机制相比，当前的网络新媒体审核机制尚未健全，相关的管理制度也相对滞后，相关法律法规已远远不能跟上新媒体发展的步伐。应完善网络新媒体管理的相关法规，政府部门要由被动适应转向主动监管。

目前，新闻生产主体主要分为四类：第一类是中央媒体网站，以人民网、新华网为代表；第二类是省级媒体建立的新闻网站，如东方网、大河网等；第三类是商业网站，如腾讯、网易、新浪、搜狐等；第四类是依托社交平台产生的个人或机构自媒体，如各类微博大V、微信公众号等。互联网新闻信息服务上游进入门槛较高，如只有第一、二类网站需具备《互联网新闻信息服务许可证》，具有包括时政、社会新闻在内的互联网新闻原创采访及加工分发资格。而第三和四类媒体不仅数量众多，而且建立门槛低，经常被查封后换个“马甲”就又开张，所以，第三和第四类应该是网络监管的目标。

而且，很多传统媒体都在各大平台开通了自己的网络账号，如人民日报、新华网都有自己的微博、抖音账号，而许多媒体因为没有能力或者精力去运营这些账号，将其外包给了服务公司来管理，这样无形中就降低了对账号的管控力度，如经常发生某些蓝V账号为了KPI而追星或者发布不合时宜的言论，这样不仅降低了其专业性，也引起了民众的反感。

要加大对网络传播非法舆论的处罚力度，不仅对有些造谣传谣行为必要的纳入刑法领域，加大犯罪成本，而且对传播谣言的平台也要进行相应的处罚，起到威慑作用，使其不敢再犯。

相较传统媒体平台，短视频行业已形成规模，政府监管力度也在逐步加大。但由于短视频行业的生产内容很大程度来自UGC，其个体化、碎片化的特性决定了政府很难对其进行监管审查。因此，政府监管主要从平台方入手，对内容和平台进行监管和规范。约束内容乱象，规范平台运营，为行业的健康和可持续发展提供保障。■